最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第66號上 訴 人 經濟部工業局大園工業區服務中心代 表 人 楊濟光訴訟代理人 汪團森 律師被 上訴 人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國107年5月17日臺北高等行政法院106年度訴字第1458號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為經濟部工業局大○○○區○○道系統之管理單位，負責管理○○○區○○○○道相關事宜，屬應設置環境保護專責單位之污水下水道系統，領有被上訴人核發之廢(污)水排放地面水體許可證（證號：桃市環排許字第H0035-08號），經被上訴人所屬環境保護局（下稱環保局）於民國106年2月28日上午10時20分許派員前往稽查（下稱系爭稽查），並於該下水道系統污水處理廠（下稱系爭污水廠）之放流口採樣送驗，結果懸浮固體為303毫克/公升(下以mg/L標註)、化學需氧量為184mg/L，未符合放流水標準所定限值。被上訴人因認上訴人違反水污染防治法（下稱水污法）第7條第1項規定，依同法第40條第1項及違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）規定，以106年4月27日府環稽字第1060075469號函檢送同日00-000-000000號執行違反水污染防治法案件裁處書（下稱原處分），裁處上訴人新臺幣（下同)312萬元罰鍰，並依環境教育法（下稱環教法）第23條規定裁處上訴人指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受2小時環境教育。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠系爭稽查當日係假日，工業區內並無污水產生，且當日放流池水位未高過溢流堰，污水亦不會經放流管線進入承受水體，稽查人員之採樣不合法。㈡本件當時因生物曝氣池間地下管線連接不全，由承攬廠商進行修補，且依水污法第59條規定向環保局函報施工申請核備在案，應免予裁罰。㈢上訴人於105年間向環保局申請水污染防治措施操作（下稱水措）許可變更獲准，因施工廠商延誤，致無法全廠試車，業經被上訴人同意展延至106年3月10日前完成，但被上訴人於106年1月24日即進行稽查（下稱前稽查），並於同年2月24日發函（下稱改善通知函）通知上訴人於同年3月31日前完成改善，詎被上訴人於改善期內再為系爭稽查，復未考量其工程施作已報備，當天係停止運轉進行修補工程，仍予裁罰，有違反比例原則及未適用行政罰法第18條第1項規定之違誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠稽查人員於系爭污水廠之放流口查視確有污水排放情形，當日並未下雨，且採樣全程均有上訴人之人員陪同及簽名確認，而採樣檢測結果未符合放流水標準，且懸浮固體較前稽查檢驗結果更形惡化，顯見上訴人於改善期內仍未積極進行污染控管，致放流水質持續惡化，故被上訴人依違反水污法第7條第1項規定處分，並依裁罰準則計算罰鍰金額，洵無違誤。㈡依上訴人自陳本件係因生物曝氣池間地下管線連接不全，無法達到預期處理功能，影響放流水品質等情，係屬污水處理設施施作不良所致，並非既有污水處理設施發生故障，自無水污法第59條規定之適用。㈢被上訴人雖同意展延施工期間，惟上訴人於展延工期期間，仍應妥為因應與應變污水之處理，以維護水體之環境；且系爭稽查所認超標原因，與前稽查檢測超標之原因不同，亦不具有從屬關係等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：
(一)系爭稽查當日固係假日，惟尚難認即無工廠作業產生污水，而經原審就採樣流程光碟勘驗結果，當日並無下雨，且系爭污水廠內確有水不斷流入放流池內。又上訴人前以102年2月1日大工字第1025110223號函，申請將放流口改設於最終處理單元之放流池，業經被上訴人核准在案，且上訴人於上開函亦未提及放流池有以溢流堰區隔成兩部分，靠近放流管線者之污水始會流入承受水體等情，則上訴人於放流池採樣，即已合法。
(二)依上訴人主張本件係因生物曝氣池間地下管線連接不全造成漏水，致影響放流水品質等情，經核係屬其先前申請變更許可施工瑕疵所致；另參酌其以相同原因，先後於106年1月之假日，依水污法第59條規定8度向環保局函報施工申請核備在案等情，均難認係污水處理設施發生臨時性之故障。再者，依上訴人所述最後一次申報施工係106年1月25日，而系爭稽查係於同年2月28日進行，遠超過水污法第59條規定之24小時期間，是本件根本與水污法第59條規定無關。
(三)上訴人主張其申請水措許可變更獲准，因廠商施工延誤致無法全廠試車，且經被上訴人同意展延等情，縱非虛妄，惟被上訴人之同意函，至多僅表示知悉上訴人所提展延完工期間，而予以備查，尚不生其他法律效果。再者，上訴人係屬應設置環保專責單位之污水下水道系統，具備並維持污水下水道系統之功能與設備，為其法定義務，要不因其是否有陳報試車及功能測試展延，或該陳報有無備查，而影響其所應負之行政法上義務，倘認上訴人只要每月陳報工程改善計畫，在改善期間內，被上訴人將永無裁罰上訴人之機會，將使水污法第40條成為具文。
(四)環保署102年6月18日環署水字第1020051140號函釋(下稱102年6月函釋)，係環保署依水污法立法意旨，就限期改善通知未送達前，行為人再次違反水污法第7條第1項時，目的性限縮適用水污法施行細則第20條第2項執行方式，而訂頒之解釋性規定，且對人民有利，被上訴人自應予以適用。又系爭稽查結果，除懸浮固體項目超標為前稽查之4倍外，尚多出「化學需氧量」一項之超標，已難認原因相同。次依工作紀錄表記載，上訴人之人員表示系爭稽查結果超標，係因曝氣池Ⅰ(T01-13)、曝氣池Ⅱ(T01-14)進行拆除模板施工工程，故將T01-17終沉池Ⅰ污泥泵關閉所致，經核與前稽查係因再曝氣池(T01-15)者不同；復參諸上訴人申請水污染防治許可提出之平衡示意圖所示，上開4個處理單元雖前後順序連結，但彼此間功能獨立，非如上訴人所稱功能相同，否則何不將同具曝氣功能之T01-13、-14、-15等3單元合併成一座超大曝氣池即可，反大費周章分為3個單元設置？是系爭稽查結果與前稽查結果經分析後，違規原因完全不同，難認具有相同或具有從屬關係。
(五)被上訴人審酌上訴人前曾多次違反水污法遭裁罰在案，且前稽查檢測亦已發生違反水污法之事實，並考量上訴人系爭污水廠之規模及排放超標之濃度，依裁罰準則之規定，計算罰鍰額度為312萬元，並依環教法第23條規定裁處上訴人指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受2小時環境教育，並無違誤，亦無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，與行政罰法第18條第1項之規定相符，均屬合法等詞為其論據，而駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠原判決未究明放流池與放流管間是否有溢流堰，更未究明稽查人員在放流池取樣之水，是否為溪水回灌所生，即為上訴人敗訴之判決，其認定事實違背經驗及論理法則，並有未依職權調查證據之違法。㈡上訴人係因行政院環境保護署（下稱環保署）核定排放水質標準變更，乃申請水措許可變更，並因承包商施工延誤致無法全廠試車，經申請被上訴人准許展延試車期間。原判決謂上訴人只要每月陳報工程改善計畫，在改善期間內，被上訴人將無裁罰上訴人之機會，將使水污法第40條成為具文云云，乃嚴重誤解上訴人設立目的，亦誤解水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱水措管理辦法）第101條規定工程改善計畫核備等行政指導、監督規範意旨，原判決據以認定本件裁罰未違反比例原則，即屬違法。㈢水污法施行細則第20條第2項規定，已超越母法授權範圍，且與水污法第40條第1項後段規定牴觸，應屬無效；而該規定與環保署102年6月函釋之要件、效果非完全相同，原判決卻認定本案已符合水污法施行細則第20條第2項要件，效果卻又依上開函釋意旨分論適用，亦有判決理由矛盾及採證認事錯誤之違誤等語。
六、本院經核原判決於法無違，茲就上訴意旨論斷如下：
(一)按水污法係為防治水污染，確保水資源之清潔，維護生態體系，改善生活環境及增進國民健康而制定，其第7條第1項：
「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢(污)水於地面水體者，應符合放流水標準。」第14條第1項：
「事業排放廢(污)水於地面水體者，應向直轄市、縣(市)主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作，始得排放廢(污)水。登記事項有變更者，應於變更前……提出申請，經審查核准始可變更。」第18條：「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢(污)水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」第19條：「污水下水道系統排放廢(污)水，準用第14條……第18條之規定。」第40條第1項：「事業或污水下水道系統排放廢(污)水，違反第7條第1項……規定者，處新臺幣6萬元以上2,000萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證(文件)或勒令歇業。」第46條：「違反依……第18條所定辦法規定者，處新臺幣1萬元以上600萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證(文件)或勒令歇業。」暨依水污法第18條第2項授權訂定之水措管理辦法第4條：「事業或污水下水道系統應採行經直轄市、縣(市)主管機關或中央主管機關委託之機關……核准之水污染防治措施……，並依核准之水措內容運作。」第101條：「污水下水道系統應每月分析檢討水量及水質變化，並評估污水下水道系統收集及處理能力。經評估檢討有收集及處理能力不足之虞者，應以書面通知直轄市、縣(市)主管機關，並採取因應措施。有採行工程改善措施之必要者，應於一年內完成改善。必要時，得向直轄市、縣(市)主管機關報請同意展延一年完成改善。」可知，水污法就事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施之排放廢(污)水，係以應申請許可、申請變更許可及廢止許可等管制措施，以預防水資源及生態環境可能遭受污染之風險；並以放流水標準作為認定有無妨害水體涵容能力之管制標準，以管控防禦對水資源及生態環境造成污染實害之危險。是以，依水污法第7條第1項規定，污水下水道系統排放廢(污)水於地面水體者，應隨時保持符合放流水標準之狀態，如有違反者，即應依同法第40條規定予以處罰，核與水措管理辦法第101條規定，污水下水道系統經評估檢討污水下水道系統有收集及處理能力不足之虞者，應採取因應措施或改善工程，乃基於風險預防原則所為之管制措施，如有違反，應依水污法第46條規定予以裁罰，二者之規範目的有別，法律構成要件及法律效果亦有不同。易言之，水污法第7條第1項之放流水標準，概以其排放於地面水體之廢(污)水是否符合放流水標準作為管制方法，不論污水下水道系統有無依核准之水措內容運作或進行水污染防治改善工程。上訴意旨以上訴人已申請水措許可變更獲准，且經被上訴人同意展延試車期間，被上訴人於改善工程期間執行稽查，並以上訴人違反水污法第7條第1項規定予以裁罰，違反比例原則，進而指摘原判決違法云云，尚難採取。
(二)次按水污法第59條規定：「廢(污)水處理設施發生故障時，符合下列規定者，於故障發生24小時內，得不適用主管機關所定標準：一、立即修復或啟用備份裝置，並採行包括減少、停止生產或服務作業量或其他措施之應變措施。二、立即於故障紀錄簿中記錄故障設施名稱及故障時間，並向當地主管機關以電話或電傳報備，並記錄報備發話人、受話人姓名、職稱。三、於故障發生24小時內恢復正常操作或於恢復正常操作前減少、停止生產及服務作業。四、於5日內向當地主管機關提出書面報告。五、故障與所違反之該項放流水標準有直接關係者。六、不屬6個月內相同之故障。……。」據此，若因廢(污)水處理設施發生故障，導致放流水不符合放流水標準之情事，事業或污水下水道系統管理單位必須完全踐行上開法定措施，方得於故障發生24小時內，不適用放流水標準所定限值。又環保署依水污法第74條授權訂定之行為時水污法施行細則第20條第2項固規定：「事業及污水下水道系統於改善期間，排放之廢(污)水超過原據以處罰之排放濃度或更形惡化者，應按次處罰。」（因水污法於107年6月13日修正增訂第57條之1，明定限期改善期間水質惡化處分依據，已於同年12月27日修正刪除）。惟考量單以水質濃度高低及水質是否惡化，作為按次處分判定依據，有失公允，環保署依據水污法規定限期改善之立法意旨，就開立限期改善公文送達前，主管機關再次查獲違反放流水標準時，應如何認定是否屬另一新的違章事實之細節性、技術性事項，以環保署102年6月函釋補充釋示：「……二、事業或污水下水道系統違反放流水標準，於主管機關開立限期改善公文送達前，再次查獲違反放流水標準時，需對於該2次造成放流水超標之原因進行分析。如第2次之稽查結果與第1次之稽查結果所分析之違規原因相同或具有從屬關係，則顯示第1次之行政處分即可達成行政目的，第2次稽查結果應不予處分或所為之處分應予撤銷。倘非屬前述情形，應就第2次違規行為開立處分書，若第2次之違規原因有限期改善之必要，並依『違反水污染防治法通知限期改善或補正裁量基準』作成限期改善或補正通知書，儘速送達。」經核未牴觸水污法相關規定及立法意旨，亦未對人民增加法律所無之義務或限制，與法律保留原則無違，並符合行政行為最少侵害性及合目的性原則，環保主管機關自得援為執行職權之依據。
(三)又按，認定事實為事實審法院之職權，而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，並未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法；且證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。經查，系爭污水廠之放流口，上訴人已依水措管理辦法第53條規定，申請經被上訴人同意改置於周界內之放流池；上訴人於申請函亦未表明在放流池設置溢流堰。另依被上訴人提出之採樣流程光碟內容顯示，系爭稽查當日未有下雨情形，亦未見放流池內有突出水面之溢流堰，而稽查人員於放流池採樣時，系爭污水廠內確有水不斷流入放流池內；放流池內之水體亦有流入放流管線，但未見有突出水面之溢流堰，是不論放流池內有無溢流堰之設置，均無礙於放流池之水已流入放流管線之認定，被上訴人之採樣自屬合法，上訴人主張稽查當日是假日，工廠休息，被上訴人採集之水體係因下雨及前日溪水回灌所生，且放流池之水位未高過溢流堰，污水亦不會流經放流池至放流口進入承受水體，不足採信等情，已經原審經勘驗採樣流程光碟及調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，並敘明依水污法第7條第1項規定，上訴人負有自系爭污水廠所排放廢(污)水，應符合放流水標準之義務，自不因其申請水措許可變更獲准，並陳報試車期間展延經被上訴人同意備查，而免除上開行政法上之義務；暨系爭稽查採樣送驗檢測結果，超標項目及數值均大於前稽查檢測之結果，且系爭稽查檢測結果超標，係因曝氣池Ⅰ(T01-13)、曝氣池Ⅱ(T01-14)進行拆除模板施工工程，故將T01-17終沉池Ⅰ污泥泵關閉所致，亦與前稽查係因再曝氣池(T01-15)者不同，足認系爭稽查結果與前稽查結果之違規原因不同，亦無從屬關係，應屬另一新的違章事實，並就上訴人指稱本件因生物曝氣池間地下管線連接不全，由承攬廠商進行修補，上訴人已依水污法第59條規定向環保局函報施工申請核備在案，應免予裁罰；以及系爭污水廠所有池子均應視為一整組設備，是系爭稽查與前稽查違反標準之原則應屬相同或有從屬關係，不應再予裁罰等節，何以不足為有利於上訴人之認定，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則或理由矛盾之情事。則依上開規定及說明，原判決維持原處分之認定，並無不合。上訴意旨就原判決已經詳為論述及指駁之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決認定事實違背經驗法則、論理法則，且有適用法令錯誤及理由矛盾之違法云云，無非係其個人之主觀見解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，即無可採。
(四)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當或不備理由之違背法令情事，其所適用之法規與本件應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 2 月 21 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南法官 蘇 嫊 娟法官 高 愈 杰法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 2 月 21 日
書記官 廖 鴻 勳