最 高 行 政 法 院 裁 定
108年度裁字第1001號上 訴 人 傅綵堂訴訟代理人 陳建霖 律師
何昀軒 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國108年3月28日臺北高等行政法院107年度訴字第1151號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；依同法第243條第2項規定，判決有該條項所列各款情形之一者，為當然違背法令。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。且依同法第307條之1準用民事訴訟法第470條第2項第1款、第2款規定，上訴理由應表明原判決所違背之法令及其具體內容，暨依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。是當事人提起上訴，如以原判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原判決有行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀應揭示合於該條款之具體事實。上訴狀或理由書如未依上述方法表明，或其所表明者顯與上開法條規定之違背法令情形不相合時，即難認為已合法表明上訴理由，其上訴自非合法。
二、緣上訴人前所有坐落於臺北市○○區○○段○○段000○號（下稱系爭土地），經改制前被上訴人所屬地政處（下稱地政處）以民國69年2月29日北市地二字第7200號函通知上訴人略以：「……台端所有列冊之土地經查為空地，請自69年7月1日起1年內依法建築使用，逾期未建築使用，當予依法加徵空地稅或照價收買。……」並經被上訴人依土地登記簿上土地所有權人住址通知上訴人，惟因上訴人住所遷離無法投遞，地政處爰依行為時公文程式條例第13條規定準用民事訴訟法第149條、第151條規定，於69年5月12日以北市地二字第18750號公告辦理公示送達，嗣上訴人於70年6月16日限期屆滿前，以系爭土地因設定抵押權發生糾紛正涉訟中無法建築使用為由，申請延期建築使用，經地政處以70年6月22日北市地二字第24737號函復略以：「……依本市執行私有空地限期建築使用有關問題處理小組決議，將訴訟時間扣除後，累積『限期建築使用之時間』滿1年而仍未建築使用時，予以照價收買。……」後被上訴人復於72年2月9日以北市地二字第05402號函詢臺灣臺北地方法院系爭土地涉訟時程，臺灣臺北地方法院函復其判決確定日為71年11月23日，案經最高法院第三審判決駁回確定。是被上訴人另依臺北市執行私有空地限期建築使用有關問題處理小組第6次會議紀錄決議：「凡有特殊原因經准予展延建築使用之私有空地，其建築使用期限准予再延長兩個月又二十天，即八十天（包括公告照價收買之期間三十天），如逾期仍未建築使用，予以照價收買。」於扣除訴訟時間後，可展延建築使用期限為95天，認系爭土地應於72年2月26日前開工建築，惟上訴人於期限屆滿後仍未建築使用，遂於72年5月13日以72府地二字第19278號公告照價收買（下稱原處分），並通知上訴人，上訴人不服，提起訴願，經內政部於72年8月11日以72台內訴字第175698號訴願駁回（下稱原訴願決定），後上訴人復提起再訴願，經行政院73年2月13日以台73訴字第2004號再訴願駁回，上訴人不服再訴願決定，提起行政訴訟，經改制前行政法院（下稱行政法院）於73年6月15日以73年度判字第687號判決駁回，後上訴人復提起再審，經行政法院於73年9月27日以73年度判字第1204號判決再審之訴駁回。上訴人復於84年11月16日對行政法院73年度判字第687號判決，提起再審之訴，經該院於85年1月26日以85年度判決第207號再審之訴駁回。嗣上訴人對原訴願決定申請再審，經內政部107年8月22日台內訴字第1070026103號訴願決定（下稱訴願再審決定）：「72年8月11日台內訴字第175698號訴願決定再審駁回。其餘再審不受理。」上訴人不服，遂提起行政訴訟。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
三、上訴意旨雖主張：訴願再審決定乃內政部對於上訴人是否得以提起訴願再審程序之單方面決定且對上訴人發生不利之法律上效力，屬行政程序法第92條規定之行政處分，又其內容為申請是否符合訴願再審程序開啟之要件，與原處分所考量及規制之內容顯不相當，屬第2次新的行政處分決定。既然上訴人在公法上申請訴願再審之權利受不利之處分，則本應賦予上訴人對不利之處分提起行政訴訟為救濟，方符合憲法第16條之意旨。詎原判決就訴願再審決定屬行政處分之性質未詳予析辨，即遽然以「訴願法對於訴願再審決定並無得提起行政訴訟之規定」云云，以欠缺明確法律依據之理由對上訴人為不利之論斷，已有判決不備理由之當然違背法令。上訴人係以發現新證據之事由，對先前已確定之原訴願決定申請再審，訴願再審決定之駁回實則影響上訴人原所擁有之土地所有權是否遭違法剝奪，對於上訴人權利之影響情節堪認重大，益徵應賦予上訴人對訴願再審決定提起行政訴訟尋求司法救濟之機會。我國並無任何法律規定對訴願再審決定之訴訟救濟程序予以限制，則本應准許上訴人對訴願再審決定提起行政訴訟以資救濟，方符合司法院釋字第752號解釋理由書所闡明之法律保留原則。原判決以「訴願法對於訴願再審決定並無得提起行政訴訟之規定」之理由，論斷上訴人不得就訴願再審決定提起訴訟救濟，對上訴人受憲法所保障之訴訟權為無端之限制，實違反法律保留原則。另依行政訴訟法第2條規定，既然沒有限制何種之「公法上爭議」方得提起行政訴訟，則應解釋為舉凡公法關係所生之爭議，均得以行政訴訟之方式為救濟。從而，上訴人既然不服訴願再審決定，則確實屬於公法上之爭議，本得提起行政訴訟以資救濟，原判決不予適用行政訴訟法第2條規定，遽然論斷本件不得提起行政訴訟云云，確有違背法令。訴願法第97條之「訴願再審」與行政程序法第128條之「行政處分之程序重新進行」，性質上均為保障人民之程序權，且為貫徹憲法上法治國之依法行政原則而設，而實務與學說上，均認同行政機關就行政程序之重新進行所為之決定，確實得提起行政訴訟予以救濟，則與行政處分之程序重新進行法律性質、規範目的相同之訴願再審，本亦應准許受不利決定之當事人提起行政訴訟以資救濟，故實應受理上訴人就訴願再審決定所提起之行政訴訟，始符合憲法上訴訟權利之保障。原判決亦未說明本件不得提起行政訴訟之法規依據，實有判決不備理由之當然達背法令與違反行政訴訟法第2條規定與憲法保障人民訴訟權之意旨之違背法令。縱認上訴人原審提起之行政訴訟有誤用程序之情形（假設語氣），衡酌上訴人僅為一般人民並不具有法律之專業素養，揆諸本院106年度判字第283號判決意旨，原審應審酌上訴人起訴所主張之事實，行使闡明權，曉諭上訴人應提起之救濟程序，而非逕予以駁回。從而原判決駁回上訴人所提之訴訟，實有違誤等語。
四、惟查原判決理由已論明：訴願法上之再審制度，係89年7月1日施行新訴願法所創新制，依其立法理由可知，係分別參照民事訴訟法及行政訴訟法上之再審制度而設，故當事人就確定之訴願決定申請再審，乃行使訴願法上得除去確定訴願決定效力之權利，與行政訴訟法第4條及第5條所規範得提起行政訴訟以資救濟之一般訴願決定並不相同。此外訴願性質上為行政機關體系內之行政救濟，與行政訴訟法上司法救濟體系之審級制度無涉，是以訴願法並未規定訴願再審決定之救濟程序規定，尚難認當事人得就訴願再審決定提起行政訴訟予以救濟。況訴願決定之再審程序，既係在通常救濟程序之外所提供之非常手段，須以已確定且不得再提起行政訴訟之訴願決定為標的，有別於通常之訴願決定，訴願再審決定自不宜再成為行政訴訟之對象（本院106年度裁字第2040號、103年度裁字第1685號裁定意旨參照）。訴願再審決定已無從成為行政訴訟之對象，上訴人猶對之提起本件行政訴訟，求為撤銷前揭訴願再審決定，顯非合法，且無從補正。另原處分及原訴願決定既為前案訴訟審理之程序標的，且關於該部分之聲明及原因事實均相同，是以，上訴人關於請求撤銷原處分及原訴願決定部分之聲明，其訴訟標的已為確定判決效力所及，上訴人復提起本件行政訴訟，難謂合法，且無從補正。是依行政訴訟法第107條第1項第9、10款規定，上訴人請求撤銷訴願再審決定、原訴願決定及原處分部分，均應予駁回。茲因上訴人提起本件撤銷訴訟，並非合法，已如前述，則被上訴人以原處分照價收買系爭土地，即屬有法律上原因而受有利益，被上訴人並無所謂不當得利之情形，上訴人復基於公法上不當得利之法律關係，提起一般給付訴訟，請求被上訴人將系爭土地返還予上訴人，或給付相當於系爭土地市價新臺幣（下同）7億元予上訴人部分，即屬於法無據，應予駁回。從而，上訴人基於公法上不當得利之法律關係請求被上訴人應將系爭土地返還予上訴人，或給付相當於系爭土地市價7億元予上訴人部分，即屬無據，應予駁回。另請求撤銷訴願再審決定、原訴願決定及原處分部分，乃起訴不合法，原應另以裁定駁回，惟為卷證齊一及訴訟經濟，爰併於本件判決中予以裁判等語，即已詳述其得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明。且本件上訴人係曾對原處分不服，循序提起行政訴訟，經法院判決駁回確定後，再回頭對原訴願決定申請再審，此與行政處分於法定救濟期間經過後，因未提起訴願或行政訴訟而確定，當事人依行政程序法第128條申請程序重開未果，而循序提起行政訴訟之情形有別，上訴人自難比附援引行政程序法第128條，資為其對於本件原訴願決定申請再審遭駁回，亦得提起行政訴訟之論據。觀諸前開上訴意旨無非執其主觀歧異之見解，就原審所為論斷或不採納其主張之理由，再為爭執，核與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 18 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 沈 應 南法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 7 月 18 日
書記官 楊 子 鋒