最 高 行 政 法 院 裁 定
108年度裁字第1546號抗 告 人 鄭江和相 對 人 臺南市政府代 表 人 黃偉哲上列當事人間分割登記事件，抗告人對於中華民國107年1月11日高雄高等行政法院104年度訴字第540號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄，應由高雄高等行政法院更為裁判。
理 由
一、本件相對人臺南市政府（下稱臺南市政府）代表人由李孟諺變更為黃偉哲，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件的經過：
㈠、臺南市○○區○○○○○段等土地都市計畫樁位成果係於民國69年公告，原坐標系統為地籍坐標系統，為配合臺南市政府所屬地政局辦理101年度地籍圖重測計畫之重測後地籍圖數值化作業需要，乃依地政機關提供重測區範圍內相關控制點及圖根點坐標成果資料（TWD97坐標系統），據以辦理都市計畫樁位坐標轉換推算及恢復、補建。嗣臺南市政府依行為時都市計畫樁測定及管理辦法第7、11、28條規定，以101年8月22日府都規字第0000000000A號公告「101年度臺南市○○區○○○○段）地籍圖重測區都市計畫樁位清理、補建及恢復案」都市計畫樁位成果坐標圖表（下稱101年8月22日公告），抗告人與第三人鄭幸美認為樁位測定錯誤，提出異議並就公告之樁位成果坐標圖表內C33、IP44、C45、R32、IP34、R51等6支樁位申請複測、再複測，複測結果僅樁號R32樁位因超出容許誤差應辦理更正。就樁號R32樁位，臺南市政府再以104年4月2日府都規字第0000000000A號公告更正「101年度臺南市○○區○○○○段）地籍圖重測區都市計畫樁位清理、補建及恢復案」（R32樁位部分）都市計畫樁位成果坐標圖表（下稱104年4月2日公告）。
㈡、關於臺南市政府101年8月22日公告，抗告人與鄭幸美不服，循序提起行政訴訟，先位聲明請求確認該公告無效，備位聲明請求撤銷該公告。原審法院認為該公告並非無效之行政處分，復未依訴願法踐行合法訴願之訴訟前置程序，則訴請撤銷為不合法，於103年12月30日以102年度訴字第288號判決駁回，復經本院104年度裁字第1169號裁定上訴駁回確定。
㈢、關於臺南市政府104年4月2日公告部分，抗告人與鄭幸美也提起行政訴訟，經原審法院104年度訴字第464號判決（下稱104訴464判決）「撤銷行政院105年9月13日院臺訴字第1050176294號訴願決定，並駁回其餘之訴」，在此事件之爭訟標的，其中「訴請撤銷臺南市政府101年8月22日公告部分」，原審法院認為訴願逾期，起訴不合法；「臺南市政府104年4月2日公告」，原審法院認為並非無效之行政處分，確認該公告無效，為無理由，又訴請撤銷該公告，於104年6月8日提起之訴願，係未依訴願法踐行合法訴願之訴訟前置程序，起訴即為不合法；另原審法院認為，對樁位測定結果不服，複測、再複測程序係提起行政救濟前之必要先行程序，並無再就複測、再複測結果設有救濟程序，若不服複測、再複測結果，依法僅能循序提起再複測、對樁位測定公告提起訴願為避免多層次先行程序構成人民行使救濟權利之程序障礙，若誤對複測、再複測結果不服而提起訴願者，應視為依法提出再複測或對樁位測定公告為訴願之申請，由受理再複測機關或訴願管轄機關依法處理。因此，抗告人與鄭幸美因不服臺南市政府104年4月2日公告，循序申請複測、再複測，對於內政部105年3月2日通知再複測結果函不服提起訴願，應視為已依法對臺南市政府104年4月2日公告提起訴願，其訴願管轄機關應為內政部，內政部未自行作成訴願決定，而行政院不察為實體審理，即有管轄錯誤之違法，應予撤銷，另由內政部依訴願法規定重為訴願審議，現階段法院尚無從就臺南市政府104年4月2日公告逕為判斷，尚非認為此部分撤銷之請求為無理由，故毋庸併為此部分其餘之訴駁回之諭知。嗣抗告人與鄭幸美不服原審法院104訴464判決，經本院108年度判字第82號判決上訴駁回確定。
㈣、臺南市政府在以101年8月22日公告都市計畫樁位成果坐標圖表後，另以101年9月20日府地測字第0000000000B號公告臺南市101年度永康區地籍○○○區○○段、○○段重測結果（下稱101年9月20日重測公告）。104年4月，第三人臺南市永康區公所（下稱永康區公所）為辦理指定建築線業務，以104年4月9日所經建字第1040229439號函檢送重測後王新段C43-C33都市計畫中心樁樁位資料、都市計畫圖，請臺南市永康地政事務所（下稱永康地政）協助辦理道路兩側逕為分割，永康地政於依臺南市政府已公告之樁位成果及上開永康區公所函，辦理重測後臺南市○○區○○段49、57地號土地逕為分割後，以104年5月7日收件第104年永一字第055980號逕為分割土地權利書狀換發（加註）通知書，通知抗告人該2筆土地經逕為分割、標示變更，函請辦理書狀換給。其後，抗告人除請求撤銷該2筆土地之逕為分割外，一併請求撤銷道路兩側因逕為分割而增加之地號。嗣永康地政函查樁號C43-C33樁位成果是否確定，於臺南市政府都市發展局以104年7月1日南市都規字第1040634360號函知所涉樁號R32樁位，目前爭訟中，臺南市政府以104年8月5日府都規字第1040741366號函知永康地政及永康區公所，樁號R32樁位正辦理複測作業，請於完成程序確定後再辦理，永康地政乃撤銷重測後○○段49-1、57-1地號土地之逕為分割登記。抗告人因不服永康地政就重測後○○段49、57地號土地之逕為分割等，提起訴願，經訴願機關即臺南市政府104年10月22日府法濟字第1040908941號訴願決定書為「不服處分31部分訴願駁回；其餘部分訴願不受理」之決定（下稱104年10月22日訴願決定），於抗告人104年12月23日提起本件行政訴訟後，臺南市政府認為本件爭執的土地，部分現為或曾為抗告人所有，乃以104年12月29日府法濟字第1041270767號訴願決定書撤銷104年10月22日訴願決定，並作成「訴願不受理」之決定（下稱104年12月29日訴願決定）。
㈤、關於抗告人在原審之聲明：
⑴、抗告人因不服重測後王新段49、57地號土地之逕為分割，提
起訴願，對於永康地政提起行政訴訟，除請求①撤銷104年10月22日訴願決定、②撤銷該逕為分割處分外，並請求③撤銷主五號都市○○○○○道路西側重測後新增之○○段191、1
93、195、197、199、201、203、202、204等地號逕為分割線、逕為分割登記及因逕為分割新增之○○段191-1、193-1、195-1、197-1、199-1、201-1、203-1、202-1、204-1等地號之處分；④撤銷上開道路西側重測前錯誤增加之逕為分割線、逕為分割登記及因逕為分割而增加公告道路徵收範圍所無之臺南市○○區○○段257-11、256-1、256-2、257-12、427-8、427-14、427-15、427-9、427-10、427-11、428-6地號（重測後地號依序為○○段53、54、55、186、192、
194、196、198、200、202、204地號）之處分（下稱西側重測前分割處分）；⑤撤銷上開道路東側重測前○○段426-5、426-8（重測後地號為○○段185、213）因開闢道路錯誤（公告道路徵收範圍，部分因道路開闢西偏而未開闢）而增加之逕為分割線、逕為分割登記及因逕為分割而增加之○○段426-6、426-3（重測後地號為○○段184、181）等地號之處分；⑥撤銷「101年度臺南市永康區地籍○○○區○○○○○段錯誤的重測地籍圖之公告（下稱101年9月20日重測公告關於○○段土地部分），並作成更正重測後○○段57、183母地號（即重測前○○段1451、426母地號）及分割後○○段183、183-1、183-2地號地籍之處分及作成更正該重測區附近地籍偏移造成相關地號地籍與67年公告之都市計畫圖和重測前原地籍圖不符和法院確定判決地籍部分之處分（下併稱更正地籍處分）。
⑵、嗣抗告人補正、追加臺南市政府為被告，變更及追加聲明為
：請求①撤銷104年10月22日訴願決定、104年12月29日訴願決定，及原處分（永康地政所為之西側重測前分割處分；永康地政所為之東側重測前○○段426-5地號，逕為分割新增426-6、426-7地號，○○段426-3地號，逕為分割新增426-8地號（上開5筆土地，重測後地號依序為○○段185、184、1
82、181、213）因開闢道路錯誤（公告道路徵收範圍部分因道路開闢西偏而未開闢）而增加之逕為分割線、逕為分割登記及因逕為分割而增加之○○段426-6、426-3地號（即重測後○○段184、181地號）之處分（下稱東側重測前分割處分）；②撤銷臺南市政府所為101年9月20日重測公告關於○○段土地部分，並應作成更正地籍處分；③確認臺南市政府101年9月20日重測公告無效。
㈥、就抗告人訴請「撤銷臺南市政府101年9月20日重測公告關於王新段土地部分，並應作成更正地籍處分」部分，原裁定以起訴不備要件駁回，抗告人不服，提起本件抗告。至抗告人訴請「撤銷二個訴願決定、永康地政所為西側重測前分割處分及東側重測前分割處分；確認臺南市政府101年9月20日重測公告無效」部分，原審以判決駁回抗告人此部分之訴，抗告人不服，提起上訴（本院107年度上字第194號事件），另由本院裁判，附此說明。
三、原裁定駁回抗告人之訴，係以：
㈠、行政訴訟法關於訴訟對象，原則上採原處分主義，土地所有權人如對地籍重測主管機關所為地籍圖重測結果公告不服，自應以地籍圖重測結果公告之原處分機關為對造，循序提起異議複丈、訴願及行政訴訟，始足以除去不利益而達保障權利之訴訟目的。依土地法及地籍測量實施規則規定可知，本件地籍重測之主管機關係臺南市政府，本件抗告人爭訟之「臺南市101年度永康區地籍○○○區○○段、○○段重測結果」作成機關亦為臺南市政府，是抗告人對臺南市政府101年9月20日重測公告不服，應以臺南市政府為被告機關。至異議複丈程序，僅係土地所有權人不服重測結果，依法提起訴願之先行程序，不影響臺南市政府為本件爭訟標的即系爭重測結果公告處分之原處分機關。
㈡、又抗告人訴請撤銷臺南市政府101年9月20日重測公告關於○○段土地部分，並請求臺南市政府作成更正地籍處分，可知法定訴願管轄機關應為內政部。其於訴願書已表示對於臺南市101年度永康區地籍○○○區○○○○段重測結果公告處分不服，並請求作成更正地籍處分，稽之臺南市政府104年10月22日訴願決定書所附原處分對照表，未包括抗告人之上揭訴願事項，臺南市政府亦自承其僅處理抗告人不服永康地政所為逕為分割處分等標的之訴願事項，尚未將抗告人不服臺南市政府所為土地重測結果等訴願事項移送內政部審議。則臺南市政府尚未依訴願法規定移送內政部審理，雖不影響抗告人已提起訴願之認定，惟因訴願管轄機關內政部尚未受理訴願事件之移送，自無從依訴願法第85條規定於3個月內為決定，或於必要時延長2個月為決定，本件訴願決定之法定期限既無從起算，訴願機關當無違反裁決義務，而得由當事人逕向行政法院訴請撤銷原處分之餘地。本件臺南市政府尚未依訴願法規定將之移送內政部審議，而有未經合法訴願前置程序之情形，起訴即屬不備要件，自應駁回。另臺南市政府應依訴願法第58條規定先行重新審查原處分是否合法妥當，若不依抗告人請求撤銷或變更原處分時，則應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關審理，以維當事人權益等語。
四、抗告意旨略以：
㈠、原裁定認為抗告人對臺南市政府101年9月20日重測公告不服，應以臺南市政府為被告機關，然又謂土地法第46條之3第2項及地籍測量實施規則第201條第1項規定，或可謂賦予土地所有權人有申請複丈更正請求權。抗告人在原審審理中，亦曾稱如認臺南市政府101年9月20日重測公告已確定，亦得申請行政程序重開，請求臺南市政府為更正處分，卻未見原裁定詳加說明，為何抗告人主張行政程序重開及申請複丈更正請求權，為何無法適用或如何適用法規之情形，已係理由不備。況不論地籍測量、重新實施地籍測量、地籍圖重測結果之公告及錯誤更正，均由地政機關執行並辦理，本件訴願所涉重測相關逕為分割、地籍等處分，為受委任之永康地政之行政處分，不論重測前或重測後地籍，關於土地登記及更正登記業務，確為永康地政之權責。以本案來說，地政機關為臺南市政府地政局，登記機關為永康地政，故抗告人於重測公告確定後，請求更正地籍事項以永康地政為被告，應為適法。原裁定僅依土地法及地籍測量實施規則規定可知之語，認定地籍重測主管機關係臺南市政府，未詳加適用其他法規，有不適用法規或適用不當之違法。
㈡、事實上，101年9月20日重測公告期間，抗告人向臺南市政府、永康地政陳情、聲明異議，因永康地政以不實測量成果欺騙抗告人，致該重測公告確定。之後因永康地政104年5月11日之逕為分割登記權利書狀換發通知事，佐以透過民事判決之鑑測成果得知重測區地籍偏移，因此請求更正地籍、撤銷違法處分，依法陳情、異議、訴願並請求確認行政處分無效等。抗告人係重測公告確定後，而非於重測公告期間請求更正地籍，顯應適用地籍測量實施規則第232條之地籍更正規定，及土地法第69條更正登記規定，而非原裁定所稱之土地法第46條之3第2項、地籍測量實施規則第201條第1項規定。
原裁定認定事實與卷證資料不符、未實體審理本案並判決，逕以裁定駁回，亦有不適用法規或適用不當之違法。
㈢、況原審於審理本案初期，應可將本案移送訴願機關，或向抗告人闡明或命補正，抗告人亦可儘早重送訴願機關，卻未為之，顯為突襲性裁判，且與原審審查股初審單所載資料不符，顯然違法，虛耗抗告人寶貴時間，實不可取。又訴願決定機關縱發現訴願決定有誤，仍不得依職權撤銷訴願決定。因此，重作的104年12月29日訴願決定，應予撤銷，而104年10月22日訴願決定，事實認定有誤，亦應撤銷，自應判決抗告人勝訴才對，原裁定隻字未提，有理由不備之違法。縱認本案訴願管轄有誤，惟訴願決定未被撤銷，仍有效力，原裁定逕裁定駁回抗告人之訴，顯然違法等語。
五、本院查：
㈠、按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」可知，提起撤銷訴訟，須以經過合法訴願為其前提，當然，也須遵守法定的起訴期間。又所稱訴願，是人民不服行政處分的救濟方法，而不服之表示，並無形式上之限制，不服內容不以必須記載訴願文字為限。
㈡、次以，地籍測量實施規則係依土地法第47條規定授權訂定，該規定第2條規定：「本規則所稱主管機關：中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」第199條第1項規定：「地籍圖重測結果公告時，直轄市或縣（市）主管機關應將前條所列清冊、地籍公告圖及地籍調查表，以展覽方式公告30日，並以書面通知土地所有權人。」第201條第1項規定：「土地所有權人認為重測結果有錯誤，除未依土地法第46條之2之規定設立界標或到場指界外，得於公告期間內，以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出異議，並申請複丈。複丈結果無誤者，依重測結果辦理土地標示變更登記；其有錯誤者，應更正有關簿冊圖卡後，辦理土地標示變更登記。」本件爭執之101年9月20日重測公告亦明載「臺南市政府公告」（見原審卷一第399頁），可知本件地籍重測之主管機關係臺南市政府，101年9月20日重測公告之原處分機關係臺南市政府，參之訴願法第4條第5款規定，本件法定訴願管轄機關為內政部，先予指明。
㈢、再者，細觀本件事實經過，抗告人係因不服永康地政在104年期間，就重測後○○段49、57地號土地辦理逕為分割，除對該逕為分割處分提起訴願外，並認為101年公告的都市計畫樁位之爭議尚未確定，重測後之地籍圖可信度低，與重測前原地籍圖及民事法院判決的地籍不符，併就101年9月20日之地籍重測結果關於○○段土地部分表示不服，請求撤銷該重測結果公告，並更正重測後之地籍、更正與重測前及法院判決不符之地籍（見訴願決定卷第44-55頁），核該等內容之實質，係不服101年9月20日重測公告關於王新段土地部分，請求將地籍回復為重測前之狀態，本質是請求撤銷該重測公告之訴訟，佐以抗告人於原審106年9月20日行準備程序時，已將101年9月20日重測公告之原處分機關更正為臺南市政府，106年12月14日行言詞辯論時，亦同以臺南市政府為該公告及應更正之原處分機關（見原審卷三第182、183頁，原審卷四第92頁），抗告人所稱其104年7月9日訴願書係對臺南市政府101年9月20日重測公告申請重開行政程序、係向永康地政申請更正地籍，尚無可採。
㈣、本件抗告人不服臺南市政府101年9月20日重測公告（公告期間自101年10月1日至101年10月31日），係於104年12月23日訴請撤銷（見原審卷一第13頁），則此部分之起訴是否合法，應該從該重測公告送達到104年12月23日這段期間來觀察。由本案卷內資料可知，臺南市政府101年9月20日重測結果公告後，抗告人曾於101年10月31日提出異議、申請暨陳情書，表示該重測公告違法而聲明異議，內政部國土測繪中心即為該文書的受文者之一（見原審卷三第231-234頁），並曾對其中重測後之○○段203、57地號土地申請複丈，該2筆土地於複丈結果經認定有錯誤（見原審卷三第301、331、31
1、341頁）。抗告人於原審復表示是異議重測前○○段幾乎全部的地號，請調閱原處分卷含陳情資料，比較明確（見原審卷三第189、201頁），則在內政部為抗告人表達不服臺南市政府101年9月20日重測公告文書之受文者情形下，原審未向內政部查明，是否曾經收受該文書，或是否曾收受抗告人表達不服101年9月20日重測公告之文書；未向抗告人闡明令其聲明證據，徒以101年9月20日重測公告之原處分機關即臺南市政府表示，未將重測結果公告訴願事項移送內政部審議，即以本件訴願管轄機關內政部未違反裁決義務，裁定駁回抗告人此部分之訴，過於速斷，自有違誤。抗告意旨求予廢棄，為有理由，爰將原裁定廢棄，發回原審法院調查後，另為適法之裁判。茲因101年9月20日重測公告至抗告人104年12月23日起訴，時間長達3年，原審對於抗告人之訴願是否合法，或是否已遵守法定起訴期間，宜先調查釐清，附此敘明。
六、結論，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條，民事訴訟法第492條，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 28 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 玫 君法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 10 月 28 日
書記官 莊 子 誼