最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第515號上 訴 人 張慶瑞訴訟代理人 劉宏邈 律師被 上訴 人 財政部國有財產署代 表 人 曾國基訴訟代理人 吳嘉榮 律師被 上訴 人 臺北市松山地政事務所代 表 人 高麗香上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國107年12月13日臺北高等行政法院107年度訴字第853號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：㈠臺北市○○區○○街○○巷，係民國50年10月1日由○○巷整
編而來，其坐落土地為登記中華民國所有、由被上訴人財政部國有財產署（即102年1月1日更名前財政部國有財產局，下均稱國有財產署）管理之臺北市○○區○○○段126-4地號土地。嗣上開地號經重測編為臺北市○○區○○段3小段377地號，因分割而增加377-1、377-2、377-3、377-4等4筆地號。訴外人張輝雄、李春澄於86年10月21日申請承購377-1地號土地，張輝雄於94年5月25日申請承購377-2地號土地，分經財政部國有財產局臺灣北區辦事處（即102年1月1日更名後財政部國有財產署北區分署，下均稱北區分署）於86年12月29日、94年8月11日，以台財產北（二）字第860D0397號、售字第094AD0000000號繳款通知書（下稱系爭通知書）准予讓售，並於87年7月6日、94年9月6日辦竣以買賣為登記原因之所有權移轉登記。嗣李春澄將所有377-1地號土地（權利範圍2分之1）讓與張輝雄，而於88年12月27日辦竣以買賣為登記原因之所有權移轉登記。張輝雄復分別於89年7月21日、94年9月13日就其所有377-1地號、377-2地號土地，申請合併至同地段351-2地號土地。
㈡被上訴人臺北市松山地政事務所（下稱松山地政所）分別以
87年南港字第048280號、94年南港字第102080號收件，而於87年7月6日、94年9月6日，辦竣377-1地號、377-2地號土地以買賣為登記原因之所有權移轉登記；分別以89年南港字第058670號、94年南港字第106310號收件，而於89年7月21日、94年9月13日辦竣377-1地號、377-2地號土地合併至同地段351-2地號土地（與377-1地號、377-2地號土地，下合稱系爭合併後土地）之合併登記；於103年8月13日以南港字第077480號（於原審之上訴人書狀、筆錄及原判決均誤植為「第07748號」）、松信字第005530號收件，而於103年8月15日准張輝雄以設定（最高限額抵押權）、信託為登記原因，將系爭合併後土地設定登記、信託登記予台北富邦商業銀行股份有限公司（與上開所有權移轉登記、合併登記，下合稱系爭登記）。
㈢上訴人因認377-1地號、377-2地號土地（下合稱系爭土地）
為道路交通用地，屬於公用不動產之不融通物而不得處分，國有財產署竟違法讓售系爭土地，其同意讓售之系爭通知書為無效之處分；又因系爭土地不得為讓售標的，系爭通知書之讓售處分無效，伴隨之債權、物權行為亦無效，張輝雄、李春澄2人並不取得系爭土地之所有權，是系爭登記之處分該當行政程序法第111條第3款、第5款、第7款無效情形，乃分別向國有財產署、松山地政所請求確認系爭通知書無效、系爭登記無效。經國有財產署交由北區分署以107年6月29日台財產北處字第10700163530號函復上訴人略以，系爭土地符合讓售規定，爰無買賣無效之情形等語；松山地政所則以107年5月30日北市松地登字第1076002452號函復上訴人略謂，其所申請事項與前申請撤銷登記案同一事由，已開立補正事項，再次請上訴人確依補正事項補正等語，而未確答系爭登記之處分是否為無效。上訴人不服，遂提起確認處分無效之訴訟，並聲明：⒈確認系爭通知書無效。⒉確認系爭登記處分無效。經原判決駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠關於訴之聲明第1項（即確認系爭通知書無效）部分：依司法院釋字第448號解釋意旨，行政機關在不妨礙國有土地依法保管、使用、收益及處分原則下，基於私法契約自由，讓售非公用之國有土地予特定人，乃純屬私法關係。則國有財產署讓售系爭土地之行為，係對於國有非公用不動產之處分，其行為無關對於公眾提供服務之公權力行使，乃代表公庫出售財產之私法上行為，上訴人對於讓售有所爭執，核屬私權爭執，應由民事法院審判，行政法院並無受理訴訟權限。此種出售之依據雖為國有財產法及其相關規定，但法文既屬規範公庫行為即私法行為之內容，本質上為私法關係。且此種公庫出售財產行為之本質為私法行為，無公私法兩階段理論之適用。再依行政訴訟法第6條第1項所提起之確認處分無效訴訟，當以行政處分存在為前提，如以非行政處分為對象，所提確認行政處分無效之訴不具即受確認判決之法律上利益，即為欠缺權利保護必要，應以判決駁回之。上訴人請求確認無效標的為系爭通知書，其內容乃第三人申請承購系爭土地（即要約），經讓售機關同意（即承諾）讓售，非行使公權力，均非行政處分，上訴人不具備公法上之確認利益，即屬欠缺權利保護之必要，爰駁回之。㈡關於訴之聲明第2項（即確認系爭登記處分無效）部分：行政機關認定私人所有之土地為具有公用地役關係之現有巷道（或稱既成巷道），係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，是私人所有之土地因長期供公眾通行，而發生公用地役關係之既成巷道後，其所有權雖不因而消滅，但其所有權之行使應受限制，即不得違反供公眾通行之目的，至於一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所生，尚無請求行政機關將其他私人所有土地認定為具有公用地役關係既成巷道之公法上權利，亦不得主張對於具有公用地役關係之既成巷道有任何權利或法律上利益。上訴人以系爭土地屬於公用不動產，形成公用地役關係為由，欠缺權利保護必要。且松山地政所所為系爭登記，其內容並無客觀上對任何人均屬不能實現之情形；上訴人所稱「讓售處分無效，系爭土地法律上不能移轉，物權行為跟著無效」，亦非所謂「違背公共秩序、善良風俗」，系爭登記處分形式上觀之，並無任何明顯一望即知之瑕疵等語，為其論據，乃駁回上訴人於原審之訴。
四、上訴意旨略以：㈠司法院釋字第448號解釋係於87年2月作成，當時行政訴訟法僅34條，且只有一個審級，制度堪稱簡略。87年10月總統令修正公布行政訴訟法308條，並自89年7月1日施行後，其制度與理論已作極大改善，與司法院釋字第448號解釋之時空背景已有很大不同，在解讀司法院釋字第448號解釋時，不應忽略此差異，即不能將產生爭議之法律關係定性為私法上爭議，而應使人民訴訟權獲得較完善保障。如未對個案作具體判斷，僅憑司法院釋字第448號解釋即認定所有行政機關代表國庫出售或出租公有財產均非處分，即有對司法院釋字第448號解釋作過度擴張解讀，而有判決違背法令之嫌。再參酌司法院釋字第772號解釋意旨及多數大法官協同意見書，本件系爭土地讓售予人民事件，在判斷是否為公法事件時，不得逕以司法院釋字第448號解釋為斷。㈡國有財產署於人民申請讓售時，前階段應審查申請人及申請讓售之不動產，與規定相符，始得核准讓售之申請，此乃行使行政裁量權限之結果，核其性質，應屬行政處分且為公法事件；經國有財產署核准後，後階段人民與國有財產署所訂立之買賣契約，則屬私法事件，此係德國學說之「雙階理論」。原審未詳查本件申購案之性質，逕認為私法行為，無公私法兩階段理論之適用云云，自有行政訴訟法第243條判決違背法令之情。㈢國有財產署僅提出張輝雄、李春澄之承購國有非公用不動產申請書、切結書及繳款通知書等證物。然國有財產署作成讓售決定前，尚須依行政程序層級審查，完成「填發出售租用地產權移轉證明書會簽及作業管制表」、「房地讓售案件審查檢核表」等，之後始得同意依國有財產法等規定核准讓售，殊難想像其未經內部審查、簽核，僅憑系爭通知書即可作出讓售之決定。原判決未見及此，僅憑國有財產署一面之詞，未就上訴人前開有利於己之主張及所提之調查證據何以不足採？敘明理由，除有認定事實不憑證據，違背證據法則之違法外，亦有判決不備理由及適用法規不當之違背法令情事。㈣系爭土地之性質，已被行政機關認定成立公用地役關係，屬「國有公用財產」之供公共交通使用之道路及公用設施之排水溝，係土地法第14條第5款之不融通物，及國有財產法第28條不得處分之物，國有財產署對系爭土地所為之處分，自始、當然、確定無效。且上訴人為臺北市○○區○○段3小段387地號土地之所有權人，日常進出皆須經系爭土地始能為之，對於系爭土地自有自由通行之權利，依法應為利害關係人，上訴人對之存有依賴關係之自由使用而已達具有權利之程度，非如原判決所稱僅有反射利益。原判決竟以上訴人不得主張對於具有公用地役關係之既成巷道有任何權利或法律上利益，欠缺權利保護必要為由，進而為上訴人不利之判決，顯有認定事實錯誤、判決理由矛盾及理由不備等違法情事。㈤國有財產署出售系爭土地，違反土地法第14條第5款及國有財產法第28條等強制規定，將不得私有及不得處分之公用財產出售予張輝雄、李春澄；而系爭土地既屬公用不動產且作為道路交通使用，不能作為讓售標的，國有財產署所為系爭通知書之讓售處分無效，其伴隨之債權、物權行為亦無效。則松山地政所所為系爭登記處分，即屬內容對任何人均屬不能實現者，亦屬將國有公用土地移轉予私人之嚴重違反公益性之處分，該當「內容違背公共秩序、善良風俗者」。原審未就此部分加以詳盡調查及審酌，原判決理由欄僅泛稱系爭登記並無行政程序法第111條第3款、第5款、第7款無效情形，顯見未盡說理之義務，而有判決違背法令、理由不備之違法云云，並聲明：原判決廢棄、確認系爭通知書無效、確認系爭登記處分無效。
五、本院查：㈠關於原審訴之聲明第1項（即確認系爭通知書無效）部分：
⒈按「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之
規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」司法院釋字第448號解釋在案。又依行政訴訟法第6條第1項規定所提起之確認行政處分無效訴訟，當以行政處分為對象，茍未有行政處分存在，自屬不備提起確認行政處分無效訴訟之要件，而其情形又不可以補正，行政法院應以裁定駁回之，復為同法第107條第1項第10款所明定。
⒉上訴人係因北區分署於86年12月29日、94年8月11日，分
依國有財產法施行細則第54條第1項第2款（嗣因增訂國有財產法第52條之1規定，而於89年11月15日刪除），以及國有財產法第52條之1規定（下合稱系爭規定），以系爭通知書准予讓售系爭土地予訴外人，對之有所爭執，而提起本件確認行政處分無效訴訟。惟行政機關代表國庫出售公有財產，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，業經司法院釋字第448號解釋在案。至上訴人所舉司法院釋字第772號解釋，其原因事件所涉者，乃國有財產法第52條之2規定，而非系爭規定；並系爭規定未有如國有財產法第52條之2所規定「由人民向國有財產署或所屬分支機構申請辦理讓售」之明文，此觀國有財產法施行細則第55條之2明定：「本法第52條及第52條之2規定之讓售，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請辦理之。」而未及於系爭規定益明；再依本件所涉專案讓售之條文，即86年12月29日准予讓售當時之國有財產法施行細則第54條第1項第2款：「不動產有左列情況者，按左列方式處理。……二、畸零空地得讓售與地方主管機關認定有合併使用必要之鄰地所有權人，但鄰地所有權人爭購，地方主管機關無法認定時，應予標售。……」以及94年8月11日准予讓售當時之國有財產法第52條之1：「（第1項）非公用財產類之不動產，有左列各款情形之一者，得專案報經財政部核准讓售︰一、使用他人土地之國有房屋。二、原屬國有房屋業已出售，其尚未併售之建築基地。三、共有不動產之國有持分。
四、獲准整體開發範圍內之國有不動產。五、非屬公墓而其地目為『墓』並有墳墓之土地。六、其他不屬前五款情況，而其使用情形或位置情形確屬特殊者。（第2項）非公用財產類之不動產，基於國家建設需要，不宜標售者，得專案報經行政院核准讓售。（第3項）非公用財產類之不動產，為提高利用價值，得專案報經財政部核准與他人所有之不動產交換所有權。其交換辦法，由財政部擬訂，報請行政院核定之。」可知，其係在特定情形下，得專案報經財政部或行政院核准讓售之職權規定，而未授與人民有申請專案讓售之公法上請求權。從而上訴人引據司法院釋字第772號解釋，主張本件爭議屬公法爭議，並不可採。原判決以上訴人係對准予讓售訴外人之系爭通知書爭執，屬私法爭議，且上訴人訴請確認無效之系爭通知書，並非行政處分，即無不合。惟系爭通知書既非屬行政處分，而其情形又不可以補正，原審即應以裁定駁回，卻以判決駁回之，雖有未洽，但因不影響上訴人於原審此部分之訴應予駁回之結果，原判決此部分仍應予以維持。
㈡關於原審訴之聲明第2項（即確認系爭登記處分無效）部分：
⒈公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係
（司法院釋字第400號解釋理由書參照）。之所以稱公用地役關係而不稱公用地役權，蓋因其成立，僅在限制土地所有權人，使受拘束，不得反於公眾通行之目的而使用其土地，並無相對應享受公用地役關係之權利人。公用地役關係因不特定公眾之通行而成立，乃基於公眾利益而存在，個人之得以通行而受利益，乃因公用地役關係所附隨而生之反射利益，難謂利用該土地通行之個人對之有何權利或法律上利益可言。
⒉查系爭登記乃松山地政所依土地登記規則之相關規定所為
。上訴人主張因系爭土地屬於公用不動產，形成公用地役關係，而不得為讓售標的，故系爭通知書之讓售處分無效，伴隨之債權、物權行為亦無效，是系爭登記之處分該當行政程序法第111條第3款、第5款、第7款無效情形云云。
姑不論系爭土地是否如上訴人所述係屬供公眾通行所必要之既成巷道，縱依上訴人所主張系爭土地已具備公用地役關係之既成巷道，惟個人之得以通行系爭土地而受利益，乃因公用地役關係所附隨而生之反射利益，難謂利用系爭土地通行之個人對之有何公法上權利或法律上利益存在。
上訴人並非系爭土地之所有權人，對系爭土地並無通行之公法上權利或法律上利益可資主張，此外上訴人亦未舉證說明系爭登記對其權利或法律上利益產生何種損害，從而原判決以上訴人訴請確認系爭登記處分無效，屬欠缺權利保護必要而駁回其此部分之訴，並無不合，應予維持。⒊原判決另以系爭登記處分形式上觀之，並無任何明顯一望
即知之瑕疵，無行政程序法第111條第3款、第5款、第7款無效情形為由，駁回上訴人於原審此部分之訴。惟上訴人提起確認系爭登記處分無效之訴，屬欠缺權利保護必要而應予駁回，已見前述，則原判決關於行政程序法第111條第3款、第5款、第7款之論述內容，核屬贅論，附此敘明。
㈢綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，雖部分理由未盡
允洽，然因不影響上訴人於原審之訴應予駁回之結果，仍應予以維持。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 11 月 13 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳法官 林 欣 蓉法官 高 愈 杰法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 11 月 13 日
書記官 莊 子 誼