最 高 行 政 法 院 裁 定
108年度裁字第1616號抗 告 人 陳芳章訴訟代理人 丁玉雯 律師上列抗告人因與相對人交通部臺灣鐵路管理局間申租公有土地事件，對於中華民國107年9月10日高雄高等行政法院107年度訴字第199號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人前承租相對人經管之高雄市○○區○○段○○○○○○○○號部分國有土地（承租面積：184地號16.12平方公尺、185地號22.40平方公尺，合計38.52平方公尺，下稱系爭承租土地），並簽訂「交通部臺灣鐵路管理局經管國有基地租賃契約書」（下稱租賃契約書），租賃期間自民國99年7月1日至103年12月31日止。嗣抗告人依租賃契約書第2條規定申請續租系爭承租土地，經相對人所屬高雄工務段現場勘查後，認抗告人違反租賃契約約定範圍有違法增建之情事，遂以103年12月16日○○○字第0000000000號函（下稱相對人103年12月16日函）復抗告人略以：「臺端擬申請換約續租本局經管土地1案，仍請……辦理占用物拆除，否則本段將依租賃契約書第7條第6項規定終止契約，請查照。」嗣並以104年2月6日鐵企地字第1040004379號函（下稱相對人104年2月6日函）知抗告人：「臺端申請換約續租本局經管高雄市○○區○○段○○○○○○○○號部分國有土地1案，業經本局高雄工務段現勘確認，臺端已違反租賃契約約定範圍及面積，且多次函請臺端限期改善，惟均未獲辦理，故本租約到期後不再續約，並請臺端於104年3月5日前改善完竣或依貴我雙方簽訂之租賃契約第10條第9款規定騰空交還國有基地……。」抗告人提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟，聲明請求判決：⒈相對人103年12月16日函及相對人104年2月6日函應予撤銷。⒉相對人應作成與抗告人就高雄市○○區○○街○○○○號建物占用如附圖1（參見原審卷第25頁）編號Ａ、Ｂ、
Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ、Ｇ所示之土地中，前於99年7月1日至103年12月31日曾訂有租賃契約之38.52平方公尺部分，於104年1月1日起准予繼續訂定租賃契約之行政處分。⒊相對人應作成與抗告人就高雄市○○區○○街○○○○號建物占用土地前未有任何租賃契約存在之123.48平方公尺部分（下稱系爭其餘土地，與前揭系爭承租土地，合稱系爭土地），准予訂定租賃契約之行政處分。經原審以107年度訴字第199號裁定（下稱原裁定）移送至臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）。抗告人猶不服，提起本件抗告，聲明請求廢棄原裁定，發回原審法院。
三、原裁定以：抗告人承租相對人經管之系爭承租土地，因租期屆滿不還，並違反租賃契約書規定擅自於租賃基地外增建地上物，經相對人104年2月6日函通知抗告人租約到期後不再續約，並請抗告人於104年3月5日前依租賃契約書第10條第9款規定騰空交還國有基地。嗣因抗告人未照辦，相對人乃提起民事訴訟請求拆屋還地，經高雄地院105年度重訴字第270號及臺灣高等法院高雄分院106年度重上字第35號民事判決抗告人應拆屋還地後，抗告人以不服相對人103年12月16日函等由，循序提起行政訴訟。惟查，抗告人申請承租系爭土地，相對人拒絕抗告人之請求，僅屬土地管理者拒絕租賃土地之意思表示，要非行政處分，抗告人請求撤銷相對人上開2函文，自非合法；又本件因相對人拒絕抗告人承租土地所生爭議，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，行政法院並無審判權。訴願決定從程序上為不受理決定，並無不合，又抗告人爭執承租系爭土地坐落在高雄市鹽埕區，高雄地院有管轄權，爰將本件移送於有受理訴訟權限之高雄地院等語。
四、本院查：
(一)行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」第12條之2第2項規定：「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。是行政法院審判權對象乃公法性質之爭議，個案爭議如屬私法性質，則應循民事訴訟程序請求救濟，始為適法。又民事訴訟法第10條第2項規定：「其他因不動產涉訟者，得由不動產所在地之法院管轄。」是因私權爭執，屬不動產涉訟而誤提起行政訴訟者，行政法院應依職權移送有受理權限之民事法院管轄。
(二)復按國有財產法第4條第1項規定：「國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。」第7條規定：「（第1項）國有財產收益及處分，依預算程序為之；其收入應解國庫。（第2項）凡屬事業用之公用財產，在使用期間或變更為非公用財產，而為收益或處分時，均依公營事業有關規定程序辦理。」第11條規定：「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」第28條規定：「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限。」第42條第1項規定：「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰原有租賃期限屆滿，未逾6個月者。民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。依法得讓售者。……」至第42條至第45條係規定國有非公用財產以出租方式而收益之內容，乃由國有財產管理機關基於非公用財產管理之需要，代表國家與私人間成立租賃契約。而相對人為辦理經管之公用不動產出租及利用業務需要，訂定交通部臺灣鐵路管理局經管公用不動產出租及利用作業要點（下稱系爭作業要點），其第3點第1項規定：「本局經管之公用不動產為配合業務、公益、公用需要或增加營收利益，在不違背事業目的及原定用途原則下得辦理出租或利用。」第4點第1項第2款規定：「本局辦理不動產出租方式以公開標租為原則。但合於下列情形之一者，得不經公開標租程序直接出租：……㈡在民國82年7月21日前被占建房屋，在不妨礙業務使用，並繳清歷年使用補償金者。……」第9點規定：「依第4點第1項第1款、第2款規定直接出租對象如下：㈠……㈡依第2款出租者為建築改良物之所有人。」查依前揭要點第4點第1項第2款規定，由相對人辦理出租予私人者，其本質上為財產權對價利用之私權關係，無為公益之目的。以上相關國有不動產出租予私人情形，核與司法院釋字第695號解釋係就主管機關依國有林地濫墾地補辦清理作業要點准駁人民承租國有林地，涉及國土保安長遠利益之公益實踐者不同。至於財政部依國有財產法第42條第4項規定授權訂定「國有非公用不動產出租管理辦法」，其中內容固然指出國有非公用不動產出租時審查申請租用土地是否屬於原住民保留地、或位於特定水土保持區，或位於水庫蓄水範圍……等公益事項，始能為是否出租之決定；惟此無非提示國庫機關為上開私權行為時，不得違反公益之強制規定，而非賦予國庫機關作成出租決定與否時，須衡量上開公益之實踐之目的。是適用國有財產法處理國有非公用財產之出租事宜，國庫機關因此與人民發生爭執，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行為，即非行政處分，無論租約是否成立，如何履行，是否續約、解除或終止，性質上均屬私法爭執，非公法上之爭議，不屬行政法院之審判權限。而行政機關代表國庫出租公用財產事宜，除涉公益目的者外，因亦係代表國家與私人間成立租賃契約，本質上屬私權關係，其理亦同。至司法院釋字第772號解釋係國有財產署或所屬分支機構就人民依國有財產法第52條之2規定，申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定，涉及該法立法旨意，係鑑於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，才增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地。國家實施土地總登記，將上開土地登記為國有，為國家統治權之行使，前開規定許人民向國家申請讓售已登記為國有之土地，具有強烈之政策色彩，國有財產署審查確認是否符合前開規定，以決定是否准駁，為公權力之行使。又申請人暨所申請讓售之不動產若均符合規定，主管機關即應准許其申請，並以法律規定之計估方法決定讓售價格，並不適用私法上契約自由原則。足徵國有財產署依前開規定為准駁之決定，核係對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，而非國庫行為，具有公法性質（司法院釋字第772號解釋理由書參照），與前揭有關國有不動產之出租予私人者，本質上並不相同。
(三)查抗告人係起訴主張依租賃契約書申請續租系爭承租土地及依國有財產法第42條第1項第2款規定暨系爭作業要點第4點第1項第2款規定，無論系爭其餘土地係公用不動產或非公用不動產，其均符合相關承租要件等語，故依抗告人主張可知，本件係因抗告人與相對人間，抗告人就申請承租系爭土地所生之爭議。參諸抗告人與相對人間之租賃契約書（參見原審卷第106～110頁），抗告人承租系爭承租土地，核與一般民事租賃契約並無本質上之差異，既不涉及公權力之行使，亦與人民公法上權利義務之實現無關，並不涉公益目的，乃屬私法性質之基地租賃契約。至抗告人主張依國有財產法第42條第1項但書第2款規定及系爭作業要點第4點第1項第2款規定承租系爭其餘土地部分，參諸前引規定以觀，抗告人就系爭其餘土地與相對人承租國有不動產行為，無為公益之目的，依上開說明，應屬私法上契約行為，則相對人與抗告人間就系爭土地，有關續租或承租與否所生之爭執，均核屬私權爭議，與公益目的無涉，自應向普通法院訴請裁判，原審對之並無審判權。從而原裁定依前揭規定將本件裁定移送有管轄權之高雄地院，其理由論述上雖較為簡略，惟其結論並無不合。抗告意旨猶執詞主張本件係屬公法事件，並援引司法院釋字第695號解釋及第772號解釋暨臺灣高等法院高雄分院106年度重上字第35號民事判決之部分傍論據以指摘原裁定違誤，求予廢棄云云，核係其一己主觀之法律意見，為無理由，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 11 月 22 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 11 月 22 日
書記官 陳 映 羽