最 高 行 政 法 院 裁 定
108年度裁字第1794號抗 告 人 李彩梅訴訟代理人 黃晨翔律師上列抗告人因與相對人臺灣臺中農田水利會間有關土地事務事件，對於中華民國108年10月21日臺中高等行政法院108年度訴字第206號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人之配偶前因占用相對人所有坐落臺中市○○區○○段○○○○號之部分土地，遭相對人所屬工作站開立舉發通知單，抗告人乃於民國105年3月25日提出承購申請書向相對人申購該部分土地，經相對人先將該部分土地分割為同區段881-14地號土地（下稱系爭土地），並報請臺中市政府水利局（下稱水利局）是否同意廢止系爭土地之水利用途。惟經水利局以105年9月19日中市水管字第1050068060號函覆不同意廢除該土地之水利用途，相對人乃以105年10月4日中水財字第1050010526號函通知抗告人略以：本申購案未獲准同意報廢，所請承購乙節歉難辦理等語。抗告人於105年10月13日再次提出承購申請書，水利局乃邀集相關單位至現場會勘，經綜合相關單位意見後決定同意廢止系爭土地之水利用途，而使系爭土地成為非事業用地，並以106年3月9日中市水管字第1060015625號函覆相對人。嗣經相對人之會務委員會議就系爭土地採公開標售方式作成決議，相對人並檢具所擬處分會有土地清冊及上開議案、議事錄報請行政院農業委員會（下稱農委會）同意辦理在案。然因抗告人表示系爭土地係屬裡地，亦經相對人查認系爭土地非屬可單獨建築之土地，不符合農田水利會財產處理要點第7點第1項第5款公開標售之要件，相對人乃報經農委會同意撤銷上開系爭土地處分案，並以106年11月3日中水財字第1060011658號函覆抗告人暫緩出售系爭土地，請其於106年12月1日前騰空返還該土地等語，相對人為利土地整體規劃利用，並於106年11月20日將系爭土地合併回復881地號。嗣抗告人以107年11月21日律師函向相對人函詢本件申購案是否已遭駁回乙節，經相對人107年12月3日中水財字第1070012658號函覆略以：其申購案業以106年11月3日函表示暫緩出售程序，並請抗告人將占用部分自行騰空等語。抗告人以相對人就前開申購案遲未為准駁為由，提起訴願，訴願程序中相對人另以108年4月10日中水財字第1080650643號函（下稱系爭函）再為駁回之表示，該訴願嗣農委會決定不受理，抗告人不服，提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及系爭函，及命相對人依其105年10月13日請求申購案作成核准之行政處分。經原審以108年度訴字第206號裁定（下稱原裁定）認其並無受理訴訟權限，並移送臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院），抗告人不服，遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：由司法院釋字第772號解釋意旨可知，人民向國家請求讓售而國家同意或拒絕之意思表示屬行政處分者，至少須有3要件：其一，該請求權規定許人民向國家申請讓售已登記為國有（或公有）之土地，需具有強烈之政策色彩；其二，在該法律關係中，國家必然為一方當事人；其三，申請人暨所申請讓售之不動產若均符合規定，主管機關即應准許其申請，並以法律規定之計估方法決定讓售價格，並不適用私法上契約自由原則。有關人民向農田水利會請求讓售土地之事務，應係農田水利會基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法上契約行為。準此，抗告人依農田水利會財產處理要點第17點第1項第1款規定向相對人申購系爭土地，係屬國庫行為，並非行政爭訟事項。抗告人提起行政訴訟，原審並無受理訴訟權限，自應移送至有受理訴訟權限之管轄法院。又抗告人係因向相對人申購土地事宜而涉訟，依民事訴訟法第2條第1項前段之規定（107年1月17日修正之農田水利會組織通則第40條第1項規定，將農田水利會由現行公法人改制為公務機關，停止辦理會長及會務委員選舉，並將15個農田水利會第4屆會長及會務委員任期延長至109年9月30日止，一併於10月1日改制），其以公法人為相對人時，由公務所所在地之法院管轄；依同法第10條第2項之規定，其他因不動產涉訟者，得由不動產所在地之法院管轄。本件相對人公務所所在地及不動產所在地均在臺中市，是其管轄法院即為臺中地院，爰依首揭規定，將本件移送於有受理訴訟權限之臺中地院等語。
四、抗告意旨略謂：㈠原審為本件裁定前，未依行政訴訟法第12條之2第2項及第6項規定徵詢抗告人之意見，顯有未踐行法定程序之情事。㈡司法院釋字第772號解釋係基於國有財產法第52條之1規定形成背景涉及國家辦理土地總登記，而具有強烈之政策色彩，而屬公法上之爭議，並非將原裁定所載之3點作為認定國家讓售土地之法律定性之要件；司法院釋字第695號解釋亦未認「人民提出申請符合要件，主管機關即應准許其申請」係認定公私法爭議之要件，是原裁定逕以本件不符該3點要件即非公法爭議，顯有違誤。㈢農田水利會就其會有非事業用不動產之處分售價，需依農田水利會財產處理要點第2點第2項、第25點第1項第1款及第2項規定，而非如一般私人所有之不動產，可由所有權人自由決定出售價格，故難認農田水利會就出售會有非事業用不動產之售價有契約自由之適用；又依農田水利會財產處理要點第16點至第22點可知，針對農田水利會會有財產之處分，含有地盡其利之公益思想在內，與一般私有土地之處分有別。從而，原裁定逕認本件屬私法關係，應有違誤。
五、本院查：㈠按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規
定外，得依本法提起行政訴訟。」第12條之2第2項規定：「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。是行政法院審判權對象乃公法性質之爭議，個案爭議如屬私法性質，則應循民事訴訟程序請求救濟，始為適法。又民事訴訟法第10條第2項規定：「其他因不動產涉訟者，得由不動產所在地之法院管轄。」是因私權爭執，屬不動產涉訟而誤提起行政訴訟者，行政法院應依職權移送有受理權限之民事法院管轄。
㈡復按農田水利會組織通則第34條第2項規定：「農田水利會
經費之保管、運用、財產處分及其他財務處理之辦法，由主管機關定之。」農委會依上開授權而訂定發布農田水利會財務處理辦法第9條規定：「水利會財產之處分應注重時效性及收益性，其財產處理要點，由農委會另定之。」又訂定發布農田水利會財產處理要點第1點規定：「本要點依農田水利會財務處理辦法第九條規定訂定之。」第17點規定：「（第1項）會有非事業用畸零地，有下列情形之一者，農田水利會得出售予鄰地所有權人，並應以議價方式為之：㈠面積未達自治法規所定最小建築基地面積。㈡面積達自治法規所定最小建築基地面積，與提出畸零地證明或合併使用證明文件之私有鄰地合併調整地形，依規定無法協議調整為二個建築基地。（第2項）前項所稱鄰地，指規劃有合併建築必要之鄰接土地。」查依前揭要點第17點第1項規定，由農田水利會辦理會有非事業用畸零地出售予私人者，其本有決定出售與否之空間，且係以議價方式讓售，故本質上為財產權對價讓與之私權關係，並無給付或促進行政之目的，核與司法院釋字第695號解釋係就主管機關依國有林地濫墾地補辦清理作業要點准駁人民承租國有林地，所涉國土保安長遠利益之公益實踐者不同，亦與司法院釋字第772號解釋係人民依國有財產法第52條之2規定申請讓售國有非公用財產類不動產，所涉人民世代居住之土地遭土地總登記為國有而許其向國家申請讓售之規定，具有強烈之政策色彩者不同。
㈢經查，本件係兩造間就申購土地所生之爭議，依上開規定及
說明，即屬相對人代表國庫出售公有財產所生之爭議，並非公權力對外之行使，與行政機關之優勢地位無關，亦與人民公法上權利義務之實現無關，不具有給付或促進行政之目的，與一般民事買賣契約關係並無本質上之差異，核屬私權爭議，當事人對之有所爭執，應循民事訴訟程序解決，行政法院並無受理訴訟權限。原裁定依行政訴訟法第12條之2第2項前段規定，將本件訴訟移送至有受理訴訟權限之臺中地院，結論並無不合。至抗告意旨援引農田水利會財產處理要點第25點第1項規定，主張農田水利會出售不動產之價格，須由查估小組依據不動產所在位置、鄰近土地市價等因素估定底價，不得低於當年期公告現值，並在所議價格達底標之最高價格者得標，有法定之計估方式，非如一般私人自由決定出售，難認有契約自由原則之適用云云，惟查，農田水利會財產處理要點係農委會為落實輔導、監督農田水利會處理會有財產之相關程序所訂定之規範，以利其會有土地之整體規劃及運作，其中第25點第1項規定旨在規範農田水利會決定讓售價格之程序，此與一般私人出售不動產前亦聘請鑑價公司查估市價之作為相當，尚難因農田水利會內部有決定價格之程序即認其讓售會有非事業用畸零地之行為係屬公法性質。又抗告意旨指農田水利會會有非事業用畸零地之讓售，含有地盡其利之公益目的，與一般私有土地之處分有別云云，實則，所謂地盡其利之公益目的，乃極為寬泛抽象之概念，難認係給付或促進行政之目的，自無從據以認為農田水利會財產處理要點第17點規定所生申購畸零地爭議即屬公法上爭議。至於行政訴訟法第12條之2第7項規定：「行政法院為第二項及第五項之裁定前，應先徵詢當事人之意見。」為訓示規定（本院96年12月份庭長法官聯席會議決議參照，關於本院前以庭長法官聯席會議決議統一見解之制度，雖於行政法院組織法108年修法增設大法庭制度後，已無維持必要，故刪除該法第16條規定，惟於大法庭設置前，業經本院庭長法官聯席會議決議統一之見解，於大法庭設置後，若無歧異見解而經大法庭程序變更者，自仍為本院所持之統一見解），且原裁定以民事訴訟法第2條第1項前段及第10條第2項規定，認臺中地院於民事訴訟係具管轄權，亦無違誤。抗告人指摘原審未依上開規定，先徵詢其意見即裁定移送臺中地院，應予廢棄云云，尚非有理由。
㈣綜上，本件抗告意旨指摘原裁定違法，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 19 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 欣 蓉法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 12 月 19 日
書記官 莊 俊 亨