最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第590號上 訴 人 陳忠篆等58人共 同訴訟代理人 林秀蓉 律師被 上訴人 新北市樹林地政事務所代 表 人 邱君萍輔助參加人 財政部國有財產署代 表 人 曾國基輔助參加人 新北市政府工務局代 表 人 朱惕之上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國107年5月10日臺北高等行政法院106年度訴字第1178號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人代表人由林圭宏變更為邱君萍，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件經過：
㈠、日據時期之新北市○○區○○○段295-2番地土地（下稱295-2番地）為第三人陳臣福、陳臣正、陳臣祐、陳臣護、陳紅英等人（下稱陳臣福等5人）共有，前因河川敷地於昭和7年4月12日經處分削除。浮覆後，新北市○○區○○段305、30
6、307、307-1、307-2、307-3、308、309、310、313、313-1、314、315、316、317地號○○區○○段258、259、1284地號等計18筆土地（下稱系爭土地或系爭18筆土地），或全部或一部皆屬浮覆範圍之一部分，先後於民國66年、81年間辦理土地所有權第一次登記為臺灣省或中華民國所有。迭經接管或管理機關變更後，目前上開18筆土地均為國有，而管理機關除○○段314、315、316、317地號等4筆土地為新北市政府工務局外，其餘14筆土地均為財政部國有財產署（下稱國有財產署）。
㈡、上訴人中附表編號1-9、13、14陳忠篆等及第三人黃陳現冉、黃奇賢，以其等為295-2番地在日據時期經處分削除前的共有人之一陳臣福之繼承人，而系爭18筆土地，或全部或一部屬295-2番地浮覆範圍土地，於105年10月20日以被上訴人收件字號樹資字第104550號土地登記申請書，就屬於295-2番地浮覆範圍之系爭土地部分，依土地法第12條第2項規定，申請辦理所有權回復登記。被上訴人於系爭土地管理機關之一國有財產署以105年12月23日台財產署接字第10500395770號函表示「申請人之回復所有權請求權已罹於消滅時效，不同意回復所有權」等語；新北市政府工務局以105年12月28日新北工養字第1053521183號函表示「請求權因逾15年不行使而消滅，且土地○○○區○道路用地，現況已開闢道路，為供公眾通行之都市○○道路使用，屬公共設施用地，具公共利益性質，不宜返還」等語後，審查認為申請人與國有財產署、新北市政府工務局間，就系爭土地所有權歸屬有爭執，乃依土地登記規則第57條第1項第3款規定，以106年1月4日樹登駁字第5號駁回通知書否准。上訴人陳忠篆不服提起訴願，經訴願決定駁回後，如附表所示上訴人計58人以其等為日據時期295-2番地所有權人陳臣福等5人之繼承人，提起行政訴訟，訴請被上訴人應依土地法第12條第2項規定，將系爭土地辦理回復所有權登記予上訴人及全體共有人，經原判決駁回後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及輔助參加人之陳述，均引用原判決所載。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：
㈠、土地登記不論為確認性質或形成性質之行政處分，非經依法撤銷、廢止或因其他事由失其效力，即有其存續力，任何人民或機關（包括法院）均受其拘束。而土地登記涉及私權糾紛者，其權利歸屬認定應由司法機關以裁判為之，非由地政機關以行政處分定之，此為權力分立本質。是以，人民申請土地登記，如與土地登記簿所載權利狀態衝突，不論申請原因為何，於現存登記處分經撤銷、廢止等原因失效前（包括自行撤銷、廢止），地政機關不得塗銷現存登記而逕為准許之，且地政機關就此等涉及私權爭議之土地登記請求，於司法機關就該私權爭執為終局裁判確定前，不得逕為私權認定並為相關土地登記處分，必須就該等申請予以駁回，方屬依法行政。
㈡、依土地登記規則第27條第10款，土地法第12條第2項規定回復所有權之登記，由權利人單獨申請之規定，並非將一個已經存在並登載於土地登記簿上之物權，於權利義務人間移轉，而係由登記機關將原未登載於土地登記簿上之物權予以回復登記，具有國家承認該等物權實質內涵並予以形成之效力，地政機關須依實質審查原則，就申請案件是否該當要件，進行實體之調查以決定是否許可登記，除實質審查所申請登記回復所有權之土地是否曾因天然變遷為湖澤或可通運之水道，嗣又原狀浮覆外，尚須審查所有權之歸屬明確，始得准許。苟申請人主張之所有權歸屬與土地登記簿上之登記齟齬，於徵得該所有權登記者同意，地政機關得自行依原登記處分有違法或失效之情事，將之撤銷或廢止，作成塗銷登記後，再依申請意旨為浮覆地之所有權回復登記處分；但若土地登記簿上登載之所有權人與申請回復所有權人就土地所有權歸屬存有私權爭議，依土地法第43條等規定，地政機關基於權力分立原則，必待司法機關就該私權爭執為終局裁判確定，不得逕為私權認定並為相關土地登記處分。此際，申請人既未能提出司法機關判決足資為私權歸屬之認定依據，應認其申請未能滿足土地法第12條第2項「經原所有權人證明為其原有者」之要件，其申請應予駁回。待上開請求權經司法機關確認所有權歸屬而得行使時，始得為登記，並為公法上請求權時效之起算。
㈢、系爭土地經認定為浮覆地，浮覆後辦理第一次土地所有權登記為國有，管理機關國有財產署、新北市政府工務局，或以時效抗辯，或質疑該等土地從未依我國法令登記為上訴人之被繼承人所有，屬未依法登記之水道用地，縱使浮覆而回復原狀，是否得依土地法第12條規定請求核准回復登記，亦非無疑等節，否認系爭土地所有權應歸屬於上訴人。職是，上訴人申請回復登記，明顯與土地登記簿所載權利狀態衝突，所有權歸屬既有私權爭執，被上訴人不能逕行認定，上訴人復未能提出司法判決證明私權狀態，應認公法上浮覆地回復登記請求權之要件未能滿足，被上訴人依土地登記規則第57條第1項第3款規定，駁回申請，於法並無不合。至上訴人所引最高法院103年度第9次民事庭會議結論稱所有權當然回復，無待地政機關核准，係指土地所有權此等實體私權，隨土地物理性之回復而當然回復，無待地政機關核准登記即得本於所有權為私法關係之主張。因此，執浮覆地所有權當然回復為由，本於所有權向土地管理機關主張所有物返還或妨害除去，為私法上權利之行使（如有爭議，也須循司法途徑確定權利歸屬）；而執土地法第12條第2項規定向地政機關申請浮覆地回復登記公示之申請，則非本於所有權作用，乃公法上對地政機關就所有權為公示登記之請求權行使，二者權利形態不同，行使權利對象也不同。上訴人本於私法上所有權行使之主張，指摘被上訴人依實質認定其公法上登記請求權是否成立之職權行使為不法，混淆該二權利，自無可採。
五、上訴理由略以：
㈠、土地法第12條第2項、土地登記規則第27條第10款，並無應先徵得公地管理機關同意之規定，亦無申請人必須提出司法機關判決作為認定依據之規定，原判決以此認為上訴人之申請未能滿足土地法第12條第2項「經原所有權人證明為其原有者」之要件，有判決適用法規不當之違背法令，並違反土地登記規則第69條第1項必待登記完畢，始於事後告知之法定程序，且事先取得同意，與協同辦理移轉所有權登記無異，增設土地登記規則第27條規定所無限制，判決亦適用法規不當。
㈡、系爭土地既為上訴人之被繼承人陳臣福等5人所有之日據時期295-2番地浮覆範圍，並由經濟部水利署第十河川局確認未在河川區域，依土地法第12條第2項，土地所有權當然回復，無待地政機關核准，上訴人已提出相關戶籍資料，符合「經原所有權人證明為其原有」規定，本得單獨申請辦理回復所有權登記，本件是依土地法第12條第2項、土地登記規則第27條第10款規定，行使公法上請求權，不是行使私法上的物上請求權，與土地登記規則第57條第1項第3款私法爭執規定情形不同。而土地登記規則第27條第4款因法院、行政執行分署或公正第三人拍定、法院判決確定之登記，與同條第10款分別列舉，二者亦不同。上訴人是依土地登記規則第27條第10款單獨申請復權登記，是向後廢止國有土地的登記處分，不是依同條第4款塗銷國有土地登記之溯及塗銷原國有土地登記，與原登記是否無效或得撤銷之違誤無關，原審混為一談，有判決不適用法規或適用不當之違誤。
㈢、被上訴人表明係依內政部98年11月2日內授中辦地字第0980725792號令、102年8月21日台內地字第1020280205號令辦理，上訴人已於原審指摘該二函令違反法律保留原則無效、違背土地登記規則第69條第1項規範之法定程序、牴觸法律優位原則等重要攻擊論證，原判決未說明何以不採，已判決不備理由。又所有權回復登記，係基於公法上法律規定而發生法律效果，而使公示之物權發生變動效力，並沒有應負擔移轉義務之相對人，不存在因私法法律行為而發生物權變動原因。本件並無土地法第43條、土地登記規則第7條規定適用餘地，原審引為裁判基礎，有判決不適用法規或適用不當之違背法令。另請求行政機關作成授益處分，並非請求履行財產上給付義務，行政機關所為行政處分，不具財產性質，不生時效問題，原判決所為公法上請求權時效起算時點的認定，亦判決適用法規不當。
㈣、當土地流失，無論一部或全部，不問私有土地所有權人同意與否，不究是否逾時效期間或可否歸責，概由國家依法律規定，以公權力作用強行消滅私地所有權。反之，當土地浮覆時，卻創設法無明文之嚴峻障礙，前後二時分割處理，形成不對等差別待遇，有違平等原則、行政程序法第6條、憲法第7條規定，原判決認為上訴人須向司法機關取得確認私權裁判，使法定復權制度難以實現，直接侵害上訴人受憲法保障之財產權，亦有判決適用法規不當之違背法令。
六、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，茲就上訴意旨論述如下：
㈠、按土地登記是指經由人民申請，或由政府機關或法院囑託，或登記機關依據其職權，將土地或建築改良物之標示及權利或其他事項等有關資料，依一定程序登記於土地登記簿或建築改良物登記簿，以確保財產權益，並作為土地行政、稅務行政及其他行政之依據。關於土地登記的定義及土地登記規則之制定，土地法第37條規定：「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」土地登記規則即係依前開條文第2項授權訂定，該規則除對辦理登記機關、哪些權利應辦理登記、土地登記的方式為總則性規範外，並就登記的發動方式、土地登記種類、申請登記應提出之文件、登記規費及處理程序為規定。而為使登記簿記載內容即登記事項，包括標示、權利及其相關事項，與實體關係吻合，必須遵守登記的法定程序，以避免形成土地登記事項與實體關係不一致之情事。
㈡、次以，土地登記規則第57條第1項第3款、第3項規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執。……」、「依第1項第3款駁回者，申請人並得訴請司法機關裁判或以訴訟外紛爭解決機制處理。」核其規定意旨，無非是重申土地登記涉及私權糾紛者，其權利歸屬認定應由司法機關以裁判為之，而不是由地政機關以行政處分定之，此乃權力分立的本質。上開所稱「登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者」，應係指登記權利人與登記義務人或關係人間，就申請登記之法律關係之爭執，在未經有權認定機關確認前，登記權利人所申請登記事項之權利是否確屬存在，尚不明確者而言。又此規定就爭執之法律關係為何，雖未予明文，惟依權利關係人須限於與申請登記之法律關係有關之人以觀，所稱之爭執，應非泛指以申請登記之不動產為標的之所有法律關係之爭執，而係指與申請登記之法律關係有直接關連之爭執而言。是以，如有與登記事項有關而涉及私法上權利存否爭議時，因關於人民私權之確定，屬國家司法權範圍，人民發生私權爭執時，應循民事訴訟程序由民事法院確定之。登記機關既非有權為終局認定之司法機關，登記權利人所申請登記之權利是否確屬存在，在未經有權認定機關確認前，尚不明確，登記機關即應駁回登記之申請，並無准許與否之裁量權限。
㈢、再者，以土地為標的物之權利，謂之地權，其中經人民依法取得所有權者，為私有土地，有原始取得與繼受取得之別。土地法第12條規定：「私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅。前項土地，回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。」法文規定視為消滅，乃表示其所有權雖已消滅，但仍有回復可能，蓋因依土地法第14條第1項第2、3款規定，天然形成之湖澤而為公共需用，或可通運之水道，皆不得為私有，即不得為私有土地所有權之標的，此與物質之絕對消滅使所有權當然消滅而無回復可能有所不同。因此，當依土地法第12條第1項規定視為消滅之私有土地回復原狀時，依同條第2項規定，經提出證明文件，自得回復其所有權。此土地回復所有權之要件是否合致，與土地回復所有權登記之辦理登記要件及程序，是二個層次的問題，換言之，即使符合回復土地所有權之要件，登記機關於辦理土地回復登記時，仍應依循土地登記規則規定的程序。又土地登記，原則上是由權利人與義務人會同申請，此土地登記規則第26條定有明文，同規則第27條第10款「下列登記由權利人或登記名義人單獨申請之：
……依土地法第12條第2項規定回復所有權之登記」之規定，是關於土地登記發動方式的規定，說明這樣的登記申請，可由權利人單獨為之，無涉回復土地所有權之實質要件合致與否，因此，如登記機關辦理登記時，有土地登記規則第57條第1項各款之情形，仍應駁回登記申請，當不待言。上訴人誤解單獨申請只是登記的發動方式，認為只要可以依土地登記規則第27條第10款單獨申請，不必考慮土地登記事件是否有同規則第57條第1項第3款之情形，以此指摘原判決不適用法規及適用不當，洵無可取。
㈣、經查，295-2番地前因河川敷地於日據時期經處分削除。105年10月20日上訴人陳忠篆等就位於該番地浮覆範圍之系爭土地，以合致土地法第12條第2項規定之要件為由，單獨申請辦理回復所有權之登記，而系爭土地已先後於66年、81年間辦理土地所有權第一次登記，迭經接管或管理機關變更，目前均登記為國有，管理機關分別係國有財產署及新北市政府工務局，且均認為上訴人就系爭土地已無法回復所有權，不同意該等土地登記為上訴人所有等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符。足見，上訴人就系爭土地是否因回復所有權而得登記為所有權人，與申請登記之法律關係有關之權利關係人即目前登記為系爭土地管理機關之國有財產署及新北市政府工務局間，存有爭執，此涉及系爭土地所有權歸屬之爭執，核屬私權紛爭，應由有權為終局認定之民事法院審認，非行政機關所得置喙。則依上開規定及說明，就本件申請回復登記申請案，被上訴人依土地登記規則第57條第1項第3款規定予以駁回，自屬有據，原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。上訴論旨執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、結論，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 26 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 12 月 27 日
書記官 莊 子 誼