最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第83號上 訴 人 台灣糖業股份有限公司代 表 人 黃育徵訴訟代理人 黃裕中 律師被 上訴 人 嘉義縣政府代 表 人 翁章梁訴訟代理人 藍杞恚上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國106年12月27日高雄高等行政法院106年度訴字第28號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人在第一審請求撤銷被上訴人105年2月25日異議處分、被上訴人105年7月4日復議處分及訴願決定部分，暨該部分訴訟費用均廢棄。
原處分（即被上訴人105年7月4日府地權字第1050129175號函之處分）及訴願決定均撤銷。
被上訴人對於上訴人民國104年12月2日雲嘉蒜資字第1047807675號函就徵收補償地價異議之申請，應依本判決之法律見解另為適法之處分。
其餘上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔；駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人嘉義縣政府之代表人即縣長已於民國107年12月25日變更為翁章梁，未據其為承受訴訟之聲明，本院另裁定命其承受訴訟。
二、緣被上訴人為辦理「流域綜合治理計畫第1期治理工程-荷苞嶼排水幹線復興橋至快速道路橋段治理工程」（下稱系爭工程），前以104年4月20日府水工字第1040067454號函通知需用土地範圍內所有權人，於104年5月5日辦理用地取得協議價購會，決議所有權人同意價購者，請於當場或104年5月25日前出具同意書，未出席該次會議或逾期未提出同意書者，視為未能達成協議；其中，上訴人未同意協議價購。然被上訴人為辦理系爭工程，仍申請徵收嘉義縣○○鄉○○○段○○○段○○○○○○段0000000號等13筆土地，經內政部以104年11月11日台內地字第1041309518號函核准，並經被上訴人以104年11月13日府地權字第10402099716號公告徵收，公告期間自104年11月16日起至104年12月16日止，並以104年11月13日府地權字第1040209971號函通知上開土地所有權人，其中上訴人所有○○○○OOOO○OOOOO○OOOOO○OOOOO○OOOOO○OOOOO地號等6筆土地（下稱系爭土地）位於上開徵收範圍內。嗣上訴人認補償地價偏低，以104年12月2日雲嘉蒜資字第1047807675號函提出異議，經嘉義縣水上地政事務所（下稱水上地政所）參酌宗地條件、道路條件、市價變動幅度等因素，並審酌周邊土地之交易價格後，認上訴人所有系爭土地補償價格分別為每平方公尺新臺幣（下同）800元、800元、760元、760元、800元、800元，應屬合理，被上訴人乃以105年2月25日府地權字第1050030205號異議處分（下稱被上訴人105年2月25日異議處分）通知上訴人查處結果，上訴人不服，經被上訴人提交嘉義縣地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）105年6月13日第1次會議復議，經決議維持原補償價格。被上訴人據以105年7月4日府地權字第1050129175號復議處分（下稱被上訴人105年7月4日復議處分），上訴人仍表不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
三、本件上訴人主張︰系爭土地劃屬嘉義縣鹿草鄉（下稱鹿草鄉）P101-03地價區段，原為特定農業區農牧用地、水利用地，依土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）第17條第2項規定，本件估價基準日為104年3月1日，案例蒐集期間自103年9月2日至104年3月1日止。於案例蒐集期間，系爭土地同小段內有6筆成交案例，即○○小段OOO○OOO○OOOOO○OOOOO○OOOOO○OOO地號土地（下稱○○小段OOO地號等6筆土地）其交易期間為103年10月，使用分區為特定專用區，使用地類別為農牧用地、水利及交通用地，原為上訴人所屬馬稠後農場，而上訴人所屬農場用地大多編定特定事業用地或特定專用區，用以從事製糖甘蔗種植之特定事業目的，則本件系爭土地，原亦作為農業使用，兩者徵收前之使用現況相當，然被上訴人竟認非屬同一供需圈性質相近土地，未採為買賣實例調查範圍，則本件查估程序顯有違誤。又本件於案例蒐集期間內有上開交易實例，被上訴人卻以本件案例蒐集期間無適當實例，而適用查估辦法第17條第3項將案例蒐集期間延長為1年，適用法規顯有錯誤，被上訴人據此所為查估程序亦失所附麗。且上訴人請求被上訴人應提出查估程序各項書類，惟被上訴人迄今僅提出臨訟製作之買賣實例分布圖，但原始查估資料付之闕如，無法釐清本件是否依循查估所應踐行之法定程序。又依查估辦法第17條第3項修正說明，放寬案例蒐集期間，應以同一地價區段之交易實例為限，被上訴人跨區選擇比較標的P101-01地價區段（太保市○○○○段○○○段0000000000號土地）交易期間為103年8月間，即有違反查估辦法第17條第2項規定之案例蒐集期間，而有未合。又系爭土地徵收前協議價購總價13,525,600元，公告徵收時補償總價10,818,200元，兩相互核減少2,707,400元，而土地徵收條例就協議價購與徵收補償之價格於法律條文上同以「市價」一詞作為規定，解釋上指市場正常交易價格，則不論其價格形成之程序有何差異，估價結果均應以「市價」為據，然被上訴人為合理化委託同一估價師所作出估價報告之價格差異，明顯悖離估價目的在於探求客觀市價，果若因估價方法不同，使估價期日相差15日、交易幾近停滯地區之土地竟出現至少市價差異20％的結果，如非人為操作所致，就是適用法規錯誤，所估定價額有違通常交易經驗法則，是以，上訴人主張應就協議價購與徵收補償之差額2,707,400元再發予上訴人。另被上訴人就蒐集之市場買賣實例，除採為比較標的之案例外，其餘其他買賣實例，均未依查估辦法第6條第1項填寫買賣實例調查估價表，致被上訴人是否踐行查估辦法第4條第2款調查買賣實例、第3款劃分地價區段、是否依查估辦法第13條第1項估計正常單價，第7、8條規定修正或排除實例，及依查估辦法第17條第1項將正常單價調整查估辦法第18、19條規定選取比準地及進行比較標的選取等程序，即無從檢視、查考。而內政部106年9月26日台內地字第1060068625號函（下稱內政部106年9月26日函）將查估辦法第4條第2、5款不同階段之查估程序混為一談，且未就其結論說明論述內容，應無足採。另就比較標的選取究係同一地價區段選一筆，或正常交易價格之買賣實例均應列入比較標的選取範圍，此攸關應製作「買賣實例調查估價表」之客體範圍，高雄高等行政法院（下稱原審）104年度訴字第534號確定判決亦認無法支持「各地價區段內僅能選擇一件比較標的」之見解等情。為此，求為判決：1.被上訴人105年2月25日異議處分、被上訴人105年7月4日復議處分及訴願決定均撤銷。2.被上訴人就系爭土地應作成准再發予徵收補償費2,707,400元之處分。
四、被上訴人則以︰本件挑選之比較標的其土地使用管制與P101-03地價區段比準地一致（均為特定農業區農牧用地），然在土地使用管制與容許使用項目上，上訴人建議挑選之比較標的豐稠小段91至120地號土地為交通用地、水利用地，與農牧用地有明顯差異，故本件在案例挑選上會以農牧用地作為買賣實例挑選首要原則，且其交易單價也較符合當期市場正常交易價格。又內政部不動產交易實價查詢網站P101-03地價區段於本件案例蒐集期間內並無適當買賣實例，故按查估辦法規定，被上訴人將案例蒐集期間放寬至估價基準日前1年內（103年3月2日至104年3月1日；估價基準日：104年3月1日），然亦無適當買賣實例，故僅能於徵收範圍附近尋找其他適當案例，進而挑選替代性較高之太保市○○○○段○○○段0000000000號內土地（特定農業區農牧用地，交易日期103年8月）○○○鄉○○段○○小段OOO至OO0地號內土地（特定農業區農牧用地，交易日期103年12月）作為本件之比較標的，並無違反相關規定。另上訴人提供之買賣實例豐稠小段106地號等6筆土地位處臺82線快速道路祥和交流道西北側，交通十分便捷，且區域土地面積廣大地形狀方整，發展條件優良；惟本件徵收土地對外僅有2條快速道路下涵洞可通行，交通不便捷，且腹地小發展有限。因此以區域條件而言，上訴人所提供之買賣實例明顯優於本件徵收土地，且更具經濟價值，故本件徵收單價低於上訴人所提供之買賣實例實屬合理。此外，查估辦法針對不予採用之買賣實例是否需詳予記載買賣實例調查表尚無明定。目前實務上各縣市地評會係針對有採用之買賣實例進行審查，其餘未挑選之買賣實例於地評會並未提供買賣實例調查估價表，因此上訴人提供資料為當時地評會評議資料，未挑選之買賣實例調查估價表並未提供。再者，系爭工程已進入徵收程序，其地價補償應依查估辦法辦理，其地價評定方式與協議價購程序有別，且協議價購金額也非徵收補償計算之依據，故二者自非一定相同，本件既已通過地評會審議，表示徵收補償市價並無悖離市場正常交易價格等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人就系爭土地市價徵收補償價格之形成，程序並無不法：1.依土地徵收條例第30條第1項規定，系爭土地應按照徵收當期之「市價」補償其地價：(1)地價區段之劃分：系爭土地原分屬特定農業區農牧用地、水利用地，水上地政所依查估辦法第10條第1項規定，將其劃屬鹿草鄉P101-03地價區段（農牧用地區段）。(2)選取比準地、估計土地正常單價之形成及查估比準地地價：被上訴人選取豐綢小段184-2地號土地為鹿草鄉P101-03地價區段比準地，原案例蒐集期間內（103年9月2日至104年3月1日；估價基準日：104年3月1日）無適當買賣實例，案例蒐集期間放寬至估價基準日前1年內（103年3月2日至104年3月1日，估價基準日：104年3月1日），惟該區段無適當買賣案例，水上地政所分別選取其他地區與比準地屬同一供需圈且性質相同位於特定農業區農牧用地之P101-01地價區段（太保市○○○○段○○○段0000000000號土地）、P101-02地價區段○○○鄉○○段後寮小段236地號土地）等2筆買賣實例為比較標的，估計買賣實例土地正常單價分別為每平方公尺1,200元、1,000元，並與比準地進行區域因素及個別因素調整後，查估比準地地價，並依查估辦法第21條第2款規定，計算該比準地地價為每平方公尺800元，亦合於查估辦法第13條、第17條、第18條及第19條規定。
(3)估計土地市價，提交地評會評定：經被上訴人查估比準地地價為每平方公尺800元，被上訴人以○○小段OOOOO地號土地為比準地，是以，系爭○○小段OOOOO地號土地補償價額為每平方公尺800元。另經被上訴人以比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計後，計算結果，其餘系爭土地之補償價額分別為每平方公尺800元、800元、760元、760元、800元，被上訴人提請地評會104年第2次會議評定通過在案。嗣經上訴人提起異議，認補償金額偏低，被上訴人乃以105年2月25日異議處分通知上訴人查處結果，上訴人仍對查處不服，被上訴人於105年6月13日提請地評會105年第1次會議審議，決議維持系爭土地徵收補償價格。2.上訴人雖主張選取之買賣實例，交易期間為103年8月，屬本件案例蒐集期間（103年9月2日至104年3月1日）外之交易，與查估辦法規定不符云云。經查，本件徵收案市價查估基準日為104年3月1日，原案例蒐集期間為103年9月2日至104年3月1日，因案例蒐集期間內無適當買賣實例，依查估辦法第17條規定，將案例蒐集期間放寬至103年3月2日至104年3月1日，故上開買賣實例自屬案例蒐集期間範圍內，被上訴人採為本件查估市價買賣實例，於法有據。3.上訴人復主張案例蒐集期間，系爭土地同小段內有6筆成交案例，兩者徵收前之使用現況相當，然被上訴人竟認非屬同一供需圈性質相近土地，未採為買賣實例調查範圍，則本件查估程序顯有違誤云云。惟查，該6筆買賣實例交易期間固為103年10月，然使用分區為特定專用區，使用地類別為農牧用地（○○小段OOO地號）、水利用地（○○小段OOO○OOOOO○OOOOO○OOO地號）及交通用地（○○小段OOOOO地號），與本件比準地屬特定農業區農牧用地，已有不同。其次，上開買賣實例土地位處臺82線快速道路祥和交流道西北側，其區域條件：西側臨縣道167線、南側臨鄉道嘉45線，交通十分便捷，且區域土地面積廣大地形狀方整，發展條件優良；惟本件徵收土地區域條件：西側與南側臨臺82線快速道路，東側與北側臨荷苞嶼排水，對外僅有2條快速道路下涵洞可通行，交通不便捷，且腹地小發展有限。又該6筆土地目前規劃為馬稠後工業區，是上開土地與系爭土地與上訴人所舉買賣實例雖同屬豐稠小段地號，然因地形及腹地與附近公路聯通之情狀，非屬同一供需圈，被上訴人未選為比較標的，亦屬有據。綜上，被上訴人選擇同一供需圈同屬特定農業區農牧用地，即太保市○○○○段○○○段0000000000號土地○○○鄉○○段後寮小段236地號土地為買賣實例，並依查估辦法第18條、第19條規定查估比準地價格，於法並無不合。㈡協議價購「市價」與公告徵收後之徵收補償「市價」應否為同一認定之爭議部分：綜合土地徵收條例第11條、第30條、土地徵收條例施行細則第30條第1項規定及內政部101年3月15日台內地字第10101307672號函釋意旨，可知現行土地徵收法制就協議價購金額與徵收補償價格之決定，係二套各自獨立之作業流程，徵收補償地價評定方式尚與協議價購程序有別，協議價購金額自非得為補償地價計算依據，二者自非一定相同。系爭土地既已進入徵收程序，其徵收土地之地價補償，依查估辦法辦理並無違誤，上訴人所述協議價購之「市價」與徵收補償之「市價」於短期市場無重大波動之情形下，應為同一之認定，洵非可採。㈢土地徵收補償市價查估蒐集市場買賣實例中未採為比較標的之買賣實例，未填寫買賣實例調查估價表，是否違反法定程序：按買賣實例調查表之填載，毋寧屬估價單位或估價師說明其估價形成之證據資料，估價單位就買賣實例個案逐一填寫，因證據資料豐富，有利於檢視、審查。然如估價單位或估價師得以其他之證據方法說明其擇取買賣實例之過程並就選擇準則及就不選取之買賣實例揭露其不採取之理由，而足為審查之依據，則未就選取之案例填寫買賣實例調查表，應不影響其市價查估之合法性。本件綜合買賣實例分布示意圖及地價區段勘查表之內容觀之，可知被上訴人選取比較標的之準則，係以與勘估標的使用分區同屬特定農業區農牧用地，鄰近被徵收土地，交易日期以接近估價基準日前、後之案例，足認估價師已就其比較標的之選取審酌因素已以買賣實例分布示意圖為揭露。而依被上訴人於原審審理時提出之買賣實例分布實例圖說明未採為比較標的之實例分別為「土地使用分區不同」、「距離較遠」、「替代性較差」、「交易時間較久替代性較差」等事由，亦足印證上開被上訴人選取比較標的之判準。綜上，本件就被上訴人提交地評會審查當期徵收市價之資料觀之，估價師就如何由眾多買賣實例選取比較標的之歷程，大抵得由上開資料揭示選取時審酌之因素，則被上訴人未就買賣實例逐一填寫，即非屬違反法定程式，而影響其當期徵收市價形成之合法性。再關於上開疑義，被上訴人曾函詢內政部，該部106年9月26日函亦肯認被上訴人目前實務作法，該函雖未敘明理由，然就認定未採為比較標的之買賣實例未填寫買賣實例調查表與估價法定程序無違，與原審之結論則屬同一。㈣綜上，被上訴人否准上訴人異議、復議之申請，並無違法；訴願決定予以維持，核無不合。上訴人起訴意旨求為判決撤銷訴願決定及原處分，並請求被上訴人就系爭土地應作成准再發予徵收補償費2,707,400元之處分，為無理由，應予駁回。
六、上訴理由略謂：㈠上訴人於原審除主張買賣實例分布示意圖為事後製作外，並聲請原審命被上訴人提出估價形成歷程之原始資料，但被上訴人拒不提出，此除無法證明該示意圖非事後製作外，更無從審查被上訴人是否踐行查估辦法第4條第2款調查買賣實例，次依查估辦法第13條第1項估計正常單價，第7條、第8條規定修正或排除實例，接續依第17條第1項將正常單價調整至估價基準日，第18條、第19條規定選取比準地及進行比較標的選取等程序。然原判決卻在欠缺原始資料之前提下，認被上訴人有踐行調查買賣實例、選取比較標的等程序，形同免除被上訴人之舉證責任，而有違證據法則。㈡原判決以彙整買賣實例調查估價表之結果，反推作為被上訴人就買賣實例調查、比較標的取捨並無不當，此倒果為因之推論有違論理法則，且在欠缺買賣實例調查估價表之前提下，殊不知如何遂行原判決所稱之檢視、審查買賣實例個案目的，遑論審查買賣實例分布示意圖是否為真，選取是否適當，原判決顯有理由矛盾之違法。又查估辦法第6條第1項規定調查買賣實例應填寫買賣實例調查估價表，絕非如原判決或內政部106年9月26日函所認未逐一填寫買賣實例調查表，非屬違反法定程式。又依查估辦法第7條、第8條規定，足見調查買賣實例，應詳予調查後記載於買賣實例調查估價表，如認有特殊情況，致價格明顯偏高或偏低者，進行實例價格調整修正，此均為查估辦法第4條第4款估計實例正常價格前，應踐行之調查買賣實例之實質內容，亦即買賣實例調查表非單純證明是否進行查估而已。但被上訴人根本未製作買賣實例調查估價表，無從證明被上訴人有踐行前開法定程序，原判決未敘明上訴人上開主張何以不足採憑，亦有理由不備之違法。且關於選取比較標的事由，被上訴人係於原審臨訟製作提出買賣實例分布示意圖，原判決將被上訴人臨訟主張逕認為證據，有違證據法則。再者，原審104年度訴字第5 34號判決意旨，亦認就蒐集之各件市場買賣實例，不論是否採用為比較標的，均須填寫買賣實例調查估價表，始符合蒐集、調查買賣實例之法定正當程序。原判決認為被上訴人未就未選取之案例填寫買賣實例調查估價表，應不影響其市價查估之合法性，容有違誤。㈢依查估辦法第17條第3項於103年11月14日增訂時之修正說明，則放寬案例蒐集期間，自應以同一地價區段之交易實例為限，否則有違增訂目的。被上訴人跨區選擇比較標的P101-01地價區段（太保市○○○○段○○○段0000000000號土地），交易期間為103年8月間，有違查估辦法第17條第2項規定之案例蒐集期間，原判決對此未敘明何以不足採憑，有理由不備之違法。縱認上訴人前開主張不足採憑，然被上訴人於原審106年7月4日提出買賣實例示意圖-鹿草鄉及買賣實例示意圖-太保市，其中有多筆買賣實例，均與本件比準地同為特定農業區農牧用地，且為原案例蒐集期間自103年9月2日至104年3月1日止之交易，被上訴人逕自以原案例蒐集期間無適當買賣交易實例，延長案例蒐集期間，原判決認為本件案例蒐集期間無誤，顯有違查估辦法第17條第2項規定。㈣土地徵收條例第11條協議價購之市價，與同法第30條規定之市價，定義上應屬同一，即市場正常交易價格，縱其所應適用估價程序規範不同，然其目的均在探求土地徵收條例規定之市價，則衡酌協議價購前囑託鑑價適用之不動產技術規則、土地徵收適用之查估辦法，其估價方法均屬「買賣實例比較法」，不可能出現截然不同之差異，原判決僅以協議價購、徵收補償係二套各自獨立之作業流程為憑，忽略人為操縱價格，顯然違背論理法則。本件被徵收土地附近交易呈現停滯狀態，則協議價購與土地徵收2次估價基準日只差距15日，竟出現總價2,707,400元即20％之價差，且皆為同一估價師作成，顯有違通常交易經驗法則，原判決所為認定容有違誤。㈤○○小段OOO地號等6筆土地使用分區雖為特定專用區，與本件比準地屬特定農業區不同，然該6筆交易實例坐落上訴人所屬馬稠後農場範圍內，而本件被徵收土地原亦屬馬稠後農場，原均係用以栽種甘蔗，又依不動產估價技術規則第12條規定，蒐集比較實例需與勘估標的的使用性質或使用管制相同或相接近，即不以使用分區完全相同為必要。原判決僅以使用分區不同一，卻未依區域計畫法施行細則第11條第11款規定審酌目的事業推動業務之用途及實際使用情形，及上開6筆土地使用情形與本件比準地相近，原判決適用法規顯有錯誤。㈥比較標的選取究係同一地價區段選一筆，或正常交易價格之買賣實例均應列入比較標的選取範圍，此攸關應製作買賣實例調查估價表之客體範圍，原審104年度訴字第534號判決認為無從支持「各地價區段內僅能選擇一件比較標的」之見解。
原判決對於有關應列入比較標的客體範圍之主張，未敘明得心證方法，顯有理由不備之違法等語。
七、本院查：
（一）「土地徵收條例第22條第1項前段規定：『土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。』同條第2項前段規定被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服第1項查處情形者，依同條例施行細則第23條亦規定：『......應於查處通知送達之日起30日內，以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關。』該條例第22條第2項後段並規定『土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟』。是土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之異議、復議程序，乃立法者為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序。由於各該程序皆有法定期間之限制，且由前開條例第22條第2項後段規定可知，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，於此情形，如解釋為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，得隨意進行其他救濟程序，譬如於異議、復議程序終結前，尚得先行或同時進行訴願及行政訴訟程序，將造成同一事件之法律救濟途徑重疊、併行甚至結果歧異；如解釋為土地權利關係人『選擇』一種救濟程序後排除其他救濟途徑者，不僅法無明文而且『選擇』並無法定期間、次數之限制，亦可能造成同一事件之法律救濟途徑，無止境的中斷與接續，凡此皆顯然違反程序明確、程序安定與有效法律保護之法治國家基本原則。是土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第22條第1項、第2項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。惟為符合憲法保障人民訴願與行政訴訟權利之意旨，儘量避免使多層次先行程序構成人民行使其救濟權利之程序障礙，……。至被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額依法以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關者，即係依法申請該管直轄市或縣（市）主管機關裁量決定提請地價評議委員會復議或移送訴願。該管直轄市或縣（市）主管機關如認為無必要提請地價評議委員會復議者，應即將土地權利關係人不服查處之事實及理由，移請訴願管轄機關為訴願決定；該管直轄市或縣（市）主管機關如未依行政程序法第51條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者，土地權利關係人即可直接以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟......。」（本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。足見異議及復議程序為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序，僅於例外情形，始得以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟。本件救濟係經復議程序，且維持原補償價格，並由被上訴人105年7月4日復議處分函復上訴人。因此，應以復議處分為本件請求之對象。
（二）按「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」及「（第1項）本條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。」分別為土地徵收條例第30條及同條例施行細則第30條第1項所規定。準此，作為被徵收土地補償地價之徵收當期市價之確定，明定其應踐行之法定程序，而查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項，則授權土地徵收之中央主管機關訂定，是內政部依此授權訂定之查估辦法具法規命令之性質，所規定之地價調查估計程序，相關機關辦理土地徵收補償之市價查估應受其拘束外；又要求相關機關在具體化「徵收當期之市價」時，應遵守上開程序，亦有保障被徵收土地所有人能依徵收當期之市價獲得適法補償之功能。因此，相關機關辦理土地徵收補償之市價查估時，規定之程序不得擅予變更，倘主管機關有未遵守查估辦法辦理市價查估程序之情形，則依此認定之補償價格為地價補償，尚難謂被徵收土地所有人已受合法之地價補償。
（三）又按土地徵收條例第11條規定：「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。……（第4項）第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。（第5項）前項所稱市價，指市場正常交易價格。」準此，除國防、交通或水利事業確有公共安全上之急需者外，需用土地人應先與土地所有權人協議採價購或其他方法以取得需用土地，俟無法達成協議後，始能依法請求國家發動徵收，此協議程序，係申請土地徵收之法定先行程序，雖要求協議價購應依市價與所有權人協商，此所稱「市價」，固係指市場正常交易價格，然其資訊之取得可參考政府公開資訊或不動產仲介業之相關資訊，或委由不動產估價師查估，與土地徵收條例第30條謂應按照徵收當期之市價補償，所指「市價」，須依查估辦法規定查估後，依法定程序，始能具體化者不同。是以，需用土地人經協議價購不成，而以徵收方式取得需用土地時，土地所有權人即不得再執需用土地人於協議價購階段曾提出之對價，作為徵收之補償地價不合理之依據。
（四）再按查估辦法第2條規定：「本辦法用詞定義如下：一、市價：指市場正常交易價格。二、比準地：指地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地，或作為查估公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地區段地價之宗地。」第6條第1項規定：「依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，並得蒐集市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表。」第7條規定：「買賣或收益實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例或收益法調查估價表。但該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用：一、急買急賣或急出租急承租。二、期待因素影響之交易。三、受債權債務關係影響之交易。四、親友關係人間之交易。五、畸零地或有合併使用之交易。六、地上物處理有糾紛之交易。七、拍賣。八、公有土地標售、讓售。九、受迷信影響之交易。十、包含公共設施用地之交易。十一、人為哄抬之交易。十二、與法定用途不符之交易。十三、其他特殊交易。」第8條規定：「（第1項）買賣或收益實例除依前條規定辦理外，並應就下列事項詳予查證確認後，就實例價格進行調整，並記載於買賣實例或收益法調查估價表：一、交易價格、租金或權利金等及各項稅費之負擔方式。二、有無特殊付款方式。三、實例狀況。四、有無基本機電、裝修以外之其他建物裝潢費用。」第9條規定：「（第1項）土地徵收補償市價查估應調查影響之區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。（第2項）前項影響區域因素之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」第10條第1項規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖及地價區段勘查表實地勘查，原則以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」第13條第1款、第2款規定：「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：一、判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第7條及第8條規定修正後，必要時並得調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格。二、地上無建築改良物（以下簡稱建物）者，計算土地正常買賣單價。其公式如下：土地正常買賣單價＝正常買賣總價格÷土地面積。」第17條規定：「（第1項）依第13條估計之土地正常單價或第14條採用之收益實例租金或權利金應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日為每年9月1日者，案例蒐集期間以當年3月2日至9月1日為原則。估價基準日為3月1日者，案例蒐集期間以前1年9月2日至當年3月1日為原則。（第3項）前項案例蒐集期間內無適當實例時，得放寬至估價基準日前1年內。」第18條規定：「比準地應於預定徵收土地範圍內○○○區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」第19條第1項至第3項、第5項規定：「（第1項）比準地比較價格之查估，應填載比較法調查估價表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。（第3項）第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。（第5項）比準地地價之決定理由應詳予敘明於比準地地價估計表。」第20條第1項至第4項規定：「（第1項）預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。（第2項）前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。（第3項）依前2項估計預定徵收土地宗地市價，應填寫徵收土地宗地市價估計表。（第4項）第1項預定徵收土地其範圍內各宗地個別因素資料及地籍圖，以需用土地人函文通知直轄市、縣（市）主管機關者為準。」
（五）查估辦法第4條規定，土地徵收補償市價查估之辦理程序為：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。
四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地地價。六、估計預定徵收土地宗地單位市價。七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。依此程序，及查估辦法前揭之規定，辦理土地徵收補償市價查估，應先調查案例蒐集期間之買賣實例，並以是否有查估辦法第7條或第8條規定情形，就實例價格為修正，並將之記載於買賣實例調查估價表，作為估計實例土地之正常單價。再以此為基礎，於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取比準地，並以估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的，就其價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格，以估計徵收土地宗地單位市價，提交地價評議委員會評定。又依查估辦法第19條第1項第1款之規定，須作為買賣實例之土地已得知其正常單價，並經調整至估價基準日後，始為比較標的之選擇，故於買賣實例之正常單價決定前，查估機關尚無法知悉何買賣實例，將被選為「比較標的」。是以，依土地徵收補償市價查估辦理之程序，查估機關於蒐集市場買賣實例階段，尚無從預知何筆買賣實例為「比較標的」。從而，倘查估機關調查買賣實例，未就案例蒐集期間之全部買賣實例依規定填載買賣實例調查估價表，即難謂查估機關已依查估辦法之規定估計預定徵收土地宗地單位市價，於法即有未合。尚難以查估機關蒐集市場買賣實例，所填寫之買賣實例調查估價表，僅單純屬證據資料之性質，故對於未採為比較標的之買賣實例，未填寫買賣實例調查估價表，應認查估程序有瑕疵，且足以影響市價查估之合法性。
（六）至內政部106年9月26日函就被上訴人106年9月14日府地價測字第1060184738號函詢土地徵收補償市價查估蒐集市場買賣實例或市場收益實例不採用之實例是否應填寫買賣實例調查表疑義，同意該函說明三：「依高雄高等行政法院104年度訴字第534號判決理由（五）所持見解認為：『就蒐集之各件市場買賣實例，不論是否採為比較標的，均須填寫買賣實例調查估價表，始符合蒐集、調查買賣實例之法定正當程序。』……惟現行實務查估作業方式並無此規定。如依高雄高等行政法院見解其蒐集實例（比較標的）蒐集範圍如何明確界定亦有疑義。爰本府以為本案似應以土地徵收補償市價查估辦法第4條規定於選取條件相似合理買賣實例或收益實例再依第6條第2款填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表，惟因案乏前例，本府未敢擅專，謹擬具處理意見報核請示。」之意見。因查估辦法第6條第1項，已明定辦理土地徵收補償市價查估，依同辦法第4條第2款調查實例，「應」填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表，並無除外之規定，解釋上，填寫買賣實例調查估價表不因買賣實例是否採為比較標的而有不同；再參諸上開理由六（四）之說明，應認內政部106年9月26日函闡釋之意旨，與查估辦法規定不合，不得作為辦理市價查估之依據。
（七）此外，比準地比較價格之查估，於案例蒐集期間內無適當實例可選為比較標的時，依查估辦法第17條第3項規定，比較標的之選取，得放寬至估價基準日前1年內之買賣實例。所指「無適當實例」屬不確定法律概念，依其文義，應包含事實上該期間無買賣實例，及買賣實例作為比較標的不適當之情形。至於案例蒐集期間內有買賣實例，須存在何種條件，始得認該買賣實例作為比較標的不適當，當係指買賣實例土地所具備之條件，與比準地間存有之差異，經進行區域因素及個別因素調整後，仍無法藉由該買賣實例之交易價格，推估比準地之市場正常交易價格，而不適合作為認定比準地比較標的而言，此一判斷，涉及土地估價之專業知識，具有高度專業性。因此，權利關係人對於應補償之費額公告，提出異議，並主張查估未以案例蒐集期間之買賣實例為比較標的之違法時，主管機關查處結果仍維持原補償價格，應將處理情形及不採權利人主張之理由以書面通知權利人，權利人如不服，主管機關提經地評會復議之結果，始提起行政救濟。行政法院就此爭議為審查時，雖應尊重由專家參與之地評會判斷，惟查估機關估計預定徵收土地宗地單位市價未遵守法定查估程序，而未就案例蒐集期間內之買賣實例全部填寫買賣實例調查估價表，僅對於採為比較標的之買賣實例填寫時，因地評會對於案例蒐集期間內之買賣實例，是否果如查估機關所認定為不適合作為比較標的，並無資料可供查核審認，地評會在此事實基礎下，以查估機關認案例蒐集期間地價區段內之買賣實例全部均不宜選取作為比較標的為事實基礎，作成評定結果決議維持原補償價格，則有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，亦有違法。
（八）再者，土地徵收條例第30條謂應按照徵收當期之市價補償，所稱「市價」，依查估辦法第2條第1款規定，指市場正常交易價格，此與同條例第11條第4項、第5項就徵收前為協議價購時，需用土地人應依「市價」與所有權人進行協議，所稱「市價」亦指市場正常交易價格，二者使用之文字相同，惟土地徵收條例第30條對於「市價」之具體化，已明定其程序外，並授權主管機關訂定地價調查估計程序、方法及應遵行事項。是以，因徵收為市價補償，應依法定估價程序，以確定其補償價額。至於徵收前進行之協議價購，法律對需用土地人為協議時應以何價格提出價購，始得謂已踐行該程序並無明文。內政部101年2月2日台內地字第1010085864號函釋略以：「……（五）協議價購應依市價與所有權人協議，所稱市價係指市場正常交易價格，該市價資訊之取得可參考政府相關公開資訊或不動產仲介業之相關資訊，或委由不動產估價師查估。（土地徵收條例第11條）……」為主管機關對於土地徵收條例第11條之適用所作之示釋，不得於適用土地徵收條例第30條規定時，予以援引。又不動產估價技術規則係依不動產估價師法第19條第1項規定訂定，作為不動產估價師從事不動產估價之作業程序、方法及估價時應遵行事項之規範。該規則第2條第10款所稱「比較標的」，係指不動產估價作業時可供與勘估標的間，按情況、價格日期、區域因素及個別因素之差異進行比較之標的，查估辦法於規範比準地比較價格之查估時，於第19條第1項第2款雖亦使用「比較標的」一詞，然該項已對於比準地比較價格之查估規定其估計方法，且查估辦法除第14條：「以收益實例查估比準地收益價格之方法，依不動產估價技術規則第三章第二節規定辦理。」規定外，為比準地比較價格之查估，並未有得委由不動產估價師辦理，或得適用不動產估價技術規則之依據。因此，尚不能因查估辦法第19條第1項第2款使用「比較標的」一詞，推得辦理徵收補償為比準地比較價格之查估，於選擇比較標的時有不動產估價技術規則第12條關於蒐集比較實例原則規定之適用。
（九）查被上訴人為辦理系爭工程經內政部核准徵收系爭土地，該土地劃屬鹿草鄉編號第P101-03號地價區段，原屬特定農業區農牧用地、水利用地，被上訴人選取系爭土地豐稠小段184-2地號土地為鹿草鄉編號第P101-03號地價區段比準地，其估價基準日為104年3月1日，原案例蒐集期間為103年9月2日至104年3月1日；被上訴人未將交易期間為103年10月之豐稠小段106地號等6筆土地之交易實例填寫買賣實例調查估價表，即以該期間內無適當買賣實例，將案例蒐集期間放寬為估價基準日前1年內，又以該區段無適當買賣案例，而將位於特定農業區農牧用地第P101-01號地價區段之太保市○○○○段○○○段0000000000號土地，及第P101-02號地價區段○○鄉○○○段OOO地號土地等2筆買賣實例為比較標的，估計買賣實例土地正常單價分別為每平方公尺1,200元、1,000元，並與比準地進行區域因素與個別因素之優劣比較調整，依差異百分率絕對值加總決定價格形成因素之相近程度，就各試算價格分別賦與權重，加權平均計算比準地進行區域因素及個別因素調整後，計算該比準地地價為每平方公尺800元，再以比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計後，計算結果以其餘系爭土地之補償價額分別為每平方公尺800元、800元、760元、760元及800元；又○○小段OOO地號等6筆土地之交易期間為103年10月，係原案例蒐集期間之買賣實例，為原審所認定之事實。
八、綜上所述，被上訴人對於系爭土地之補償價額之查估認定，對於原案例蒐集期間買賣實例豐稠小段106地號等6筆土地交易，未依查估辦法第6條第1項規定填寫買賣實例調查估價表，即逕以原案例蒐集期間無適當買賣實例，將案例蒐集期間放寬為估價基準日前1年內，又以該區段無適當買賣案例，而將位於特定農業區農牧用地第P101-01號地價區段之太保市○○○○段○○○段0000000000號土地，及第P101-02號地價區段○○鄉○○○段○○○○號土地等2筆買賣實例為比較標的，估計買賣實例土地正常單價，核有未遵守查估辦法辦理市價查估之情形，且致對市場買賣實例之蒐集、比較標的之選擇，有基於錯誤或不完整事實作成判斷之違法情事。
又依查估辦法第19條規定為本件比較標的之選擇，關係系爭土地補償價額之認定，是否合法選擇比較標的關係上訴人所受地價補償是否合法之判斷。原審未注意及此，以土地徵收補償市價查估蒐集市場買賣實例中，未採為比較標的之買賣實例，未填寫買賣實例調查估價表，不違反查估辦法所規定之法定程序；並以豐稠小段106地號等6筆土地與系爭土地非屬同一供需圈，依不動產估價技術規則第2條第11款及第12條規定，認被上訴人未選豐稠小段106地號等6筆土地買賣實例為比較標的依法有據，遽以被上訴人否准上訴人異議、復議之申請，訴願決定予以維持，均無違誤，而駁回上訴人在第一審之訴，揆諸前開規定及說明，有適用法規不當之違背法令情事，且足以影響判決之結果。從而，上訴人指摘原判決此部分違背法令求予廢棄，為有理由，應由本院將原判決此部分（原判決此部分係將上訴人聲明請求被上訴人105年2月25日異議處分、被上訴人105年7月4日復議處分及訴願決定均撤銷）廢棄，並由本院依原審確定之事實，撤銷原處分（即被上訴人105年7月4日復議處分）及訴願決定；惟本件因事證尚未臻明確，系爭土地徵收補償地價，尚待被上訴人依法定程序完成查估，並踐行法定程序後方能確定。是以，行政法院尚無從認定系爭土地應補償地價之數額，本件應由被上訴人對於上訴人以104年12月2日雲嘉蒜資字第1047807675號函就徵收補償地價異議之申請，依本判決之法律見解另為適法之處分。至於未滿足上訴人請求命被上訴人作成准再發予徵收補償費2,707,400元行政處分之部分，即應認上訴人之請求無理由，予以駁回，原判決駁回上訴人此部分於第一審之請求，理由雖容有不同，惟其結果則無二致，仍應予維持，此部分上訴，為無理由，予以駁回。
九、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 2 月 27 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 蕭 惠 芳法官 蘇 嫊 娟法官 高 愈 杰法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 2 月 27 日
書記官 張 鈺 帛