最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第509號上 訴 人 毛宏義訴訟代理人 洪千琪律師被 上訴 人 臺南市麻豆地政事務所代 表 人 林佳樺上列當事人間提供行政資訊事件，上訴人對於中華民國107年4月3日高雄高等行政法院106年度訴字第355號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣臺南市○○區○○○段○○○○號土地原為上訴人之父毛進百與第三人許寶桂、王許妙虹共有；同段241地號土地亦為毛進百與許寶桂所共有，前經臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）102年度訴字第653號民事判決分割確定，由毛進百取得分割增加之同段240-4及241-1地號土地（下稱系爭土地）。毛進百於民國103年5月1日向被上訴人申請分割複丈，被上訴人於同年6月3日複丈完成。嗣因毛進百申請鑑界，被上訴人業於104年1月29日實地測量鑑界。上訴人繼承系爭土地所有權後（毛進百於105年9月16日死亡），於106年2月17日向被上訴人申請提供臺南地院102年度訴字第653號民事判決基礎之臺南市○○區○○○段24 0A（標的1）、240B（標的000000000000000000000000000號土地面積資料表及宗地資料表（含有界址點號之複丈成果圖或電腦繪圖或地籍圖謄本）等政府資訊（下稱系爭資訊），經被上訴人106年2月24日所測量字第1060018030號函（下稱原處分），依地籍測量實施規則第222條第1項及政府資訊公開法第18條第1項第1、3款規定否准，上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，提起行政訴訟，求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷；2.被上訴人應就上訴人106年2月17日申請書，作成准予提供申請書所示序號1至4土地面積計算表及宗地資料表（含有界址點號之複丈成果圖或電腦繪圖或地籍圖謄本）之行政處分。經原審以106年度訴字第355號判決（下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審之答辯與陳述，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠地籍測量實施規則第222條第1項即屬政府資訊公開法第18條第1項第1款所指「其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者」，此與司法機關囑託複丈之緣由究係依當事人聲請或依職權為之，並無任何關係。縱使司法機關囑託複丈係源於土地所有權人之聲請或其分割共有物之請求，地政機關因該複丈所製作之相關圖面或資訊，僅得核給司法機關，地政機關對該資訊之維護義務，不因囑託複丈係源於土地所有權人之聲請或分割共有物之請求而產生差異。又依地籍測量實施規則第68、151、165、219條、圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業須知及辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項等規定，圖解法數值化之坐標資料僅是地籍測量人員就圖解區土地作成土地複丈成果圖前尚未成熟之繪測意見，自屬地政機關意思決定前，作為其參考之內部擬稿、意見，揆諸政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，自應限制公開或不予提供，以避免地政機關作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，因該內部擬稿意見之披露，而作為攻訐地政機關最終決定妥當及合法性之理由，並損及地政機關地籍測量之公信度。㈡上訴人所請求系爭資訊，雖以上訴人之父所提分割方案簡圖為依據，原本即無真實之界址點存在，而被上訴人嗣後辦理複丈時，其必須經由實地勘測、土地所有權人之指界、尋找已知之界址點（房屋位置、溝渠等），再斟酌各共有人持分比例、面積相容性等因素，以套繪方式使其在分割複丈中所增設之界址點與訴訟當事人繪製之分割方案簡圖相趨近，據以作成最終之土地複丈成果圖，該土地複丈成果圖仍屬被上訴人以自己意思決定作成之文書。是依政府資訊公開法第18條第1項第1款、地籍測量實施規則第222條第1項規定，該等囑託測量之土地複丈果圖（未具體標示坐標界址點之圖資）尚且不得發給土地所有權人，則該土地複丈成果圖作成前之初期繪測意見（含擬制界址點之土地複丈原圖、宗地資料表及土地面積計算表）更屬限制公開之列，此與臺南地院前揭囑託測量事項係因上訴人之父毛進百所提分割方案且由毛進百繳納複丈規費所致之事由無關，亦不因上訴人嗣已由民事訴訟程序取得該土地複丈成果圖及上訴人繼承為系爭土地所有權人而有所差異，更無論系爭資訊亦屬地政機關作成最終系爭土地複丈成果圖後（或前）尚未成熟之內部繪測擬稿文件，同屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定應限制公開之文件，而上訴人申請該等資訊既為爭執其受分割系爭土地之界址而來，即欠缺公開該等資訊之公益必要性。從而，上訴人主張地籍測量實施規則第222條未包含有標示坐標界址點之複丈原圖，及土地面積計算表、宗地資料表與被上訴人思辯過程無涉，被上訴人並無拒絕公開之理云云，均屬無據等語，爰將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
四、本院經核原判決駁回上訴人之訴，其結論並無違誤，茲補充論斷於下：
㈠按政府資訊公開法第1條規定：「為建立政府資訊公開制度
，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」第18條第1項第1款、第3款、第2項規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……」「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」依上開規定可知，政府資訊公開法係屬一般性資訊公開之規範，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有該法第18條所定應限制公開或不予提供之情形外，政府機關均應斟酌公開技術之可行性，選擇適當之方式適時主動公開；或應人民申請，按政府資訊所在媒介物之型態給予申請人重製或複製品、或提供申請人閱覽、抄錄或攝影。其中政府資訊公開法第18條第1項第1款規定，係宣示同法第2條規範意旨，即其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開之政府資訊，應限制公開或不予提供。又按土地法第47條規定：「地籍測量實施之作業方法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項之規則，由中央地政機關定之。」內政部依上開授權而修正發布地籍測量實施規則第222條第1項規定：「司法機關囑託之複丈案件，應依司法機關所囑託事項辦理，對土地所有權人不得發給土地複丈成果圖。」上開實施規則為授權命令，屬廣義性質之法律，其中第222條第1項對於地政機關發給土地複丈成果圖之限制，應屬政府資訊公開法第18條第1項第1款所指「其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者」之情形。按各種土地複丈案件（並不限於土地界址鑑定），既為司法機關所囑託，地政機關自應將複丈結果回復該囑託之司法機關，對複丈結果，即應由該囑託之司法機關負責後續處理，而非任由受囑託複丈之地政機關決定，因而明定即使是土地所有權人提出申請，地政機關亦不得發給土地複丈成果圖；且其既不得發給土地複丈成果圖，自應包括該地政機關執行及完成複丈成果之相關資訊（如執行複丈需置坐標界址點或計算面積，該坐標界址點或計算式等資訊自屬之），均在限制之列。上開規定為地籍測量實施之程序中，對於申請土地複丈成果所為之限制，自屬土地法第47條授權訂定地籍測量實施規則有關土地複丈之申請程序及應備文件等事項之範圍（包含申請資格、申請內容之限制），其亦無牴觸母法之規範意旨，與法律保留原則核屬無違。又此限制公開之規定，與司法機關係依何原因而囑託該土地複丈案件無涉，法院囑託土地複丈縱源自訴訟當事人之聲請或分割共有物事件之請求，然其既經法院決定，即屬法院之行為，已與該決定之原因分離，地政機關並不得將該土地複丈成果圖及相關資訊逕發給土地所有權人，即便實際上因法院訴訟程序或製成裁判書附圖而使土地所有權人輾轉知悉，地政機關對該資訊之維護義務亦不因此改變。上訴意旨指摘土地法並無具體明確授權地籍測量實施規則第222條可限制資訊公開，該條規定已違反憲法第23條法律保留原則；地籍測量實施規則第222條僅就土地複丈成果圖予以限制，並不包含標示坐標界址點之複丈原圖，況該土地複丈成果圖既已附於民事判決而對上訴人公開，且該分割方案係依上訴人意願辦理，若複丈有疑問時，並無不可讓上訴人知悉相關資訊之理；地籍測量實施規定第222條第1項所限制公開之資訊，僅為土地界址鑑定圖，被上訴人繪製分割方案圖，非屬土地界址鑑定，本件複丈成果圖亦非該條項規定適用對象，原判決有適用法規不當及不適用法規之違背法令云云，係執其一己之主觀見解而為主張，洵無可採。㈡經查，臺南市○○區○○○段○○○○號土地原為上訴人之父
毛進百與第三人許寶桂、王許妙虹共有，同段241地號土地為毛進百與許寶桂所共有，前經臺南地院102年度訴字第653號民事判決分割共有物並告確定，由毛進百取得分割後之系爭土地，毛進百於104年3月27日委託上訴人向被上訴人申請提供臺南地院102年度訴字第653號判決基礎之臺南市○○區○○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號土地之複丈原圖及其土地面積資料表及宗地資料表，及其他分割複丈之土地面積計算表及宗地資料表等，共計18件政府資訊，經被上訴人以104年4月7日所測量字第1040031234號函否准，毛進百循序提起行政訴訟，前經高雄高等行政法院105年度訴字第22號判決駁回，因未上訴而告確定，毛進百於105年9月16日死亡，上訴人繼承系爭土地所有權後，於106年2月17日再次向被上訴人申請提供臺南地院102年度訴字第653號民事判決基礎之臺南市○○區○○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號土地面積資料表及宗地資料表（含有界址點號之複丈成果圖或電腦繪圖或地籍圖謄本）之系爭資訊，經被上訴人原處分否准，上訴人不服，循序提起行政訴訟等情，為原審依卷證資料（包括調取另案105年度訴字第22號事件卷宗）及調查所得而依法確定之事實，核與卷附證據並無不符。原判決並論明：系爭資訊係屬臺南地院因102年度訴字第653號民事事件，囑託被上訴人辦理土地複丈案件，雖臺南地院囑託當時係以毛進百所提分割方案簡圖為依據，請被上訴人依該簡圖進行土地複丈，但該土地複丈成果圖仍屬被上訴人以自己意思決定作成之文書，依政府資訊公開法第18條第1項第1款、地籍測量實施規則第222條第1項規定，該等囑託測量之土地複丈成果圖尚且不得發給土地所有權人，則含擬制界址點之土地複丈原圖、宗地資料表及土地面積計算表，更屬限制公開之列，此與臺南地院前揭囑託測量事項係因當事人所提分割方案或繳納規費之事由無涉，亦不因上訴人嗣經民事訴訟程序取得該土地複丈成果圖而有所差異，是原處分以系爭資訊屬政府資訊公開法第18條第1項第1款規定應限制公開之資訊而否准提供部分，於法自屬有據等語，已明確論述其認定系爭資訊為法院囑託被上訴人之複丈案件所作成土地複丈成果圖及相關資訊範圍，係政府資訊公開法第18條第1項第1款、地籍測量實施規則第222條第1項規定所限制公開之資訊等事實之依據及理由，亦對上訴人之主張如何不足採之論證取捨等事項已為論斷，尚無判決應調查證據未予調查、未適用法令或適用不當、判決理由不備之違背法令，核無違誤。
㈢至於上訴意旨指摘原審106年12月20日準備程序期日，未進
行任何調查證據即結束程序，言詞辯論期日審判長亦僅簡略詢問，其徒具形式，並無對兩造闡明陳述事實及舉證，並令辯論，顯見原審判決基礎事實之認定僅憑臆測，係依另案105年度訴字第22號事件卷證資料論斷，有違訴訟資料之正確掌握原則；又被上訴人依毛進百於臺南地院102年度訴字第653號民事事件所提分割方案簡圖為依據，代為繪製完成之複丈成果圖，純屬上訴人意思決定之資訊，法院及被上訴人均無權修改，確屬上訴人本身之個人資料，依個人資料保護法第10條規定，上訴人即有請求被上訴人就所蒐集之上訴人個人資料，提供閱覽或複製，惟原審漏未審酌，亦未於判決中說明，顯構成不適用應職權調查規定及判決不備理由之違背法令云云。然查，上訴人於原審106年12月20日準備程序期日即自承本件向被上訴人申請提供系爭資訊，即同於另案105年度訴字第22號事件其父毛進百申請案所申請18件政府資訊中之前4件，而上訴人於原審法院另105年度訴字第22號事件自始即擔任毛進百之輔佐人，對該案兩造陳述及證據調查內容知之甚詳，因兩案事實基礎相同，原審因而調取另105年度訴字第22號事件卷宗，並於準備程序及言詞辯論期日詢問上訴人有關兩案之差異，及命兩造就相關卷證資料陳述及辯論，有原審準備程序及言詞辯論期日筆錄及105年度訴字第22號事件卷宗在卷可稽，尚難認其訴訟程序有上訴人所指徒具形式之違法情形。再按個人資料保護法第10條規定：「公務機關或非公務機關應依當事人之請求，就其蒐集之個人資料，答覆查詢、提供閱覽或製給複製本。但有下列情形之一者，不在此限：一、妨害國家安全、外交及軍事機密、整體經濟利益或其他國家重大利益。二、妨害公務機關執行法定職務。三、妨害該蒐集機關或第三人之重大利益。」係以「蒐集之個人資料」為規範對象，其中所謂「個人資料」，依同法第2條第1款規定，係指「自然人之姓名、出生年月日、國民身分證統一編號、護照號碼、特徵、指紋、婚姻、家庭、教育、職業、病歷、醫療、基因、性生活、健康檢查、犯罪前科、聯絡方式、財務情況、社會活動及其他得以直接或間接方式識別該個人之資料」而言，與本件被上訴人依法院囑託而測量並製作之土地複丈成果圖及相關資訊顯有不同，縱法院囑託複丈案件係因分割共有物事件當事人提出分割方案簡圖而來，其亦非個人資料保護法第10條適用之範圍，自無從據此請求被上訴人提供。是上訴人上開主張，均非可採。
㈣又原處分引據政府資訊公開法第18條第1項第3款規定而否准
提供系爭資訊部分，雖經原判決認定其亦無違誤，惟查原審卷證中僅有部分被上訴人辦理上開受囑託複丈案件之文件，並無調取完整之行政程序資料，難認原審已盡職權調查之能事。惟本件係上訴人向被上訴人申請公開系爭資訊，經被上訴人以原處分否准後，上訴人循序提起之課予義務訴訟，訴訟目的僅在判斷上訴人有無申請公開系爭資訊之權利，而得否訴請被上訴人作成准予提供系爭資訊之行政處分。查上訴人所申請公開之系爭資訊，依地籍測量實施規則第222條第1項規定不得發給，屬政府資訊公開法第18條第1項第1款限制公開之資訊，均如前述，已足認其申請案不應准許，原判決據以駁回上訴人第一審之訴，並無違誤。至同條項第3款限制公開之事由是否成立，尚不致動搖該申請案不應准許之結果，原判決就此雖有上開未臻妥適之處，然對判決結論並無影響，上訴意旨據此指摘原判決違法，即難採取。
㈤綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴之理由，固未臻妥
適，惟與判決之結論尚無影響，仍應予維持。上訴意旨猶指摘原判決違法，請求廢棄，並無理由，自應駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 文 舟法官 蕭 惠 芳法官 林 欣 蓉法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 10 月 28 日
書記官 莊 俊 亨