最 高 行 政 法 院 裁 定108年度抗字第397號抗 告 人 陸家昌上列抗告人因與相對人內政部警政署間調任事件，對於中華民國108年10月3日臺北高等行政法院107年度訴字第1310號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人為中央警察大學畢業，現任高雄市政府警察局林園分局（下稱林園分局）第8序列人事室助理員。其經高雄市政府警察局於民國107年4月10日列冊函報相對人參加例行之107年第1次巡官統案請調作業（下稱系爭請調作業）。經相對人以107年5月15日警署人字第10700922131號函（下稱系爭函）復略以：應依相對人105年5月6日警署人字第1050085252號函（下稱105年5月6日函）意旨辦理，即否准其參加系爭請調作業。抗告人不服，向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審，遭決定不受理，遂提起行政訴訟，並聲明：復審決定及系爭函均撤銷，相對人對於抗告人申請參加系爭請調作業，應作成准予參加之行政處分。經原審裁定駁回。抗告人猶不服，提起本件抗告，聲明請求廢棄原裁定，准由原審更為裁判。
三、原裁定以：抗告人係林園分局第8序列人事室助理員，前參加相對人系爭請調作業，請調桃園、宜蘭及新北市政府警察局等機關巡官職務，相對人以系爭函復：仍應依相對人105年5月6日函意旨辦理，即否准其參加系爭請調作業。抗告人提起復審，經保訓會復審決定以：系爭函非屬復審救濟範圍內之事項，以抗告人程序未合，並依據公務人員保障法第61條第1項第7款規定，為不受理決定。抗告人雖主張：其現職經銓敘審定薦任第8職等年功俸最高俸級，與警正2階1級年功俸525俸元相同，但因已敘最高俸級而無法晉級，如遷調警察官職務則可依法改敘警正2階，尚有晉2級至575俸元空間，相對人否准其參加系爭請調作業，對抗告人晉敘陞遷權利有重大影響云云。然抗告人所主張前揭對其晉敘陞遷權利之影響，均係以其得以參加巡官統案請調為前提。依行為時警察人員陞遷辦法（下稱陞遷辦法）第30條及第31條規定意旨，足見任用機關辦理相互轉任巡官統調作業時，對於是否符合任用法規之資格及業務需要，有裁量權限。其准許參加統調作業及任用與否，係屬用人機關權責，相關法令並未賦予該等人員參與巡官統調之公法上請求權。警察機關對於所屬人員在統調作業上是否予以准予參加，屬公務人員保障法第77條第1項所指之服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置，抗告人固得對該否准參加巡官統調行為提起申訴、再申訴以為救濟，然不得依復審之程序請求救濟，亦不許提起行政訴訟，復審決定予以不受理，即屬有據，抗告人提起行政訴訟即不合法等語，駁回抗告人在原審之訴。
四、抗告意旨略謂：㈠系爭函係相對人對抗告人依法申請之案件予以駁回，對外發生法律效果之單方行為決定，具備行政處分法效性，屬行政處分，抗告人得對之提起行政訴訟。抗告人依陞遷辦法第21條規定具有請求遷調權，而請求遷調之限制條件陞遷辦法已有明定，相對人以超出陞遷辦法所無限制之理由駁回抗告人申請，侵害陞遷辦法賦予抗告人之權利，基於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，應無不許對之提起司法救濟之理。況本院104年8月份第2次庭長法官聯席會議決議亦以當事人考績被評定為丙等「將」確定影響當事人服公職晉敘陞遷之權利為由，准予當事人提起司法救濟，原審認定抗告人行使法律所賦予之請求權遭駁回，致生於公職生涯中晉敘陞遷權利確定遭受影響屬假設性前提，而認相對人此行政行為非行政處分而係內部管理措施，恐有誤會。是否准予參加請調作業，性質上不僅為相對人對抗告人職務遷調之前置作業程序，更為抗告人行使請求職務遷調權之啟動程序，且能否參加遷調（依法請求權），與參加遷調作業後是否應予調動（主官用人權）係屬二事，不容混淆。相對人侵害抗告人參加遷調之權利，必然產生抗告人無法遷調警察官職務結果，對抗告人晉敘陞遷產生重大影響，應許抗告人提起行政訴訟。本件應當以有無權利侵害、有無造成無法晉敘結果之重大影響為得否提起行政訴訟之標準，而非僅因事件中含有不許提起行政訴訟範疇，即將整個事件速斷為不許提起行政訴訟。㈡若允許行政機關侵害公務員晉敘陞遷之參加權利或於前置程序任意侵害造成必然無法晉敘結果時不許提起行政訴訟，將使機關得將應受司法審查事項，創設先行程序並任意侵害，以逃避進入司法審查。況保訓會92年11月5日公保字第0920007861號函（下稱92年11月5日函）肯認改變任用制度之調任屬影響公務人員權益重大事項，得依復審程序救濟。抗告人申請參加系爭請調作業為改變任用制度調任之起始程序，原裁定漏未審酌，有理由不備之違背法令事由等語。
五、本院查：
(一)行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者。」是以，若對於不得提起行政爭訟之處分提起行政訴訟，其起訴即屬不備起訴要件，行政法院應以裁定駁回之。又依同法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」此為課予義務訴訟，須以有「依法申請之案件」存在為要件，所謂「依法申請」，係以法令賦予人民有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者為要件。如非依法申請案件，經行政機關予以駁回，自難認其權利或法律上利益受有損害，而得提起行政訴訟。
(二)公務人員保障法第4條第1項規定：「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」第25條第1項前段規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」第77條第1項規定：「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」是以公務人員身分受處分得否提起行政爭訟，應就處分內容分別論斷，如該行政處分足以改變公務人員身分關係，或於公務人員權益有重大影響之處分，或基於公務人員身分所生之公法上財產請求權遭受損害，可提起行政訴訟；至於未改變公務人員身分關係，或對其憲法所保障服公職之權利未有重大影響，亦未損害公務人員之公法上財產請求權之措施，核屬公務人員保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施，公務人員僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，不得以復審之程序請求救濟，亦不許提起行政訴訟（司法院釋字第187號、第201號、第243號、第266號、第298號、第312號、第323號、第338號、第430號、第483號、第539號等解釋意旨參照）。嗣司法院於108年11月29日作成釋字第785號解釋，揭示「本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，人民因其公務人員身分，與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議，認其權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要，自得按相關措施與爭議之性質，依法提起相應之行政訴訟，並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。中華民國92年5月28日修正公布之公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條規定，並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時，原即得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨均尚無違背。」並於解釋理由一闡釋：「……各種行政訴訟均有其起訴合法性要件與權利保護要件，公務人員欲循行政訴訟法請求救濟，自應符合相關行政訴訟類型之法定要件。至是否違法侵害公務人員之權利，則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定，依個案具體判斷，尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害。且行政法院就行政機關本於專業及對業務之熟知所為之判斷，應予適度之尊重，自屬當然。……」及於解釋理由六闡釋：「……本院釋字第298號及第323號解釋部分，查該兩號解釋關於公務人員提起訴訟、請求司法救濟之訴訟權保障釋示部分，均係因應解釋當時相關法制不完備、時空背景有其特殊性而為。於保障法、行政訴訟法等相關法律陸續制定、修正公布施行後，相關機關自應依相關規定及本解釋意旨，依法辦理公務人員權益保障及司法救濟事務……。」因此，於司法院釋字第785號解釋公布後，行政法院即應依該解釋意旨為司法審查，而不受先前同院釋字第298號及第323號解釋之拘束。
(三)公務人員任用法第22條規定：「各機關不得任用其他機關人員。如業務需要時，得指名商調之。……」警察人員人事條例第21條規定：「警察職務之遴任權限，劃分如左：警監職務，由內政部遴任或報請行政院遴任。警正、警佐職務，由內政部遴任或交由直轄市政府遴任。」第39條第1項規定：「依警察機關、學校組織法規所定之一般行政人員及技術人員，除任用、退休及撫卹外，準用本條例之規定。」警察人員人事條例第20條第4項授權訂定之行為時（94年3月2日訂定發布）陞遷辦法第3條規定：「本辦法所稱陞遷，指下列情形之一者：陞任較高陞遷序列職務。遷調同一陞遷序列職務。」第4條第1項規定：「警察機關職務出缺時，除提供畢(結)業、考試及格分發之職缺或依遴選資格條件規定建立候用名冊及得免經甄審之職務外，應由本部警政署或交由該職務出缺機關就該機關具有該職務任用資格之人員及請調存記人員，本功績原則評定陞遷，並辦理甄審。如無適當人選時，得由本部警政署向警察機關、警察大學辦理徵（商）調或由職務出缺機關向警察機關、警察大學以外具有該職務任用資格之人員辦理公開甄選。」第21條第1項（102年12月31日修正發布，自103年1月1日施行）規定：「警察機關、警察大學人員，無第27條停止遷調情形，且具備下列各款情形者，得自請調地：在現職機關服務滿2年。最近2年考績均列乙等以上，且獎懲相抵後未達申誡。」第30條（94年3月2日訂定發布）規定：「警察機關、警察大學一般行政及技術人員之陞遷，準用本辦法之規定。」第31條規定：「警察機關、警察大學辦理警察人員與一般行政或技術人員相互轉任時，除需具備各該任用法規之資格外，並應考量各該職務之特性及衡平。」據上規定可知，具有警察機關職務任用資格者，仍須依警察人員陞遷相關法令規定辦理升補缺額，其任用與否，係屬用人機關權責，相關法令並未賦予該等人員陞任遷調特定職缺之公法上請求權。又警察機關對於所屬人員在巡官統調作業上是否予以准許參加性質上僅為其「職務遷調」之前置作業程序，此並未改變公務人員身分關係，亦未對其所屬人員之憲法所保障服公職權利有重大影響，也未損害公務人員公法上財產請求權之措施，且相關法令既未賦予警察機關所屬人員對其機關有陞任遷調特定職缺之公法上請求權，則依舉重以明輕之法理，對其職務遷調之前置作業程序，即難謂對該申請人之權利或法律上之利益造成侵害。此核屬公務人員保障法第77條第1項所指之服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置，申請人如有不服，自應循申訴、再申訴程序以資救濟。再者，行政院自82年起推動國營事業機構民營化及實施員額精簡等政策，相關警力亦配合作業期程撤離，為利警（隊）員之消化安置，相對人84年7月26日警署人字第53285號函規定，警察機關辦理警（隊）員復用案件處理要點自即日起停止適用；另自85年8月28日暫緩辦理巡官及同職級以上人員回任。復參據前開陞遷辦法第30、31條規定可知，任用機關辦理相互轉任巡官統調作業時，對於是否符合任用法規之資格及任用與否，係屬用人機關權責，相關法令並未賦予該等人員參與巡官統調之公法上請求權。
(四)抗告人係林園分局第8序列人事室助理員，參加相對人系爭請調作業，請調桃園、宜蘭及新北市政府警察局等機關巡官職務，相對人以系爭函否准等情，為原裁定依法確定之事實。查抗告人參加系爭請調作業，乃為請調桃園、宜蘭及新北市政府警察局等機關巡官，核屬對於同序列職務間之遷調請求處理，並未改變其公務人員身分上之法律地位，亦未對其憲法所保障服公職權利有重大影響，並未損及其公法上之財產權。又相關法令並未賦予抗告人陞任遷調特定職缺之公法上請求權，則對於該遷調請求處理之前置作業程序與否，難謂對抗告人之權利或法律上利益造成侵害，揆諸前揭說明，抗告人自不得提起行政訴訟。再者，有關任用機關辦理相互轉任巡官統調作業時，對於是否符合任用法規之資格及業務需要，核屬用人機關之裁量權限，而抗告人係屬前已調離警察機關（抗告人於原審時自承其101年在桃園縣政府警察局人事室科員時參加桃園縣政府人事處內陞而陞任桃園縣中壢市華勛國小人事室主任，參見原審卷第112頁），復參諸抗告人於原審所提出之高雄市政府人事處考績（成）通知書（參見原審卷第39頁），可見其係已轉任一般行政之人員，雖其又調回林園分局第8序列人事室助理員，惟此係經高雄市政府人事處所遴任，自與經由警察機關同意回任者有別(參見原審卷第111、112頁)。抗告人本件係請求相對人准予其參加核屬警察機關人員系爭請調作業，茲依行為時（96年7月11日修正發布）警察人員人事條例第22條規定：「(第1項)警察人員之俸給，分本俸（年功俸）及加給，均以月計。
（第2項）本俸、年功俸之俸級及俸額，依附表一之規定。（第3項）警察人員與一般行政人員及技術人員相互轉任時，除依本條例規定者外，適用公務人員任用法、公務人員俸給法之規定；其相當官等、官階（職等）及俸級之對照換敘，依附表二之規定。」可見警察人員與一般行政人員及技術人員，關於俸級之領取依據，本有不同，則在抗告人再為回任警察人員前，核無其所稱有妨礙晉敘陞遷權利之情，抗告人據此主張其權利受損，可提起本件行政訴訟云云，亦不足採。原裁定認抗告人僅得循申訴、再申訴程序請求救濟，不得對之提起行政訴訟，其提起本件行政訴訟不合法予以駁回，於法並無違誤。至抗告人援引司法院釋字第653號解釋及第684號解釋，據以主張其因本件權益受侵害，應得提起行政訴訟云云，惟司法院釋字第653號解釋係對受羈押被告所作之解釋，同院第684號解釋則係就侵害學生受教育權或其他基本權所為之解釋，與本件抗告人係申請職務遷調前置作業者並不相同，難謂其有基本權受侵害之情，尚難加以援引。又抗告人所引保訓會92年11月5日函肯認改變任用制度之調任屬影響公務人員權益重大事項，得依復審程序救濟等情，據以指摘原裁定違法乙節，惟前引函文與抗告人本件申請內容並非相同，且本件難謂對抗告人權利造成侵害，而得許其提起行政訴訟，業如前述，抗告人據此指摘原裁定有漏未斟酌之違法云云，亦難認可採。
(五)綜上，原裁定並無違誤，抗告意旨仍執其一己主觀之意見，指摘原裁定違法，應予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 25 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 3 月 25 日
書記官 陳 映 羽