最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第526號上 訴 人 郭展源訴訟代理人 王識涵 律師被 上訴 人 臺南市政府地政局代 表 人 陳淑美上列當事人間農地重劃事件，上訴人對於中華民國108年3月26日高雄高等行政法院107年度訴字第389號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、事實概要：
1.緣上訴人所有坐落臺南市○○區○○段○○○○○○○號等3筆土地（下合稱系爭土地），在民國58年間辦理農地重劃完竣。於106年間，臺南市佳里地政事務所（下稱佳里地政事務所）辦理106年度地籍圖重測作業，進行清查地籍及派員現場測量時，發現系爭1787-7、1787-8、1787-9地號土地原登記面積為212、3、7平方公尺，然實際面積分別為277、
7、8平方公尺，各自增加原登記面積65、4、1平方公尺，共計增加面積70平方公尺。
2.嗣臺南市政府所屬臺南市農地重劃審議協調會於106年7月27日依「臺南市農地重劃審議協調會設置要點」召開臺南市農地重劃審議協調會106年第1次會議，決議臺南市已辦竣農地重劃區地籍疑義案件處理，以更正時之公告土地現值作為差額、補償之計算標準。被上訴人復於106年9月5日召開「106年度地籍圖重測區○○○區○○段○○○○○○○號等15筆土地面積不符」案說明會（下稱106年9月5日說明會），向包含上訴人在內之農地重劃區土地所有權人說明，通知有此情形之各土地所有權人應辦理土地標示變更登記（登記面積更正）並依更正時之公告土地現值計算應繳納之地價差額。
3.上訴人對於繳納差額地價事宜仍有疑義，於106年10月6日向被上訴人提出重測異議復查申請，經被上訴人以106年11月2日南市地農字第1061066358號函復上訴人，本件依法應繳納農地重劃後差額地價，並按更正時之公告土地現值作為差額、補償計算標準。嗣被上訴人再以107年4月11日南市地農字第1070361011號函（下稱原處分）通知上訴人辦理土地面積更正登記並繳納依更正時即106年公告土地現值計算之差額地價計新臺幣（下同）1,134,000元。上訴人不服，提起訴願、行政訴訟，均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
1.系爭土地係於58年間辦理農地重劃完成，自不適用嗣於69年12月19日始公布施行之農地重劃條例及71年3月12日公布施行之農地重劃條例施行細則規定。故被上訴人依農地重劃條例施行細則第51條規定，命上訴人繳納差額地價，於法無據。又上訴人係於100年間因買賣取得系爭土地而為土地所有權人，縱認有差額地價繳納規定之適用，被上訴人亦應向58年間參與重劃分配取得系爭土地之原所有權人請求，非向上訴人主張。
2.原處分係依據臺南市農地重劃審議協調會106年第1次會議議決事項，按更正時之公告土地現值計算本件差額地價，惟臺南市農地重劃審議協調會設置要點第2點第6款規定該會任務包含「差額地價繳領及發給補償標準之審議事項」，涉及地價繳領標準，影響人民財產權重大，欠缺母法授權，與法律保留原則有違。況依農地重劃條例施行細則第51條規定，係以「查定重劃地價」為計算差額地價之標準，如認上訴人應繳納差額地價，自應以系爭土地重劃完成時所評定之地價為本件計算基礎。
3.本件農地重劃差額地價之公法請求權，依本院104年2月份庭長法官聯席會議決議「原自重劃土地交接後即得行使」。然本件58年間所為農地重劃，主管機關並未曾於「土地交接」後至「編製重劃成果報告書」重劃程序終結前認定有繳納差額地價之必要，且編製重劃成果報告書並未列系爭土地之所有權人須繳納差額地價，亦未發函通知予系爭土地之所有權人，是本件縱以「重劃程序終結時」作為時效之起算，業已罹於時效，請求權當然消滅。被上訴人以前開庭長法官聯席會議之結論，遽認其已於107年4月11日發函通知上訴人應繳納差額地價，請求權之時效應自上訴人收受該函起算之見解，顯有謬誤。縱未罹於時效，其請求權亦因權利失效而不得行使等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：
1.系爭土地於58年辦理農地重劃作業時，因當時測量儀器與技術未如現在精密與進步，導致地籍圖上計算面積與登記面積有不符之情形。而於農地重劃條例及其施行細則施行前有關農地重劃之執行事項，係依據當時有效之土地重劃辦法及相關行政命令規定辦理，又土地重劃辦法第13條：「重劃土地之互相補償……，其差額以現金清償之。」即有關差額地價之規定。且依內政部105年3月18日內授中辦地字第1051302617號函附會議記錄（下稱內政部105年3月18日函）及內政部93年4月1日內授中辦地字第0930723465號函會商結論意旨（下稱內政部93年4月1日函），農地重劃區內參加交換分配之土地，日後再辦理地籍測量或地籍圖重測，發現圖簿不符等面積增減情形，如經主管機關查明係屬重劃作業所致，仍應辦理差額地價相互找補。被上訴人則依農地重劃條例施行細則第49條、第51條及相關法令之規定，辦理訂正面積及差額地價補償事宜，於法有據。再上訴人則於100年間買賣取得系爭土地，依民法第373條規定，自交付時起，即應由上訴人承受負擔系爭土地之利益及危險，據此，被上訴人通知上訴人辦理差額地價繳領事宜，並無不合。
2.臺南市農地重劃審議協調會係依據地方制度法及地方行政機關組織準則，屬直轄市、縣（市）政府任務編組性質之內部單位，其設置辦法應由直轄市、縣（市）政府自行規定，故臺南市政府於102年7月26日訂定臺南市農地重劃審議協調會設置要點，於縣市合併後取代原農地重劃委員會而改組成為臺南市農地重劃審議協調會，其任務包含與農地重劃有關事項，與原農地重劃委員會任務相同；又於106年7月24日修正增訂第2點第6款「差額地價繳領及發給補償標準之審議事項」，故被上訴人依臺南市農地重劃審議協調會106年第1次會議議決議事項，以更正時（106年）之公告土地現值每平方公尺16,200元作為系爭土地差額地價之計算標準，並無違失。
3.參照本院104年2月份庭長法官聯席會議決議意旨，已完成農地重劃地區再辦理地籍測量後發現面積有增減情形時，其差額地價請求權時效起算點，應自主管機關函送重劃土地分配前後對照清冊，將更正土地面積及辦理差額地價繳領事宜通知土地所有權人送達後起算。系爭土地於106年間經佳里地政事務所發現有圖簿面積不符，被上訴人則於107年4月11日以原處分通知上訴人辦理標示變更登記（面積更正）及繳納差額地價，請求權時效起算點為107年4月上訴人受通知時起算，非上訴人則所稱58年農地重劃程序終結時，本件請求權尚未罹於時效等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、至於原判決之判斷結論及其理由形成論述，以及上訴意旨之具體內容，均詳如下述，於此不再贅言。
五、本院按：
1.上訴爭點之確定：
A.原因事實及行政爭訟之客觀經過：
(1).系爭(3筆)土地於58年間因實施農地重劃完竣，確定其
地理位置及面積。其後上訴人於100年間及104年間，以買賣之法律上原因，陸續取得該3筆土地之所有權。時序又進至106年間，因佳里地政事務所辦理106年度地籍圖重測作業，發現「系爭(3筆)土地」登記面積與實際面積不符，差異數如下（共計增加面積70平方公尺）：
(A).系爭3筆土地中之1787-7地號土地，原登記面積為212
平方公尺，然實際面積為277平方公尺，增加65平方公尺
(B).系爭3筆土地中之1787-8地號土地，原登記面積為3平方公尺，然實際面積為7平方公尺，增加4平方公尺。
(C).系爭3筆土地中之1787-9地號土地，原登記面積為7平方公尺，然實際面積為8平方公尺，增加1平方公尺。
(2).臺南市政府所屬臺南市農地重劃審議協調會為處理前開
事實所生之後續處理事宜，乃於106年7月27日依「臺南市農地重劃審議協調會設置要點」，召開臺南市農地重劃審議協調會106年第1次會議，對下述案由事項，作成以下決議：
(A).案由：
本市（指臺南市）已辦竣農地重劃區地籍疑義案件處理，其涉差額、補償計算標準之訂定。
(B).決議內容：
同意以更正時之公告土地現值計價作為差額、補償計算標準。
(3).被上訴人因此召開「106年9月5日說明會」，再以106年
9月25日南市地農字第106994088號函，向包含上訴人在內之農地重劃區土地所有權人，表明以下之處理方式：
(A).說明事項：
由於上開106年度地籍圖重測作業後，發現參與農地重劃之土地，有重劃後土地實際分配面積超出重劃前原有土地登記面積，且逾地籍測量實施規則第243條法定公差之情形。
(B).處理原則之揭示：
a.有此情形之各土地所有權人應辦理土地標示變更登記（登記面積更正）。
b.各土地所有權人依更正時之公告土地現值計算應繳納之地價差額。
(4).上訴人於106年10月6日，向被上訴人提出重測異議復查
申請（請求撤銷差額地價之繳領）。但經被上訴人以106年11月2日南市地農字第1061066358號函復上訴人，表明以下法律見解：
(A).上訴人依法應繳納農地重劃後差額地價。
(B).該差額地價之計算，按更正時之公告土地現值作為計算標準。
(5).其後被上訴人再於107年4月11日作成原處分，而為以下之規制決定：
(A).上訴人應辦理土地面積更正登記。
(B).上訴人應依更正時（即106年公告土地現值）之計算標準，繳納差額地價1,134,000元。
(6).上訴人不服原處分而循序提起行政爭訟，但最終遭原判決駁回其所提「處分撤銷訴訟」，因此提起本件上訴。
B.於此說明原判決之理由形成及上訴意旨指摘認原判決「違法」之各項具體主張內容如下：
(1).有關本案被上訴人有無「差價請求權」之爭議部分：
(A).按原判決對此部爭點之法律論述為：
a.農地重劃制度自早年實施時起，即有「差額地價補償請求權」之實體法依據（參見行政院於35年10月31日公布之「土地重劃辦法」第13條規定【即「重劃土地之互相補償一律以原有土地之地價為計算標準，其差額以現金清償之」】，與臺灣省地政局51年11月2日函所附「辦理農地重劃工作程序表及進度表」規定內容）。
b.農地重劃條例雖於69年12月19日方公布實施，但基於「程序從新原則」，土地法第136條、農地重劃條例施行細則第49條第1項第6款及第51條有關「訂正差額地價」與「命限期繳納」之規定，與內政部105年3月18日函及內政部93年4月1日函有關「差額地價得相互找補」規範意旨，仍得為處理本案事實之適格法規範，故被上訴人對本案之法律適用，無所謂「違反法律不溯及既往原則」之「違法」情事存在。
c.至於本案差額地價請求權之債務人，其所以為上訴人之理由乃是：
(a).上訴人買入系爭(3筆)土地時，是按土地範圍之
登記面積計價，但其享有使用利益之土地實際面積較大，因此差額地價應由其負擔。
(b).再者「差額地價相互找補」之「公法上負擔」，
係存在於農地重劃區內參與交換分合之「土地本身」，故上訴人事後買入系爭土地，仍應繼受該3筆土地之公法上負擔。
(B).上訴意旨對原判決前開法律論述之具體指摘則為：
a.於58年間就系爭(3筆)土地踐行農地重劃程序既已終結，即無「土地重劃辦法」第13條規定之適用。
因為重劃農地所有權人間之互為「差額地價」之補償請求，僅得於重劃過程中主張，程序已終結即無該條文適用之餘地，不然重劃程序永無確定之日。
b.再者，既然本件農地重劃程序已終結，即無所謂「程序從新原則」之適用。因此土地法第136條、農地重劃條例施行細則第49條第1項第6款及第51條相關規定，均不得據為處理本案補償程序之準據法。
c.原判決引用內政部105年3月18日函及內政部93年4月1日函之法律見解，認為「農地重劃區內參加交換分配之土地，日後再辦理地籍測量或地籍圖重測，發現圖簿不符等面積增減情形，仍應為差額地價相互找補之處理」。但此等法律論點實與相關法規範之規範本旨不符，法院本應拒絕適用。原判決竟予援用，亦屬違法。爰說明如下：
(a).依司法院釋字第374號解釋之解釋理由書所示之
法律見解。地籍圖重測，乃係地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，就人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，「初」無增減人民私權之效力。
(b).但前開2行政函釋，卻將「地藉圖重測」不當連
結至「已完竣之農地重劃案件」，使上訴人因此負擔巨額之差額地價，有悖「法安定性原則」，及前開釋憲解釋理由書所揭示之規範意旨。
d.再者原判決將「差額地價在地主間之相互找補」，定性為「公法上負擔」，並存在於「系爭(3筆）土地」本身云云。此等法律涵攝有以下錯誤：
(a).原判決既然認為「本案有程序從新原則之適用」
，為何又以「土地重劃辦法」第13條規定（舊法）作為前開「公法上負擔」之規範依據，理由相互矛盾。
(b).「土地重劃辦法」第13條所定「重劃土地之相互
找補」，乃係不同地主間之找補，雖由公部門代為收取，再行轉交予土地面積不足之地主，但該金錢給付請求權，規範性質上顯非「公法負擔」。
e.本案應有信賴保護原則之適用，而原判決未予適用，亦屬違法，理由如下：
(a).上訴人係在100年方行購入系爭(3筆)土地，購入
當時，該3筆土地之土地登記簿並未記載「未繳清地價，禁止移轉」等註記。上訴人因此對「買入系爭3筆土地不會事後被追償農地重劃差額地價」一事，形成「信賴」，進而作成「購買」決策，並對之為長期之「使用收益」作為。
(b).此等信賴所形成之「信賴利益」（不需再付出其
他任何代價成本，即可繼續保有系爭(3筆)土地之使用收益及處分權能），亦應受到憲法之保障。如果許可被上訴人再對上訴人追討農地重劃所生之差額地價，即有違「信賴保護原則」，故本案應認，被上訴人對上訴人無差額地價請求權存在。原判決對此法律適用議題事項未加考量，自屬違法。
(2).有關該「差價請求權」之請求金額計算標準爭議部分：
(A).原判決對此部爭點之法律論述為：
a.依地方制度法第18條第1款第4目及第19條第1款第4目之規定，直轄市、縣（市）政府之「土地行政組織」及「行政管理事項」係屬「地方自治事項」，故依同法第62條及地方行政機關組織準則第3條規定，應由直轄市、縣（市）政府自行規定及設置。
b.被上訴人乃依「臺南市政府地政局組織規程」（依臺南市政府組織自治條例第11條第2項規定訂定）第3條（業務職掌界定規定）及第9條（即「本局因事實需要，得設置與業務有關之委員會，其作業要點另定之」）之規定，依循臺南市政府於102年7月26日以府地農字第1020620430號函頒「臺南市農地重劃審議協調會設置要點」規定，設立「臺南市農地重劃審議協調會」。
c.其後臺南市政府又於106年7月24日修訂「臺南市農地重劃審議協調會設置要點」，新增第2點第6款規定，將「差額地價繳領及發給補償標準之審議事項」，納入「臺南市農地重劃審議協調會」之職掌範圍。
d.現行「臺南市農地重劃審議協調會設置要點」第1點及第2點第6款分別規定：
(a).第1點：
臺南市政府（以下簡稱本府）為辦理農地重劃業務，特設臺南市農地重劃審議協調會（以下簡稱本會），並訂定本要點。
(b).第2點第6款：本會任務如下：
(一)……(五)……
(六)差額地價繳領及發給補償標準之審議事項。
e.是以「臺南市農地重劃審議協調會」有權審查本案「差額地價」之金額計算標準。
f.又「臺南市農地重劃審議協調會」決議以「106年度土地公告現值」為標準，計算本案之「差額地價金額」，於法無違。因為：
(a).差額地價之訂正（包含「繳納」及「補償」）屬被上訴人權責。
(b).又依內政部105年3月18日及內政部93年4月1日函
釋之法律見解所示，差額地價之找補基準（即金額決定基準），應送「臺南市農地重劃審議協調會」討論，並依該協調會之決議辦理。
(c).而前開內政部105年3月18日及內政部93年4月1日
函釋之作成，乃是為執行農地重劃條例之「當即性（應為細節性之誤）」與「技術性」事項，為內政部本於主管機關職權而發布之命令，作為所屬機關人員執行農地重劃條例職務之依據，為執行上開法律所必要，且符合立法意旨，並未逾母法之限度，與憲法第15條並無牴觸，應予援用。
(d).被上訴人依循前開內政部105年3月18日及93年4
月1日函釋之規範意旨，將系爭土地差額地價補償標準提請臺南市農地重劃審議協調會決議，於法無違。
(B).上訴意旨對原判決前開法律論述之具體指摘則為：
a.「臺南市農地重劃審議協調會」在審議「差額地價繳領及發給補償標準」時，並無裁量權限，而需遵行現行農地重劃條例第21條第1項之規定（即「直轄市或縣（市）主管機關應於辦理重劃時重新查○○○區○○○位區段地價，作為土地分配及差額、補償之依據」），以「辦理重劃時」之時點，來決定差額地價標準。
b.故本案應以「58年重劃前之土地查定地價」，據為決定系爭(3筆)土地差額地價之標準，不然即有違「法律保留原則」。
c.何況依「土地重劃辦法」第13條規定（舊法），差額地價之金額判準，同樣應為「58年重劃前之土地查定地價」（與適用現行農地重劃條例第21條第1項規定之結果一致）。
(3).有關該「差價請求權」是否罹於時效而歸於消滅之爭議部分：
(A).原判決對此部爭點之法律論述為：
a.依行政程序法第131條規定，本件「差額地價找補」之公法上金錢給付請求權，其時效期間為5年。被上訴人未於5年時效期間內行使請求權者，該「差額地價找補金錢請求權」即依法歸於消滅。
b.惟前開金錢給付請求權之時效期間起算日，依本院104年2月份庭長法官聯席會議決議意旨與內政部105年3月18日函釋之法律見解，應為「107年4月11日原處分送達上訴人之日」。
c.退而言之，縱認被上訴人於106年9月5日召開說明會，並以106年9月25日南市地農字第1060994088號函，送達上開說明會紀錄予上訴人。而以該行政函文完成送達之日，為5年時效期間之起算日，本案之5年時效期間亦未屆至。
d.倘依上訴人主張「5年時效期間自58年系爭農地重劃程序終結時起算」，將導致被上訴人對上訴人之差額地價請求權，在系爭(3筆)土地登記面積尚未更正前，即已罹於時效之不合理現象。
(B).上訴意旨對原判決前開法律論述之具體指摘則為：
a.本院104年2月份庭長法官聯席會議決議之適用，以「農地重劃程序尚未終結前」為限。但在本案中，58年農地重劃程序已終結。其請求權5年時效之起算點應為「繳納或發放差額地價之程序完成時」，或「重劃程序終結時」。不然只要被上訴人不發函請求差額地價，請求權時效即永遠無法開始起算，此等法律見解太過荒謬。
b.另外其曾在原審法院審理中主張「被上訴人本件金錢給付請求權，參酌本院102年度判字第518號判決意旨，有『權利失效』情事」等情，而原判決未予論駁，亦有「理由不備」之違法情事。
C.是以有待本院判斷之上訴爭點即在於：上訴人所主張之上訴理由，是否合法有據，而足以推翻原判決之終局判斷結論。
2.本案上訴爭點所涉及之法制背景及問題意識說明：
A.本案之客觀事實基礎，依時序進展，可為以下之記載：
(1).系爭3筆土地在原處分作成前之原始登記狀態，建立在58年間之農地重劃結果上。
(2).上訴人係於100年及104年間方依序繼受取得該3筆土地之所有權。
(3).其後地政機關於106年實施「地籍（圖）重測」，發現
系爭(3筆)土地登記面積「小於」現地實際面積，3筆土地合計之差異數為70平方公尺。
(4).被上訴人因此於107年4月11日作成原處分，除命上訴人
「辦理土地面積更正登記」外，同時命上訴人應依「更正時之公告土地現值（即106年度公告土地現值）之計算標準，繳納差額地價1,134,000元」。以便由被上訴人依法補償予「參與同一農地重劃案，因重劃分配結果，農地面積等額對應短少」之農地所有權人。
B.在此客觀事實基礎下，立即會有以下之「法律適用」議題浮現。
(1).被上訴人對上訴人享有命其繳納差額地價之權利，究竟
為「形成權」，抑或為「請求權」（金錢給付請求權），此涉及原處分之規範屬性為「形成兼下命處分」，或是單純「下命處分」之法律爭議。進而影響到本案權利行使障礙事由，究竟要適用「消滅時效期間」規定，或是「除斥期間」規定等法律適用議題。
(2).再者不管該權利是「請求權」，還是「形成權」，接下
來之問題即為：該權利是屬「對人而具相對性」之債法性權利。還是屬「對物而具絕對性」之物權法權利，因此可以向58年間農地重劃後，方取得系爭3筆土地之繼受人主張該權利。
(3).如果認為前開權利為「物權法上權利」，具對世性及追
及性，因此與該權利對應之義務，係附著於該3筆土地上，權利人得對土地繼受人行使該權利。接續形成之法律問題則是：「該物權法權利，應該透過何等之公示機制，以維持交易安全，或確保法律生活秩序之可預見性。在此值得進一步說明之事項為：
(A).民事物權法固然是透過「不動產登記制度」來「現實
」不動產物權之對外公示作用，但這並非唯一之公示機制，不僅各種動產物權亦有其特殊之公示方式。對公法權利而言，最佳之公示手段，即為實證法之明示規定。由於人民有知法守法之義務，因此當實證法日明示「特定義務與特定標的相連結」時，該義務所對應之公法權利，即有類似物權法之對世效力。
(B).然而要透過實證法規定，來建立具有對世效力之公法上權利。該實證法必須是有現實規範效力之實證法。
特定實證法若已經廢止而失其規範效力，即很難期待後來加入法律生活秩序之主體，知悉並遵守該實證法，而認該實證法有公示權利之機制。
(C).以上有關「現行實證法具有公示公法上權利」之觀念
，亦有必要與「實體從舊原則」相互區辨，瞭解該二法理原則各有其應適用領域。爰說明如下：
a.實則「實體從舊原則」亦是從「信賴保護原則」出發，強調依既有法規範所形成之法秩序為生活安排，該生活安排所形成之權利義務，應受尊重。不可由於新法之變更，而「溯及既往地」歸於消滅。其適用領域多為「當新、舊法有變動，人民與公部門間，就『應適用新法，抑或應適用舊法』一事，發生時際法爭議」之情形。所強調者則為「人民既得權之保護」，並沒有考量「交易安全」與「法之可預見性」等議題。
b.此與前述「權利公示機制」之規範功能不同，適用之領域亦有不同。公示機制原則係用在「如何確保特定財產之繼受人，可預見財產之公法上義務」之領域。
3.在前開法制背景與問題意識之理解下，本院對前開上訴爭點之判斷結論及其理由形成說明：
A.有關被上訴人對上訴人是否有前開「請求差額地價」之公法上權利存在，本院見解如下：
(1).在此先暫時不論該權利，從權利行使方式所為之分類歸
屬爭議（「請求權」或「形成權」爭議），單就權利之規範依據與效力屬性而言。原判決乃「實質」引用「實體法從舊原則」（雖然判決書中未使用此等文字），以行政院於35年10月31日公布、現已廢止之「土地重劃辦法」第13條規定為被上訴人本案「公法上權利」之規範基礎。且「實質上」將該權利定性為，具物權法性質之權利，有「對世效力」。因此該權利所對應之義務，附著於土地本身，而認100年或104年陸續繼受系爭(3筆）土地所有權之上訴人仍應承擔此項附著於土地上之公法義務，而有給付差額地價之義務。
(2).然而原判決並未論述前開「具對世效力」權利之公示機
制，則對上訴人而言，其於100年或104年方買受系爭(3筆）土地，距離農地重劃完竣時間之58年，已相隔40年以上。此時再課予其「依已廢止實證法所生之實體法義務」，如何確保「法之可預見性」及「交易安全」？故原判決此等法律見解之合法性，即有進一步斟酌之必要。
(3).不過鑑於上訴人因為土地登記面積短少，而買得實際面
積較大之系爭(3筆)土地供其使用，因此受有利益。在此範圍內，被上訴人依農地重劃案主管機關之職掌，本諸農地重劃法制之規範設計，得要求上訴人將其多得之利益先給付予被上訴人，再由被上訴人返還予受損害之人（至於受損害之人為何人，則尚有待審酌）。因該權利具有「返還不當得利」之性質，有關前述「法可預見性」及「交易安全」考量因素之權重較低（甚或可不予考量）。從而本院認：「在上訴人享有利益而應返還之範圍，被上訴人仍得依前述已廢止之土地重劃辦法第13條規定，對上訴人享有返還『差額地價』之權利（但限定在上訴人所受利益範圍內）」。
B.前開權利之「差額地價」金額計算，不應以「臺南市農地重劃審議協調會」所決議之「106年度土地公告現值」為標準，而應進行以下之事實調查，方得為後續法律適用。
(1).按依前述，本案「命上訴人給付差額地價」之權利，僅
在上訴人受有利益之範圍內存在。因此首先要確定上訴人「因系爭土地之登記面積較實際面積為小」，使其在100年及104年間之土地交易過程中，取得何等數額之利益。此等事項有待事實調查，詳言之：
(A).上訴人不可能取得「從58年起至100年或104年間、因
登記面積較實際使用面積為小所生」之「全部交易利益」（指二時點間之土地公告現值差額）。因為買賣契約之價格決定，要衡量多項經濟因素，並不會只考量「登記面積」一項因素而已。利益多寡應經事實調查，故應由原審法院依契約書面約定，以及締約談判過程中之情況事證，認定事實以為決定。
(B).至於上訴人享有、「100年至106年」或「104年至106
年」間之差額地價利益，則為二時點間之土地公告現值差額。此部分亦需調查計算。
(2).又因上訴人享有此等利益，使何人受損害，以致被上訴
人有必要依農地重劃案主管機關之職掌，本諸農地重劃法制之規範設計，要求上訴人先為利益之返還，再由其轉付予受損害之人。該等受損害之人及受損金額應予查明。
(3).但原判決對此爭點之理由論述，除了引用行政令函外，
並以「事屬被上訴人權責，且主管機關發布之行政函釋或臺南市農地重劃審議協調會106年第1次會議決議，均屬執行農地重劃條例有關之細節（原判決誤載為『當即』）性、技術性事項，為執行法律所必要，符合立法意旨，並未逾母法之限度，與憲法第15條並無牴觸，應予援用」等極其抽象、空泛而不具實質內容之理由，肯認原處分之合法性，自有「事實不明、理由不備」之違法情事，尚有發回重為「認事用法」之必要。
(4).實則如果認為本案上訴人應補之差額地價，要算至系爭
(3筆)土地106年度之土地公告現值。其背後之價值論述，即是認為上訴人享有算至106年度為止，該3筆土地之土地增值利益。但該增值利益是否為上訴人所享有實要分段看待。分別為「58年以前之土地增值利益（應歸黃凱南等前手地主享有）」；「58年至100年或104年間之土地增值利益（究竟歸黃凱南享有，或歸上訴人享有，不能一概而論，要視契約之締約基礎決定）」與「100年或104年後至106年間土地增值利益（確歸上訴人享有）」。不能如「臺南市農地重劃審議協調會106年第1次會議」之決議內容，採單一計算標準，亦附此敘明之。
C.有關本案請求差額地價給付之權利，是否因「罹於請求權消滅時效」，或因「權利失效」而歸於消滅，本院見解如下。
(1).處理此部分爭點，應為如下之解析：
(A).被上訴人對上訴人之實體法上公權利，其權利性質究
竟為「請求權」，或是「形成權」。對此原判決認為「此項權利當然為請求權」。因此未論及「該權利屬形成權」之可能性。
(B).該權利若應定性為「請求權」者，權利是否因為不行
使而消滅，適用「消滅時效」規定。若應定定性為「形成權」者，權利是否因為不行使而消滅，適用「除斥期間」規定，若無「除斥期間」規定，則可補充適用「權利失效」理論。
(2).在上開解析基礎下，原判決認「前開權利延至106年9月
5日或107年4月11日為止，均未因不行使而歸於消滅，故被上訴人得於107年4月11日合法行使該項權利」之終局判斷結論，即無違誤，但需補充說明其理由。
(A).若依原判決之法律見解，認該權利應定性為請求權者
，則原判決有關「本案請求權，依行為時行政程序法第131條第1項所定之5年消滅時效期間（現行法已延長為10年，不過消滅時效與實體權利連結，有『實體從舊原則』之適用），其起算點為106年9月5日或107年4月11日，故本案請求權之行使未逾消滅時效期間」之理由論述，大體符合現行司法實務裁判先例之法律見解（透過本院104年2月份庭長法官聯席會議決議意旨傳達），應屬合法。而上訴意旨所言：「本院104年2月份庭長法官聯席會議決議之適用，以『農地重劃程序尚未終結前』為限」一節，觀之該決議文全文內容（詳述如下），顯然無此限制之意思。故上訴人此部分上訴理由自非有據。爰將本院104年2月份庭長法官聯席會議決議文之全文臚列如下。
a.主管機關辦理農地重劃後，應依農地重劃條例第28條、第34條、同條例施行細則第28條、第42條、第49條規定，將重劃分配之土地辦理交接及地籍測量。另依同條例施行細則第51條規定，重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價。故關於農地重劃差額地價之請求權，原自重劃土地交接後即得行使。
b.然本件甲辦理之農地重劃雖已依84年公告為分配及交接，但於實施地籍測量後始發現乙實際分配之土地面積超過應分配之面積，乃以85年函通知乙繳納差額地價，故甲之差額地價請求權自85年函送達後可行使，並應開始起算其時效。
c.甲以89年12月8日函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，限乙於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，其性質屬甲本於已確定之差額地價債權請求乙履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。
d.修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。甲以93年2月2日函通知乙於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因而中斷。
e.至93年2月2日後之催告函，僅屬重覆處置之觀念通知，不另發生法律效果，非屬行政處分。
f.又如甲於時效完成後始移送行政執行，且經執行程序而受償，因其差額地價之公權利本身消滅（本院95年8月22日庭長法官聯席會議決議參照），故縱執行債務人未於執行程序中依法請求救濟，仍屬無法律上原因而使甲受利益，應構成不當得利。
(B).若依上訴人在上訴理由中所主張之「權利失效」理論
，似認本案中被上訴人享有之實體公權利，為「形成權」。但其未說明「為何該權利屬形成權」之法理依據。而且即使該實體權利屬「形成權」，依下述理由，本案情形亦不符合權利失效理論，自難謂「本案實體權利，已因長期不行使而歸於消滅」。上訴人此等主張，尚不足以推翻原判決對此爭點之判斷結論。
a.上訴意旨引用之「權利失效」理論，載於本院102年度判字第518號判決中，其判決書就「權利失效」理論，為以下之闡明：
(a).所謂權利失效，係源自公法上誠實信用原則之制
度，指實體法或程序法上之權利人，於其權利成立或屆至清償期後，因可歸責於己之事由，經過長時間而不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使，而有積極之處分行為，以致權利人再行使權利時，對相對人造成不可期待之重大損害者，認該權利雖未消滅，亦不得再行使。
(b).惟行政法上之權利失效非法律所明文，因此，即使予以承認，適用時亦應從嚴為之。
b.但就本案而言，系爭(3筆)土地之登記面積「小於」實際使用面積，其原因出在「58年間辦理農地重劃時，因使用之測量儀器不夠精準」所致。而直到106年間地政機關使用較精準之測量儀器辦理地籍圖重測作業時，才發現上情。依此客觀事實觀之，難認本案權利之長期不行使，出於「可歸責於被上訴人」之事由，則本案尚無「權利失效」理論適用之餘地。
4.總結以上所述，原判決之認事用法，尚有部分違誤（主要為「被上訴人得請求上訴人給付之差額地價數額」），故應認本件上訴為有理由。且因尚有事實待調查，爰應將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 11 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 蘇 嫊 娟法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 11 月 14 日
書記官 徐 子 嵐