最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第591號上 訴 人 劉邦炘訴訟代理人 李銘洲 律師被 上訴 人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 游成淵 律師
林佳薇 律師上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國107年12月27日臺北高等行政法院107年度訴字第762號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：緣上訴人所有桃園市○○區○○段○○○○號土地（下稱000地號土地）為同段000建號農舍（使用執照〈下稱使照〉字號：(80)中市工都農使字第0015號〈下稱80年使照〉，下稱系爭農舍）之坐落基地。訴外人徐清林○○○區○○段ＯＯ小段000、000之0地號（下稱000、000之0地號）土地，為同小段0000建號農舍（使照字號：(69)桃中市工都使字第0909號〈下稱69年使照，與80年使照下合稱相關使照〉，下稱0000建號農舍）之坐落基地。又上訴人所有000地號土地、山上段000地號土地（下稱000地號土地），原係訴外人劉金木所有重劃前坐落於桃園市○○區○○段○○○段000○0○號土地（下稱重劃前183之1地號土地，面積0.383公頃）因重劃後分配之土地，重劃前183之1地號土地為提供興建0000建號農舍之土地，並經被上訴人依農業用地興建農舍辦法（下稱興建農舍辦法）第12條第1項、第2項規定註記：
已提供興建農舍，未經解除套繪管制不得辦理分割。嗣被上訴人於民國106年6月27日收受上訴人變更使照申請書，申請變更相關使照，並解除000、000地號土地套繪管制，經被上訴人以106年10月27日府都建使字第1060260145號函（下稱原處分）通知上訴人因相關使照經檢討後，前揭農舍農業用地面積，未達興建農舍辦法第12條第3項第3款規定農業用地面積0.25公頃以上，故本件無法解除套繪管制，申請正本已由設計人自行攜回。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明請求撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應就000地號土地之34平方公尺及000地號土地全部作成解除套繪管制之行政處分，經原審判決駁回後，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人係於106年6月27日向被上訴人提出變更使照申請書，
申請就000、000地土地解除套繪管制，而套繪管制之行政高權行使與解除（撤銷），係屬被上訴人就具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，其性質為行政處分。
㈡上訴人所有000、000地號2筆土地屬提供興建系爭農舍之土
地，並領有80年使照，前開2筆土地面積分別為2,534平方公尺、879（原判決誤載為897）平方公尺，合計3,413（原判決誤載3,534）平方公尺，系爭農舍坐落於000地號土地（興建地），000地號土地為其配合耕地（下稱配耕地）。另徐清林所有之0000建號農舍，其建築基地為000、000之1地號土地，面積分別為65平方公尺、23平方公尺，000、000、44
8、000之1地號4筆土地合計面積3,501（原判決誤載為3,830）平方公尺，是上開4筆土地上存有兩張使照，涉及兩個不同建號農舍，須個別審認農業用地解除套繪管制之要件。由於000、000地號土地同為系爭及0000建號農舍之配耕地，如以系爭農舍配耕地已逾0.25公頃，將逾此部分之000地號土地34平方公尺、000地號土地全部解除套繪，於「已申請興建農舍之農業用地不得重複申請」之要件下，000地號土地之0.25公頃僅作為系爭農舍之農業用地，將使0000建號農舍僅得使用000、000之1地號土地，農業用地面積未達0.25公頃，導致0000建號農舍建築面積為33.95平方公尺，因使用
000、000之1地號土地共僅88平方公尺，造成0000建號農舍亦不符興建農舍辦法第9條第2項第3款前段「農舍用地面積不得超過該農業用地面積10%」之規定，亦即不符合農業發展條例（下稱農發條例）第18條第4項後段及興建農舍辦法第12條第3項第3款及第4項解除套繪管制之要件，被上訴人否准上訴人之申請，自係於法有據。
㈢內政部103年7月1日台內營字第1030806572號函釋係針對「
單一」農舍於農發條例修正前以10公里範圍內耕地合併興建農舍之解除套繪管制情形，本件涉及系爭、0000建號兩農舍，建號、使照不同，如欲進行農業用地解除套繪管制，各個農舍均須符合現行農發條例第18條第4項後段「已申請興建農舍之農業用地不得重複申請」、興建農舍辦法第12條第3項第3款「農舍用地面積與農業用地面積比例符合法令規定」、「該農業用地面積仍達0. 25公頃以上」等要件。系爭及0000建號農舍所涉000、000地號及000、000之1地號土地面積共計3,501平方公尺，未達5,000平方公尺，如將000地號土地之34平方公尺、000地號土地全部解除套繪管制，將使0000建號農舍農業用地未達0.25公頃，不符解除套繪管制之要件。上訴人主張系爭及0000建號農舍係依原「臺灣省申請自用農舍補充注意事項」（下稱省農舍注意事項）規定，以10公里範圍內之耕地合併申請興建農舍，以耕地合併之觀點，系爭農舍及0000建號農舍所涉000、000地號及000、000之1地號土地超出0.25公頃之範圍得解除套繪云云，顯有誤解，自無足採。
㈣000、000地號土地分別於79年、81年因贈與、買賣等原因移
轉登記為上訴人所有，89年農發條例修正施行後，0000建號農舍及提供興建系爭農舍之000、000地號土地早已分屬不同人所有，依農委會104年5月13日農水保字第1030244431號函釋（下稱農委會104年5月13日函釋）意旨，94年間0000建號農舍所有權讓與徐清林時，提供興建該農舍之000、000地號農業用地雖無須依農發條例第18條第4項規定一併移轉，惟
000、000之1地號土地仍有農發條例第18條第4項規定之適用，未因農舍興建時間在農發條例89年修正施行前而排除適用。至於內政部營建署99年9月21日內授營建管字第0990807865號函旨在解釋農發條例第18條第4項「農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權」之「坐落用地」定義，不包括10公里範圍內之配耕地。則上訴人主張本件兩農舍既係在89年農發條例修法前即已存在並領得使照，即不適用修正後農發條例之規定，而無被上訴人所認因有兩農舍之存在，而應有5,000平方公尺以上之農業用地始得解釋套繪之情形。
㈤農發條例立法精神係為確保農地農用，故農發條例第18條第
1項始規定「於不影響農業生產環境及農村發展」之情形下得申請興建農舍，意即農舍應於不影響農業生產環境之前提下始得興建，並依農發條例第18條第5項規定制訂興建農舍辦法，規範興建農舍之許可要件、農舍建蔽率、容積率及已申請興建農舍之農業用地管制等事項，防止農地投機炒作，避免徒有農舍卻無供農業經營用地之不合理現象，確保基本之農業經營規模及農地完整性，落實農發條例之農地農用立法精神。如依上訴人主張將000地號土地之34平方公尺及000地號土地全部予以解除套繪管制，將兩個不同建號之農舍合併計算農舍用地面積共同使用000地號農地，即如於一宗農地上興建兩個農舍，並使0000建號農舍無可供農業經營之土地，且解除套繪管制後之000、000地號土地，如再與毗鄰農地合併後於其上興建農舍，不無細分農地、降低農業利用之情形，顯與前揭農發條例農地農用之立法精神及立法目的背道而馳，興建農舍辦法第12條規定未經解除套繪管制不得辦理分割之規定，符合農發條例第18條第5項其他應遵行事項之授權規定，以管制已申請興建農舍之農業用地不得重複申請，防止農地投機炒作、避免徒有農舍卻無供農業經營用地之不合理現象，以落實農舍與其坐落農地面積、比例符合法令規定確保基本之農業經營規模及農地完整性。當初申請興建系爭及0000建號農舍之農地脫離農舍所有權人之支配管領範圍，無法落實已興建系爭及0000建號農舍後其他90%之農業用地仍確供積極農業生產使用，將破壞農地完整性及嚴重影響農業生產環境，農發條例上述立法目的即無以達成。則上訴人主張0000建號農舍建築基地本身僅有000、000之1地號土地，無從使用000、000地號土地作農業生產之可能，被上訴人否准申請解除套繪，其手段顯無助於目的之達成，要與比例原則之適當性原則相違云云，亦無可採。
四、上訴人主張略以：㈠原審適用農發條例第18條第4項規定，就農委會104年5月13
日函釋僅擷取說明二，未就說明三即農發條例89年修正施行前已興建完成之農舍，鑑於時空背景及所依據之法令，不同農舍與農地常有分屬不同人之情形，爰為避免農舍或農地所有權人無法處分其財產，如農舍與農地已分屬不同人時，得不受農發條例第18條第4項農舍應與其坐落用地並同移轉之限制，則在對所有權最嚴重干預之移轉限制已無再予干預之必要時，相較於情節較輕之套繪管制，自應併同一併放寬而不再干預、限制之必要，當係有意將本件所涉及之農舍、土地排除適用農發條例、興建農舍辦法，而徐清林於94年間取得0000建號農舍及000、000之1地號土地之所有權，而無取得上訴人所有000、000地號土地所有權，足見農委會係將3088建號農舍與000、000地號土地脫鈎處理，而不再以0000建號農舍拘束000、000地號土地，則興建農舍辦法第12條第3項第3款所指「農舍用地面積與農業用地面積符合法令規定」，於本件自應限縮解釋而將系爭、0000建號農舍分別處理，即系爭農舍實際坐落農地已達0.25公頃以上且符合同辦法第9條之規定者，應受限制者自應僅有0.25公頃。原審未釐清本件所涉農舍、土地於89年前即分屬不同人所有之情形，認定「坐落用地不限於農舍實際坐落土地」，而為上訴人不利之判斷，顯悖於上開農委會104年5月13日函釋說明三關於所有權相異之事實，有判決不適用法規或適用不當之判決違背法令事由。
㈡原審對於農委會適用興建農舍辦法第12條第3項第3款所稱農
業用地，應否將系爭、0000建號農舍及000、000之1、000、000地號土地合併處理，抑或將0000建號農舍獨立於000、922地號土地外單獨處理，顯非明確。0000建號農舍本係訴外人劉邦盛依省農舍注意事項規定，以10公里範圍內之耕地合併申請興建，當時農舍、土地非屬同一人所有之情形下，是否有要求劉邦盛於000、000地號土地進行之農作之寓意，原審應函詢或使農委會參加訴訟等方式使其表示見解之必要，甚至可藉由以徐清林為證人並加以詢問是否有使用000、000地號土地之本意，藉以判斷上訴人得否解除部分套繪管制，是原審未正確調查本件是否符合上開辦法，有未盡調查證據義務，有判決理由不備之違法。
五、本院按：㈠按農發條例第18條第1項、第3項、第4項、第5項規定：「（
第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣(市)主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。……（第3項）本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。（第4項）第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。（第5項）前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」次按興建農舍辦法第9條第2項第3款前段規定：「興建農舍應符合下列規定：……三、申請興建農舍之農業用地，其農舍用地面積不得超過該農業用地面積百分之10，扣除農舍用地面積後，供農業生產使用部分之農業經營用地應為完整區塊，且其面積不得低於該農業用地面積百分之90。」第12條第1項至第4項規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管建築機關於核發建造執照後，應造冊列管，同時將農舍坐落之地號及提供興建農舍之所有地號之清冊，送地政機關於土地登記簿上註記，並副知該府農業單位建檔列管。（第2項）已申請興建農舍之農業用地，直轄市、縣（市）主管建築機關應於地籍套繪圖上，將已興建及未興建農舍之農業用地分別著色標示，未經解除套繪管制不得辦理分割。（第3項）已申請興建農舍領有使用執照之農業用地經套繪管制，除符合下列情形之一者外，不得解除：一、農舍坐落之農業用地已變更為非農業用地。二、非屬農舍坐落之農業用地已變更為非農業用地。
三、農舍用地面積與農業用地面積比例符合法令規定，經依變更使用執照程序申請解除套繪管制後，該農業用地面積仍達0.25公頃以上。（第4項）前項第3款農舍坐落該筆農業用地面積大於0.25公頃，且二者面積比例符合法令規定，其餘超出規定比例部分之農業用地得免經其他土地所有權人之同意，逕依變更使用執照程序解除套繪管制。」上開興建農舍辦法，係內政部及農委會依據農發條例規定之授權，為辦理農業用地興建農舍所會銜訂頒細節性及執行性之法規命令，經核與農發條例規定意旨相符，爰予援用。由於農發條例89年修正施行前，部分縣市政府係依據申請人檢附之無農舍證明文件，以其所有農業用地為申請範圍核發農舍建築執照，農發條例修正施行後，因開放農業用地自由買賣及有條件分割，農民前以所有多筆農業用地或整筆農業用地申請興建農舍，因農地移轉、分割，申請依變更使照程序刪除超出農舍用地與農業用地面積比例之部分農業用地；或有農業用地已依法變更為非農業用地之情形，興建農舍辦法爰增訂農業用地經套繪管制不得解除及其除外情形，俾利據以辦理。又規範已領有農舍使照之農業用地扣除超出規定比例之農業用地面積後，須大於0.25公頃，以避免原申請興建農舍之農業用地已大於0.25公頃或不足0.25公頃者，再不當細分申請解除套繪，影響農業用地使用管制及農業生產效率（興建農舍辦法第12條第3項第3款及第4項修正理由參照）。已申請興建農舍領有使照之農業用地經套繪管制者，除該農舍用地面積與農業用地面積比例符合法令規定外，且依同條第4項規定，申請變更使照程序並解除套繪管制後，該農業用地面積仍達0.25公頃以上，始得解除該超過部分土地之套繪管制，以避免農地遭不當細分，致影響農業用地使用管制及農業生產效率。
㈡繼按「二、……縱使得依本條例第16條規定辦理分割，若其
為提供興建農舍之農業用地，按理應受本條例第18條第4項農舍應與其坐落用地併同移轉之限制，否則將產生徒有農舍卻無供農業經營用地之不合理現象。因此，無論以多筆相毗鄰農舍合併興建個別農舍，或以集村方式申請興建農舍，均應受此規定所規範，不應僅指農舍所坐落之該筆農業用地，先予敘明。三、至於農業發展條例89年修正施行前已興建完成之農舍，鑑於時空背景及所依據之法令不同，農舍與農地常有分屬不同人之情形，爰為避免農舍或農地所有權人無法處分其財產，如農舍與農地已分屬不同人時，得不受農業發展條例第18條第4項農舍應與其坐落用地併同移轉之限制，惟若農舍及提供興建農舍之農業用地仍同屬一人，則於未來移轉時，仍應受農業發展條例第18條第4項所規範。」經農委會104年5月13日函釋在案，已明確解釋農發條例第18條第4項農舍之「坐落用地」不應侷限於農舍實際坐落之基地，且農發條例89年修正前許可興建之農舍，如農舍及提供興建農舍之農業用地仍屬同一人所有時，自應受現行農發條例第18條第4項併同移轉之限制，內政部基此亦於104年6月23日台內地字第10404176173號函表示不再援用「坐落用地」限於農舍實際坐落基地之見解。
㈢經查，本件上訴人係請求就其所有000、000地號2筆土地解
除套繪，2筆土地面積分別為2,534平方公尺、879（原判決誤載為897）平方公尺，合計為3,413（原判決誤載為3,534）平方公尺；其中000地號土地屬提供興建系爭農舍之土地，系爭農舍面積102.82平方公尺，並領有80年使照（見被上訴人原審答辯卷第38至41頁土地登記謄本、第44至46頁系爭農舍使照存根暨所附相關圖示、第52頁建物登記謄本）。另徐清林所有之0000建號農舍（領有69年使照），其建築基地為000、000之1地號土地，面積分別為65平方公尺、23平方公尺。又上訴人所有000、000地號土地，原係訴外人劉金木所有重劃前183之1地號土地（面積0.383公頃，見前揭卷第43頁桃園縣大崙農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊）因重劃後分配之土地，重劃前183之1地號土地為提供興建0000建號農舍之農業用地，依農地重劃條例第27條規定，應自分配確定之日起，由重劃後視為其原有土地之000、000地號2筆土地承繼。000（2,534平方公尺）、000（879〈原判決誤載為897〉平方公尺）、000（65平方公尺）、000之1（23平方公尺）地號4筆土地合計面積3,501（原判決誤載為3,830）平方公尺，是上開4筆土地上存有兩張使照，為原審依調查證據之辯論結果，依法確定之事實。本件既涉及2個不同建號農舍，自須就個別農舍審認農業用地解除套繪管制之要件，由於000地號土地同為系爭及0000建號農舍之配合耕地，如以系爭農舍配耕地已逾0.25公頃，而將逾此部分之000地號土地34平方公尺，及上訴人所有000地號土地全部（879平方公尺）解除套繪，000地號土地之0.25公頃既作為系爭農舍之農業用地，於「已申請興建農舍之農業用地不得重複申請」之要件下，將使0000建號農舍使用之農業用地面積未達0.25公頃；復因0000建號農舍建築面積為33.95平方公尺，使用000、000之1地號土地共僅88平方公尺，造成0000建號農舍亦不符興建農舍辦法第9條第2項第3款前段「農舍用地面積不得超過該農業用地面積10%」之規定，亦即不符農發條例第18條第4項後段及興建農舍辦法第12條第3項第3款及第4項解除套繪管制之要件，則上訴人申請解除本件套繪管制，自無從准許。
㈣續按「於各種用地內申請建造自用農舍者，其總樓地板面積
不得超過495平方公尺，建築面積不得超過其耕地面積百分之10，建築物高度不得超過三層樓並不得超過10.5公尺，但最大基層建築面積不得超過330平方公尺」為內政部75年3月12日台內營字第378337號令修正發布之實施區域計畫地區建築管理辦法第5條第1項所規定。上訴人雖主張系爭及0000建號農舍係依省農舍注意事項規定，以10公里範圍內之耕地合併申請興建農舍，以耕地合併之觀點，系爭及0000建號農舍面積合計既未達0.25公頃之1/10即0.025公頃，則所涉000、
000、000、000之1地號農地超出0.25公頃之範圍得解除套繪云云。惟以：
⒈省農舍注意事項第2點農民申請核發「確無現有農舍」之證
明，應依規定檢具其住所距離10公里內之所有耕地之土地及房屋清冊，及第3點耕地得合併申請建築農舍以10公里範圍內為原則及其例外之規定，實寓含「10公里範圍內」耕地合併申請興建農舍之意，此係為便利當時之農舍起造人符合前揭實施區域計畫地區建築管理辦法第5條所謂「建築面積不得超過其耕地面積10%」之規定，亦即如興建農舍坐落土地單筆面積，致使其耕地面積未達90%時，起造人原則得以周圍10公里範圍內之他筆土地合併申請建築農舍，無須農舍建築面積與耕地面積僅以單筆土地計算。是以，所謂「耕地合併」申請興建農舍，當係就「單一」農舍之建築面積及其農地面積予以觀察。而本件所涉系爭及0000建號2農舍，兩者建號、使照既不相同，如欲進行農業用地解除套繪管制，須各個農舍悉符現行農發條例第18條第4項後段「已申請興建農舍之農業用地不得重複申請」、興建農舍辦法第12條第3項第3款「農舍用地面積與農業用地面積比例符合法令規定」、「該農業用地面積仍達0.25公頃以上」等要件。
⒉次以，農發條例立法精神係為確保農地農用，故農發條例第
18條第1項始規定「於不影響農業生產環境及農村發展」之情形下始得申請興建農舍，意即農舍應於不影響農業生產環境之前提下始得興建，並依同條第5項規定制訂興建農舍辦法，規範興建農舍之許可要件、農舍建蔽率、容積率及已申請興建農舍之農業用地管制等事項，防止農地投機炒作，避免徒有農舍卻無供農業經營用地之不合理現象，確保基本之農業經營規模及農地完整性，落實農發條例之農地農用立法精神。本件如依上訴人主張，將000地號土地之34平方公尺及000地號全部土地予以解除套繪管制，將兩個不同建號之農舍面積合併計算共同使用000地號農地，等同於一宗農地上興建兩個農舍，並使0000建號農舍無可供農業經營之土地，且解除套繪管制後之000、000地號土地，如再與毗鄰農地合併後於其上興建農舍，不無細分農地、降低農業利用之情形，顯與前揭農發條例農地農用之立法精神及立法目的背道而馳。
⒊本件兩農舍所涉000、000地號及000、000之1地號農地面積
共計3,501平方公尺，未達5,000平方公尺，如將逾越0.25公頃即000地號土地之34平方公尺、000地號土地全部解除套繪管制，將導致0000建號農舍農業用地未達0.25公頃，不符解除套繪管制之要件。上訴人誤解前開規定，將兩個不同建號、使照之農舍面積合併計算使用農業用地面積，進而主張本件合於農業用地解除套繪管制之規定云云，洵無可採。
㈤上訴人復主張：原審割裂農委會104年5月13日函釋意旨，僅
擷取說明二，未考量說明三即農發條例89年修正施行前已興建完成之農舍，鑑於時空背景及所依據之法令不同，農舍與農地常有分屬不同人之情形，爰為避免農舍或農地所有權人無法處分其財產，得不受農發條例第18條第4項農舍應與其坐落用地並同移轉之限制，當係有意將本件所涉及之農舍、土地排除適用農發條例、興建農舍辦法，即不再以0000建號農舍拘束000、000地號土地之套繪管制等情。茲以：⒈農業用地上所以能合法建造農舍，係因農舍與農業之經營有
不可分離之關係。此由89年1月修正施行前之農發條例第3條第10款及修正後同條第1項第10款，均限定供與農業經營不可分離之農舍用之土地，始為農業用地之定義性規定可知。農業用地直接供經營農業之用，農舍建於其上，雖屬各別之所有權標的，然而農舍與農業經營不可分離，即與農業用地不可分離，於所有權移轉時，農舍不得與其坐落之用地分離而單獨移轉。89年1月修正施行之農發條例第18條第4項規定：「第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。」即為此旨；惟因農發條例89年修正施行前已興建完成之農舍，鑑於時空背景及所依據之法令不同，農舍與農地常有分屬不同人之情形，為避免農舍或農地所有權人無法處分其財產，此時方得不受上開農舍應與其坐落用地併同移轉規定之限制，此為農委會104年5月13日函釋示如前。
⒉次以，興建農舍辦法第12條第2項增列已申請興建農舍之農
業用地，未經申請解除套繪不得辦理分割之規定，則係針對已興建農舍之農業用地所為之管制事項，完全符合農發條例第18條第5項其他應遵行事項之授權規定，以管制已申請興建農舍之農業用地不得重複申請，防止農地投機炒作、避免徒有農舍卻無供農業經營用地之不合理現象，以落實農舍與其坐落農地面積、比例符合法令規定確保基本之農業經營規模及農地完整性。因此依農發條例第18條之立法意旨，農舍於不影響農業生產環境及農村發展之前提下，始得有條件准許興建，且已興建農舍之農業用地不得重複申請興建農舍。爰此對已興建農舍之土地實施套繪管制、限制分割之規定實屬必要，否則，已興建農舍後之農地如得解除套繪管制，自由分割、移轉予其他人，當初申請興建系爭及0000建號農舍之農地脫離農舍所有權人之支配管領範圍，無法落實已興建系爭及0000建號農舍後其他90%之農業用地仍確供積極農業生產使用，將破壞農地完整性及嚴重影響農業生產環境，農發條例上述立法目的即無以達成。
⒊經核農委會於104年5月13日函釋，其中說明二係表明得依農
發條例第16條規定辦理分割，若其為提供興建農舍之農業用地，按理應受農發條例第18條第4項農舍應與其坐落用地併同移轉之限制，否則將產生徒有農舍卻無供農業經營用地之不合理現象。因此，無論以多筆相毗鄰農地合併興建個別農舍，或以集村方式申請興建農舍，均應受此規定所規範，不應僅指農舍所坐落之該筆農業用地。至於該函釋說明三，則在表明農發條例89年修正施行前已興建完成之農舍，鑑於時空背景及所依據之法令不同，農舍與農地常有分屬不同人之情形，為免此時農舍或農地所有權人無法處分其財產，得不受農發條例第18條第4項農舍應與其坐落用地併同移轉之限制。綜觀上述函釋內容，係說明提供興建農舍之農業用地應依農發條例第18條第4項併同移轉之限制，然因農發條例89年修正施行前已興建完成之農舍，因斯時依據之法令不同，農舍與農地常發生分屬不同人所有之情形，為避免農舍或農地所有權人無法處分其財產，即得不受農發條例第18條第4項中段併同移轉之限制，而農委會104年5月13日函釋，通篇未見有解除套繪管制之相關論述。易言之，為防止農地投機炒作、避免徒有農舍卻無供農業經營用地之不合理現象，以落實農舍與其坐落農地面積、比例符合法令規定確保基本之農業經營規模及農地完整性，農發條例本即設有數種不同之管制方式，始得周全。該條例第18條第4項前段農舍起造人應為坐落土地之所有權人，及同項中段農舍及坐落土地併同移轉、設定抵押，目的均在使89年修訂農發條例施行斯時及將來農舍及坐落土地所有人相同，以免產權日益複雜；至於同項後段已申請農舍之農業用地不得重複申請，則在落實農舍與其坐落農地面積、比例符合法令規定確保基本之農業經營規模及農地完整性，而其具體作法，即係興建農舍辦法第12條第2項套繪管制之規定，兩者規範目的雖係一致，惟於方法、手段上係迥然有別。是農委會104年5月13日函釋既係遷就89年農發條例修正前農舍及坐落土地所有人不同時，就適用農發條例第18條第4項中段併同移轉、設定抵押所生疑義而作成之解釋，自無從擅申其意，遽謂該函釋係有意將本件所涉及之農舍、土地排除適用農發條例、興建農舍辦法之相關規定，因而本件得不適用該函釋所未涉及農發條例第18條第4項後段「已申請農舍之農業用地不得重複申請」之規範，是上訴人混淆前述兩種管制方法，主張本件應解除套繪管制，原判決有判決不適用法規或適用不當之判決之違法云云，自與相關法令規定相悖，而無足採。
㈥本件上訴人請求解除套繪管制，並不符合農發條例第18條第
4項後段及興建農舍辦法第12條第3項第3款及第4項之規定，而被上訴人否准本件申請亦無違反比例原則，本件何以不足為有利於上訴人之認定等節，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由及法律上意見，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反經驗法則、論理法則之情事。上訴人雖主張原審應函詢或使農委會參加訴訟等方式使其表示見解，及以徐清林為證人並加以詢問之必要卻不為，並未正確調查本件是否符合上開辦法，有未盡調查證據義務，有判決理由不備之違法云云，惟本件爭議所涉農發條例、興建農舍辦法等法令適用既經論述如前，無需農委會參加訴訟，亦非徐清林得以證述，故原審未依上訴人上開聲請，尚無何違誤，上訴人指摘其為不當，亦無可採。又本件上訴人係請求變更相關使照及解除其所有000地號土地之34平方公尺及000地號土地全部之套繪管制，原判決認定000地號土地係系爭農舍之配耕地一節雖有未洽，然此並不影響原判決結論之正確性，附此敘明。
㈦綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴
論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 26 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成法官 王 碧 芳法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 12 月 28 日
書記官 蔡 健 忠