最 高 行 政 法 院 裁 定
108年度裁字第1099號抗 告 人 葉斯桂訴訟代理人 胡智皓 律師抗 告 人 彭玉麟訴訟代理人 蔡宗釗 律師抗 告 人 戴兆華訴訟代理人 吳達彥 律師抗 告 人 戴乾金
潘忠政上2人 共同訴訟代理人 張譽尹 律師抗 告 人 程美玲
黃慧芳上2人 共同訴訟代理人 許嘉容 律師上7人 共同訴訟代理人 蔡雅瀅 律師
陳憲政 律師上列抗告人因與相對人行政院環境保護署間聲請停止執行事件，對於中華民國108年6月26日臺北高等行政法院108年度停字第18號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、原裁定針對抗告人於本案訴訟繫屬前，就下列「行政處分」之停止執行聲請，本諸以下各項理由，予以駁回。
1.原處分之特定：
A.處分之行政公文字號：
(1).相對人於民國107年10月23日作成之環署綜字第170086024號函(下稱原處分1)。
(2).相對人於107年10月23日作成之環署綜字第0000000000A號(下稱原處分2)。
(3).相對人於107年10月23日作成之環署綜字第0000000000C號函(下稱原處分4)。
B.處分規制內容：
(1).相對人依法審查下述之環境影響評估案：
環境影響評估案之名稱為「桃園市觀塘工業區與工業專用港開發計畫」(下稱「觀塘工業區及工業港開發案」）。該計畫案之開發單位分別為：
(A).工業區之開發單位為參加人台灣中油股份有限公司（下稱中油公司）。
(B).工業港之開發單位為參加人經濟部工業局（下稱工業局）。
(2).該環境影響評估案於107年10月8日經「環境影響評估審
查委員會」（下稱「環評委員會」）第340次會議審議，而通過以下3則報告之環境影響評估審查。
(A).桃園市觀塘工業區工業專用港環境影響說明書環境現況差異分析及對策檢討報告。
(B).桃園市觀塘工業區工業專用港環境影響說明書環境影響差異分析報告。
(C).桃園市觀塘工業區環境影響說明書環境影響差異分析報告。
(3).因此透過以上3份行政公文向參加人工業局及中油公司表明以下之規制決定：
(A).3則報告之環境影響評估審查案件已通過。
a.「桃園市觀塘工業區工業專用港環境影響說明書環境現況差異分析及對策檢討報告」之通過審查，用原處分1表徵。
b.「桃園市觀塘工業區工業專用港環境影響說明書環境影響差異分析報告」之通過審查，用原處分2表徵。
c.「桃園市觀塘工業區環境影響說明書環境影響差異分析報告」之通過審查，用原處分4表徵。
(B).參加人應續行之應辦事項。
2.抗告人共7人提起行政爭訟之客觀經過及其等在原審法院中之主張說明：
A.抗告人等7人以「其等為開發基地附近居民」或「部分抗告人曾就本件開發基地申請指定為自然地景」為由，主張其等公法上權益受侵犯，而提起行政爭訟。並在訴願程序進行中，向訴願機關行政院申請停止執行，卻遭駁回，遂在無行政訴訟繫屬之情況下，依行政訴訟法第116條第3項規定，向原審法院聲請停止原處分1、2、4之執行。
B.抗告人等認本案原處分1、2、4有停止執行必要，其所持理由如下所述：
(1).抗告人為原處分之利害關係人，是否停止執行，涉及其等權益。理由如下：
(A).環境影響評估法(下稱環評法)為保護規範，開發行為
所影響之範圍內居民，具有提起訴訟當事人適格，已為近來司法實務上之穩定見解。是以開發案所在地理位置之附近居民，亦應認具有法律上利害關係。
(B).本案抗告人葉斯桂、彭玉麟、戴兆華、戴乾金、黃慧
芳等5人，住所距開發基地不到10公里，自為利害關係人。
(C).抗告人潘忠政、程美玲曾與其他抗告人共同依文化資
產保存法向桃園市政府及行政院農業委員會(下稱農委會)申請指定及暫定本案開發基地所在地之藻礁地形為自然地景，若申請指定範圍遭觀塘工業區、觀塘工業港開發破壞，自無從達到維護、保育目的，是抗告人潘忠政與程美玲2人就系爭3個環評處分，亦有利害關係。
(2).原處分之執行將發生難於回復之損害：
(A).本案抗告人葉斯桂、彭玉麟、戴兆華、戴乾金、黃慧
芳等5人均為當地客家人，大潭藻礁生態系統所支撐的海洋生物資源造就了當地的漁業資源之豐富。本案開發對「大潭藻礁生態系之破壞」將直接衝擊新屋、觀音沿海客家聚落「半農、半漁」、「耕田亦耕海」的「海客文化」生活型態所仰賴的「大潭藻礁生態系」，將使當地「海客文化」消失殆盡。況且「大潭藻礁生態系」亦是抗告人等當地居民長年生態觀察、教育、休憩及育樂的場所。
(B).本件開發涉及「天然氣接收站」之設置，惟開發單位
對於「天然氣爆炸」之相關案例並未為具體說明，亦未提出具體之相關災害模擬，故顯見天然氣如發生氣爆之災害，本案之開發對抗告人之居住環境、財產、健康及文化皆將造成不可回復之損害。
(C).且本案開發地點位在農委會委託計畫建議劃設範圍的
核心區，原本生態豐富應劃為保護區的海域，大潭藻礁生態系珍貴稀有、全球罕見，其生態價值廣受各界重視。從其他開發案經驗以觀，即使是小規模破壞、施工後中途停工，甚至未直接在生物棲地上施工，僅在生物棲地附近築堤改變環境，仍將對海洋生態造成難於回復之損害，大潭海域更係瀕危物種紅肉阿髻蛟和鰻苗等生物育幼的場域，若大潭海域亦遭破壞，將面臨大潭藻礁等物種滅絕風險，損害無法回復。
(3).本案存在急迫情事：
(A).參加人中油公司已於107年10月26日將「第三座液化
天然氣接收站建港及圍堤造地新建工程」發包；並於同年10月29日公告該工程決標及於同年11月7日公告「第三座液化天然氣接收站儲槽興建統包工程」決標。
(B).內政部海岸管理審議會明知系爭藻礁海岸業經農委會
委託的調查團隊建議劃入保護區並列為核心區，卻不待保護區劃設結果，火速於108年2月27日決議通過許可海岸利用管理說明書，大潭藻礁生態系隨時有遭開發破壞的風險，確有停止原處分執行之急迫情事。
(4).停止執行於公益無重大影響，反有益公益：
(A).天然氣需求可從調度面解決及發電量調節，況除本案
外，我國尚有多項天然氣接收站擴建、興建及浮動式接收設施計畫正在進行中，停止執行於公益無重大影響；目前通過的開發內容，儲槽從9座減為2座，天然氣可儲存容量大幅縮減。
(B).且觀塘地區是台灣海峽最窄的地方，風速大，即使罔
顧不可回復的生態浩劫，執意設站，仍會因冬季有好幾個月天然氣船無法進出，而無法提升能源安全，本案未來有停工的高度風險，在動工前，先停止原處分之執行，可避免生態遭到無可挽回的破壞並減少公帑無謂支出。
(C).況大潭電廠新增機組供氣有台中接收站、協和接收站
、台北港等諸多海象條件較佳、腹地較大之替代地點，本件停止執行對公益顯無重大影響；甚至若改由台電採行其他替代方案，將可降低燃氣發電成本，更有利政府提高天然氣占比之能源政策。
(D).另從國防安全的角度，停止執行原處分，維持大型船艦難於接近的藻礁地形，有助國防安全之重大公益。
(E).從文化保存角度，停止執行原處分，可維護「海客文化」的根基，有助文化保存之公益。
(F).本件停止執行影響工程期間約僅1年半，用1年半的時
間，換取7,500年始形成的大潭藻礁不致受到難於回復的損害，甚至促使政府重新思考更合理的接收站設置地點，對公益無重大損害，甚至更有利。
(5).抗告人之主張在法律上顯有理由：
(A).環評委員會於107年10月8日第340次會議即最後一次
會議時，臨時決定將外海防波堤向西平移20公尺，未進行開發內容變更後的影響分析與生態調查，即草率於當日通過審查，顯有判斷資訊不足之重大瑕疵。
(B).棧橋之落墩點應有明確座標位置，屬於「因應對策」
與「環境影響差異分析報告」之「應記載事項」，未為明確記載，即為應記載事項有欠缺之違法，況其座標之不明確，將直接衝擊、破壞藻礁之生態，造成抗告人居住環境之難於回復之損害。
(C).機關代表委員有迴避事由，被申請迴避之機關代表委
員參與迴避審查且於准駁決定做成「前」，未依行政程序法第33條第4項本文規定停止行政程序之進行，程序顯有重大瑕疵，系爭環評處分應予撤銷。
(D).觀塘工業區及工業專用港案申請開發範圍位於觀新藻
礁生態系野生動物保護區5公里範圍內，顯違開發行為環境影響評估作業準則第5條第2項第1款、非都市土地開發審議作業規範第11編第4條第2款、文化資產保存法第87、88條等規定。
(E).用觀塘工業港、工業區環評過關交換深澳燃煤電廠停建，違反不當聯結禁止原則。
(F).工業港外海填區未來擬增建2座天然氣儲槽，卻未與本件整體評估，有資訊不足之違法。
(G).海洋、生態委員之審查意見，未被具體回應，有資訊
不足之違法，可見本件開發案有諸多事項尚未調查釐清，草率通過環評，更有判斷資訊不足等重大違法瑕疵。
3.原審法院在審酌抗告人前開聲請理由，以及相對人與參加人之答辯論述後，基於以下之法律觀點，論斷抗告人本件停止執行聲請，不符合權利保全請求之程序要件或實體要件，而駁回其等「停止原處分1、2、4執行」之聲請。
A.基於下述理由，認定抗告人潘忠政及程美玲2人非屬本件處分停止執行之適格當事人，其2人之聲請在程序上不合法，應予駁回。
(1).引用本院107年度判字第757號判決及103年度判字第704
號判決之意旨，強調依現行環評法法制之整體架構觀之，已將權益受開發行為影響之主體範圍，界定在距離開發案地理位置5公里內之居民，而承認此等居民之權益會受環評開發案之影響，具有提起行政爭訟之主觀公權利。
(2).而在本案中，僅抗告人葉斯桂、彭玉麟、戴兆華、戴乾
金、黃慧芳等5人之住處，距離開發案之地理位置在5公里以內，得為本案之利害關係人，有訴訟權能。至於抗告人潘忠政及程美玲2人，因其等住處距離開發案之地理位置，超過5公里，故非利害關係人，無提起本案訴訟之訴訟權能，亦無提起權利保全請求之訴訟權能。
B.基於下述理由，認為原處分1、2、4之執行並不會造成「難於回復之損害」，亦無停止執行之急迫性。
(1).抗告人所稱「難於回復之損害」不外是：
(A).對大潭藻礁生態系之破壞，將使當地「海客文化」消失殆盡。
(B).「天然氣爆炸致災，使抗告人之居住環境、財產、健康及文化遭受不可回復損害」之高度風險無法排除。
(C).珍貴稀有之藻礁生態系遭破壞，將使大潭藻礁、紅肉阿髻蛟、鰻苗等物種滅絕。
(2).但原裁定則認為：
(A).參酌本院95年度裁字第179號裁定意旨，聲請停止執
行法制所指「難於回復之損害」，屬私益之損害，而非公益之損害，殊不得以原處分之執行將發生公益上難於回復之損害為由，聲請停止執行。而環境品質本是一種公共財，核屬公益。環境保護則是減去或避免造成環境負擔或危險所採取的措施或整體行為，環評制度的設計即是為達到環境保護目的。故抗告人主張「因系爭環評審查結論的執行將造成大潭海域遭破壞，將面臨大潭藻礁、柴山多杯孔珊瑚、紅肉阿髻蛟、鰻苗等物種滅絕風險，損害無法回復」云云，核屬公益維護議題，不符本案權利請求（預計於將來提起之處分撤銷訴訟）之保護目的，抗告人以此為由聲請停止執行，即有未合。
(B).抗告人主張其健康將因系爭環評審查結論處分的執行
受害，而難於回復。無非係以本件開發涉及「天然氣接收站」之設置，開發單位對於「天然氣爆炸」之相關案例並未為具體說明云云。然相關天然氣爆炸案例之原因俱不相同，自難僅以本件開發涉及「天然氣接收站」之設置，即推認本件開發會有天然氣爆炸情形之發生，抗告人此部分主張，純屬臆測。
(C).抗告人主張其環評審查結論之執行，將造成其財產侵
害，但如何造成未見抗告人釋明。況縱如抗告人所言，有財產損害存在，客觀上仍可以金錢補償，非屬難於回復之損害。
(D).文化屬抗告人之主觀感情因素，並不是難於回復的財產上損害。
(E).此外環評乃是事前就開發行為對於環境可能產生的影
響程度及範圍，由政府主管機關基於專業所進行的風險分析及評定，性質上是一種預防原則，預防人民實體權利受開發行為的不法侵害，在時間的面向上，是事前的評估，取向於未來。而在本案中開發單位已採取下述諸多防止風險產生之預防措施，難認開發案會造成「難於回復」之損害。
a.開發單位申請業已根據其執行殼狀珊瑚藻覆蓋率、海域（含潮間帶）生態、柴山多杯孔珊瑚、觀塘工業港礁體分布等環境現況調查結果，優先迴避退縮開發規模，觀塘工業港將碼頭海堤長度自2,860公尺縮減為1,688公尺，保留1座LNG碼頭及1座備用碼頭，刪除其餘8座碼頭，南防波堤自800公尺縮減為450公尺，原防波堤平面配置(含防波堤法線控制點座標及碼頭位置)向外海平移20公尺以上(維持總水域面積913公頃，平移後仍位處觀塘工業港環說書審查通過之編定範圍)，原碼頭後線用地約31公頃調整為設置碼頭海堤後線外海圍堤造地約21公頃，不設置桃園觀新藻礁生態系野生動物保護區新屋海域之3道突堤；觀塘工業區開發面積自232公頃縮減至23公頃，僅保留2座LNG儲槽及相關氣化設施與輸氣管線，不施作北堤改以棧橋連接；開發規模僅保留2座LNG儲槽及相關氣化設施與輸氣管線，LNG營運量自每年600萬噸調整為每年300萬噸，不施作北堤改以棧橋連接。
b.開發單位並就藻礁生態系提出「影響減輕對策」，根據溫排水、浚挖作業懸浮固體、地形變遷等對藻礁生態影響及景觀影響分析結果，據以提出環境減輕對策、友善環境方案及長期生態監測規劃（見原審卷1第98至112頁）。足見開發單位已就目前環境因素及可能造成之環境影響，退縮調整開發行為，除已避開現況調查發現有殼狀珊瑚藻覆蓋及柴山多杯孔珊瑚分布區域，並整體降低港灣開發對沿岸流海水自然交換等水體物理和化學因子之影響程度，且檢討研提生態保護減輕對策。相對人因認得以預防及減輕後續開發之環境影響程度，而以原處分通過環境影響評估審查。足見相對人所通過之迴避替代修正方案，基於降低對藻礁生態系衝擊之考量，對88、89年間原已通過之開發計畫為修正，就使用區域而言，原則上盡量利用現狀已經開發、填土覆蓋之區域，並極小化新填土之範圍，已進一步降低可能之環境衝擊。
(F).抗告人並未釋明原處分之執行，其將如何對大潭藻礁
生態系或相關保育動物造成無法回復之損害，亦未釋明藻礁因應對策報告暨環差分析報告未記載「棧橋落墩點的具體座標位置」或「抗告人相信柴山多杯孔珊瑚的所在位置」，將如何造成抗告人「居住環境」難於回復之損害，自難以抗告人主觀意見，遽認原處分之執行將對桃園藻礁生態系、大潭藻礁及海洋生態、柴山多杯孔珊瑚造成不可逆、難於回復之損害。是其前揭主張自無足採。
3.至於抗告人所稱「情事急迫」一節，原裁定則認為：
A.系爭觀塘工業港及工業區開發行為之開發方式為工業區先完工後始進行工業港之施工，參加人中油公司雖已將「第三座液化天然氣接收站建港及圍堤造地新建工程」、「第三座液化天然氣接收站儲槽興建統包工程」發包決標，惟目前僅有工業區於107年12月31日已動工。工業港部分，迄今仍尚未動工、施工（見原審卷1第367頁），甚至尚未通過取得海岸利用管理許可。
B.且工業區目前施工部分為23公頃之既有填區，棧橋部分則尚未對外發包決標，尤其棧橋(含橋墩)規劃施工地點已迴避發現柴山多杯孔珊瑚之地區，開發單位即參加人中油公司亦於審查時承諾：實施生態保育及環境監測計畫，執行的成果由該公司所成立的觀塘工業區(港)生態保育執行委員會進行監督、提出改善建議及規劃必要的生態保育措施與復育計畫，以確保觀塘地區生態系統之穩定（見原審卷2第289至366頁）。
C.足見系爭開發案，基於生態保育及環境監測，參加人改以迴避替代方案開發，已能避免對藻礁及柴山多杯孔珊瑚造成影響。抗告人僅以主觀臆測參加人如於營運後將造成環境破壞，甚而影響藻礁生態系云云，並無任何憑據以資憑採。抗告人主張非停止原處分之執行，對環境造成破壞而有難於回復損害且具有停止原處分執行之急迫性等語，並不足採。
D.抗告人所提出臺北高等行政法院、高雄高等行政法院或本院對於其他案件的裁判、行政法學者之著作、大潭藻礁研究手冊、陳昭倫博士相關柴山多杯孔珊瑚之研究著作等，不能作為釋明的依據。且觀之前揭資料內容，亦與原處分之執行將致抗告人的身體健康是否有難於回復損害的釋明無關，均不足為有利抗告人之認定。
三、抗告意旨則主張以下之法律論點，指摘原裁定違法，要求本院廢棄原裁定，另為「許可停止原處分1、2、4執行」之諭知。
1.針對原裁定認「抗告人潘忠政、程美玲2人非屬本案適格當事人」一節，主張：
A.原裁定引用之本院107年度判字第757號判決意旨，並非以距離環評案地理位置5公里遠之範圍，作為判定有無利害關係人身分之絕對判準，而一併表明「……如依開發行為及所在地之特殊性質（如高污染、高風險、處敏感地質帶等），雖非居於上開法令所規定區域內之人民，然其生存環境顯亦受開發行為影響者，自非不得就開發行為之環評結論提起行政救濟，惟此具體特殊情狀應由主張該項情狀者釋明之。……」等法律見解。
B.本案抗告人潘忠政、程美玲2人距離開發案地理位置僅20.12公里，而抗告人曾提出奧地利天然氣接收站爆炸案之新聞資料，證明「天然氣接收站之爆炸，其聲響足以傳達40公里以上」等情，故抗告人潘忠政、程美玲2人已釋明「本案開發案對其等生存權之影響」，應認屬本案之適格當事人。
2.原裁定認定本件開發行為所造成大潭藻礁海域遭破壞，藻礁、柴山多杯孔珊瑚、紅肉阿髻蛟、鰻苗等物種滅絕之破壞，僅屬公益維護問題，而忽視開發行為侵害抗告人所居住之環境造成不可回復之損害，亦屬抗告人私益之侵害，原裁定有理由矛盾及不備之違法：
A.物種滅絕風險攸關當地居民可利用之「自然資源減損」與「生存環境劣化」，自屬當地居民「居住環境」之侵害，乃涉及當地居民個別權益（私益）之侵害，而非僅有公共利益之損害。原裁定所認實屬有誤。
B.本院102年度裁字第1554號裁定已明白肯認開發行為對海岸生態系稀有珊瑚礁生態、海岸景觀形貌及漁業資源等形成不可逆之衝擊，亦屬造成當地居民之居住環境、財產及健康造成不可回復之損害，此乃私益侵害之主張，而非僅為公益之侵害。本案與美麗灣案情形十分類似，故應依相同標準裁定停止執行。
3.停止執行為緊急程序，對構成要件以「釋明」為已足，不要求完全之證明。行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第284條，釋明得用可使法院信其為真實之「一切證據」，僅排除不能即時調查之證據。況依本院102年度裁字第1554號裁定之見解，抗告人所提其他案件之裁判、行政法學者的著作、大潭藻礁研究手冊、陳昭倫博士相關柴山多杯孔珊瑚之研究著作等，均得作為釋明之依據，並已釋明本件開發行為將造成海洋生態及自然環境不可逆之破壞，亦對抗告人所居住之環境造成難以回復之損害。甚至請求原審法院當庭訊問已實際到庭之陳昭倫博士，查明是否有「不可回復之損害」存在。
原裁定遽認抗告人「未釋明」，有裁定不適用法律及理由不備之違法。
4.抗告人於原審曾提出資料釋明天然氣爆炸事故，可能侵害抗告人等當地居民之身體、健康、生命及財產之安全。該等權益並非均為金錢補償所能回復，且代替賠償之金錢與財產損害性質不同，原裁定遽認抗告人就如何造成侵害未釋明，並認定損害可以金錢補償非屬難於回復之損害，亦屬有誤。
5.「文化權」係受法律及國際公約明文保障之權利，當行政處分之執行將造成文化權發生難於回復之損害時，權利將受損害者得據以聲請停止執行。且學者已指出，「海客文化」係由「藻礁」水圈所發展出來。要保存完整的海客文化，首要保育桃園沿海的藻礁生態。故抗告人自得以「海客文化」將發生難於回復之損害為由，聲請停止執行。則原裁定肯認環評法「保障當地居民對於自然資源的合理利用」、「保障因開發行為而生存環境受影響的自然人」，卻認定抗告人主張的「文化」侵害，只是主觀的感情因素，並不是難於回復的財產上損害。不僅忽略包含客家文化在內的「文化權」，本身就是種法律保障得直接主張之權利，亦忽略侵害海客文化所紮根的藻礁生態系與地景，就是侵害海客族群對於自然資源的合理利用、劣化海客族群的生存環境。
6.抗告人等已提出許多學者專家之文章、環評會議紀錄、司法實務就類似案件之判決等資料，釋明原處分之執行將對桃園藻礁生態系、大潭藻礁及海洋生態、柴山多杯孔珊瑚造成難於回復之損害，原裁定遽認並未釋明，認事用法實有違誤。
7.原裁定誤認觀塘工業港尚未取得海岸利用管理許可，與事實不符。該港已取得海岸利用管理許可，且工業區、棧橋、工業港亦均取得造地許可，儲槽、建港及圍堤造地工程已發包，大潭藻礁生態系隨時有遭開發破壞之風險，確有停止執行之急迫性。
8.專案小組建議結論曾指出，縱減輕對策不直接掩埋藻礁，但港灣開發對藻礁生態系有重大影響之虞，其後工業港之「迴避替代修正方案」與先前建議退回之「迴避替代方案」，碼頭海堤長度、外廓防波堤長度、填地面積、水域設施等完全相同，且多位環評委員均指出開發將導致不可逆之破壞，原裁定仍遽認迴避替代方案已能避免影響，顯有理由不備之違法等語。
四、本院按：
1.本件停止執行聲請之法規範依據為行政訴訟法第116條第3項規定，該條項明定「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」而此一法規範在個案中應如何適用，則有以下之法律論點需先予陳明。
A.實則所有「暫時權利保護」制度（包括「停止執行」及「假扣押」或「假處分」等），其審查程序之共同特徵，均是要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，按聲請人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定是否要先給予聲請人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。
B.而在前述基本法理基礎下，依本院向來之法律見解，均認為「引用行政訴訟法第116條第3項所定構成要件對個案事實為法律涵攝時，應同時考量『本案權利存在蓋然率』與『保全急迫性』二個衡量因素，以共同決定『停止原處分之執行』是否允當」。換言之，以上二個衡量因素，彼此間存在互補功能。當本案請求勝訴機率甚大時，法院對保全急迫性標準之要求，即可能會所有降低；而當保全急迫性之情況很明顯時，法院對本案請求勝訴機率值之要求，同樣也會有所讓步。
C.然而本院在此也要同時強調，所有「暫時權利保護」制度，其審查程序之「時間壓力」特徵，基於事務之本質，不僅應存在於法院，也應同時存在於兩造當事人間。而此項「急迫性審查之規範特徵」，在環境影響評估案件之「權利保全審查」時，又特別具有意義，爰說明如下：
(1).權利暫時保護制度是為給予聲請人「即時性」之保護。
但不能遭濫用，使「權利之暫時保護」變成「本案權利之提前保護」，迫使法院在不合法定標準之時機，預先進行「本案審理」。
(2).而為了避免上述「權利暫時保護」機制遭濫用之情形發
生，即應強調「保全審查之即時性特徵」，藉以與「本案權利審查標準」作區分。因此保全法院只應考量「可以立即查證之事實及證據，或是實證法規範之直接適用」。而不應採取如同「本案權利保護」階段之審理標準，在不考量時間壓力之情況下，而對相關之證據、事實與法律解釋資料進行全面且深入之探討。
(3).鑑於環境影響評估案件在認事用法與因果連結之複雜性
，很多事實及證據，甚至是法規範本身，都必須經過專家證人之詳細解釋及反覆說明，才能讓法院真正掌握其實證意涵或規範意旨。
(4).此時如果聲請人對環境影響評估處分提出「停止執行」
之保全請求。又在保全請求之審理程序中，就「本案權利存在蓋然性」一事之判斷，要求保全法院如同本案權利審查法院一般，對事實及法律進行全面之查證，即有「濫用制度，使保全案件被不當『本案化』」之結果產生。
D.因此之故，有關環境影響評估處分之停止執行案件，特別是本案請求尚未繫屬法院之保全案件（例如本案之情形），其保全許可要件之審查，需依循以下之判斷體系為之。
(1).首先要針對「本案權利存在之蓋然性高度」為審查。在
此審查階段，必須以法院已經完全掌握及清楚辨識其證明力之證據為限，若有「還需耗費時日為進一步調查及論辯，才能確定其證明力或與待證事實關連性」之事證，即不應在「權利保全救濟程序」中予以審究，以維持保全程序急迫性審查之規範特徵。在此值得進一步說明者為：
(A).法院對「權利存在蓋然性」之確信，仍需到達一定之
高度，而且越高越好。不能以到達「釋明」之固定確信程度，即謂該要件已被滿足。不過上述「確信」高度，在個案中，確實會因保全要件（即「損害是否難於回復」及「情況是否急迫」二要件）之審查結論而受到微調。
(B).而上述法律觀點在本案救濟與保全救濟同時繫屬於同
一法院時，乃屬當然之法理，不會成為問題。同時受理保全救濟及本案救濟之法院，可視其本案審理進行之程度，建立起該法院對「權利存在蓋然性高度」之估計值。但是當本案救濟尚未繫屬法院，而保全救濟卻已先行繫屬法院時，為避免「濫用保全救濟程序，使本案請求被迫提前審查，耗費有限之司法資源於無『定紛止爭』實益之程序」中，以上法律觀點特別有強調之必要。
(2).其次則考量在不停止原處分執行之情況下，是否會有「
難於回復之損害」發生，此等事項之法律判斷，應注意以下之法律論點：
(A).「損害有無」之事實，應先於「該損害是否難於回復
」一節而受審查。因為如果聲請保全本案權利之人，無本案權利存在（即其本案請求應受敗訴判決者），該聲請人因原處分所受之不利益，即屬其依法應承受之「義務」，而非「損害」。所以「難於回復損害」之審查，首先會與「本案權利存在蓋然性高度」之審查連結。
(B).至於特定內容之不利益如何被定性為「損害」，其是
否「難於回復」之判斷，因與「本案請求有無理由」之判斷事項彼此獨立，故聲請人可以提出一切能提出之證據要求審理保全案件之法院為審酌，受理法院亦應全數予以斟酌，並作出判斷。在此有必要為說明之事項則為：
a.法院對「損害難於回復」真實性之信心水準，僅需到達「釋明」之程度即可（信其大概為真）。不過法院之信心水準越高，獲得保全許可之機率越大（因為法院對「本案權利存在蓋然性高度」之確信程度，會因此之故而容許調低）。
b.又在相對人（即原處分之作成機關）或與相對人利害關係一致之第三方（例如本案之參加人）有提出反對證據及事實主張時，保全法院對此等反對事證，仍應一併加以審酌。如果兩造提出之積極與消極證據，需耗費時日為比對及查證，保全法院可以延後作成保全決定，但不得拒絕審查。
(3).最後才考量「情況急迫」要件，確認聲請人是否必須立
即面對「難於回復損害」之發生，而有許可保全之急迫性存在。而此項要件之審查，一樣要審酌聲請人所提之全部事證。另外法院對要件事實真實性之信心水準，同樣只需到達「釋明」程度，也一樣要斟酌相對人及與相對人利害關係一致之第三方所提之反對事證。同時只能延後決定，不能以調查費時為由，拒絕審查。
E.另外在某些環境影響評估案件中，其事實爭議通常還具備另一實證特徵，使權利保全審查之第一要件（本案權利存在之蓋然性高度）與第二要件（有難於回復之損害）之分辨，變得非常困難，而在此有特別說明之必要。
(1).當環境影響評估處分之合法性爭議，落在「開發許可是
否造成現有環境生態之滅絕」時，則有關「本案權利存在之蓋然性高度」與「是否有難於回復之損害」之審查，其原因事實基礎即完全相同（本案即是如此，詳後所述）。
(2).而如上所述，前開二要件有不同之規範審查標準。此時
即可能發生「二要件審查過程及審查結果相異」之情形。則法院在判斷「保全三要件是否全部滿足」時，應如何權衡該二項因素，即屬有待闡明之法律適用議題。
(3).而本院認該二要件還是應分開加以審查，但在決定「保
全三要件是否全部被滿足」時，法院仍應以「本案權利存在蓋然性高度」為判斷核心，因為損害與本案權利實屬「一體之二面」，如果「本案權利存在蓋然性」之審查無法通過，損害之存在同樣無法被肯認，更不需論及「損害是否難於回復」之議題。
2.本諸前揭法理說明，將之適用於本案。在此姑先不論「抗告人潘忠政、程美玲2人當事人適格」之程序爭議事項（其實此等程序爭議，抗告人之具體主張並非有據，詳後所述），單單就實體爭議部分而言，無論是抗告人在原審中之主張，或其抗告意旨之論述，依本院之見解，基本上都在強調「本案權利存在之蓋然性高度」，迫使保全法院（即原審法院）「過早地」進入「本案請求有無理由」之全面審理。然而經比對抗告人所提之各項證據方法與事實主張，並考量本案事實之複雜性及專業性程度，本院認為「原審法院如果沒有耗費時日，詳細檢視相對人及參加人所舉之反對證據，並與抗告人所提之證據進行比對，同時發動言詞辯論進行調查行動，顯然無法單依抗告人所提出之各項事證，即可針對『本案權利存在蓋然性高度』作出有效判斷」，因此難認本案權利存在蓋然性高到足以支持抗告人本件保全請求之程度。至於抗告人對「本案有難於回復損害」及「情況急迫」等第二及第三保全要件之主張及舉證，縱令有到達「釋明」程度。但對法院而言，其信心水準仍屬偏低。加上法院原本即對「本案權利存在」一事，無法形成高度之確信。則綜合以上各項因素，本院認本案事實尚無法完全滿足前述之保全三要件，，爰說明如下：
A.按有關「本件開發案是否會造成大潭藻礁海域遭破壞，藻礁、柴山多杯孔珊瑚、紅肉阿髻蛟、鰻苗等物種滅絕之永久性破壞」一事，正是判斷原處分是否合法之關鍵議題。
顯然無法單憑抗告人單方面之資料，立即形成「事實大概如此」之信心。爰說明如下：
(1).依本案相關卷證資料顯示，本案相對人及參加人從未否
認觀塘工業區與工業專用港之開發設置，會對工業區與工業專用港周邊之藻礁生態圈造成衝擊。但其等主張「有縮小開發區域，儘量避開藻礁生態圈，並採取預防措施，減少衝擊效果」。因此其等認為開發行為實施後，藻礁生態圈仍能存續。
(2).抗告人固然主張「一旦進行開發，藻礁生態圈即無從自
行復原，其本案權利即受到侵害」等情，提出多項學術研究報告等書證支持其主張，並要求傳訊證人陳昭倫博士，證明藻礁生態圈之無可回復性。
(3).但經濟動能之成長與環境生態的永續保障間，總是存在
著損益權衡之緊張關係。國家必須基於邊際成本效益分析比較之觀點作出決策，進而接受法院之「合法性」檢驗。從此言之，以上之對立見解，不經抗告人與相對人及參加人在本案訴訟之言詞辯論中，為具體之論辯及攻防，法院很難作成本案權利存在或不存在之判定。而法院則透過這個攻防過程以瞭解本案，但這個過程通常歷時甚久。
(4).是以法院對抗告人「本案權利有無」之判斷，顯然無法
單以閱讀抗告人之片面書證即在短期間內形成信心，一定要經過調查及辯論，詢問相對人與參加人之意見，方能作出判斷。
B.抗告人固然將上開事實，又轉換為「原處分之執行是否會造成難於回復損害」之「第二保全要件涵攝議題」，而主張「依其所提各項書面證據，其已盡到對待證事實（即『有難於回復損害存在』）釋明責任」。然而對有關「本案權利存在蓋然性甚高」一節，其於原審法院原來對本案爭點一無所知之情況下，卻沒有提出本件保全聲請之始，先行提供原審法院「可即時調查，並得在短時間內，迅速對待證事實進行查證，而立即形成一定程度信心」之證據資料。是其對全部保全要件中之第二要件，仍然沒有盡到其應盡之證明責任。何況其所謂「對第二保全要件已盡釋明責任」之論述，也非毫無疑義（至少信心水準不是處於高標狀態）。爰說明如下：
(1).在本案中，開發行為是否會造成藻礁生態圈之滅絕，取
決於開發行為之開發程度，但抗告人在108年7月12日提出之抗告狀中，並未對「為何即使相對人縮小開發範圍（這是相對人重要之法律論點），仍然會對藻礁生態圈造成永久且不可逆之摧毀（或滅絕）」一事提出任何說明。直到108年7月23日提出補充抗告理由(一)狀中，才開始提及此等論點，但仍然沒有附上實際數據或因果機轉之具體解釋。
(2).抗告意旨又謂：「其已『釋明』，如果天然氣接收站發
生爆炸事故，可能侵害包含抗告人等在內之當地居民之身體、健康、生命及財產之安全等情」云云。但查：
(A).抗告人前開釋明之損害內容（即「如果天然氣接收站
發生爆炸，對當地居民身體、健康、生命與財產之衝擊」等情），根本與原處分執行所可能造成之損害，缺乏直接之因果關連性。因為原處分1、2、4之規制內容，是從考量「設立天然氣接收站工業區與工業港對當地環境產生何等衝擊」之角度切入，決定是否應許可在此地理區域內設立工業區與工業港。至於許可設置後，工業區與工業港內之天然氣接收站，應符合何等安全標準，以避免爆炸意外之發生，則根本與原處分1、2、4之規制內容無涉，亦無所謂「原處分之執行將對抗告人等週邊居民之身體、健康、生命與財產，造成難於回復損害」可言。抗告人此部分之法律見解顯非正確。
(B).由此亦可知悉，前述抗告人潘忠政、程美玲2人，以
「天然氣接收站如發生爆炸，將對其等之身體、健康、生命與財產造成損害」為由，而謂「其等亦屬本案之適格當事人」一節，於法實非有據。
(3).至於抗告人有關「文化權遭侵犯」之釋明一節，經查抗
告人主張之文化權，實源自藻礁生態圈之存在。因此只要藻礁生態圈之永續受到保障，由此延伸而生之文化權，當然也會一併受到保障，並無獨立論述之必要，亦附此敘明之。
C.最後有關「情況急迫」之第三保全要件部分，抗告人固然在前述二份抗告書狀中均有補充說明。但依前所述，由於前述之第一及第二保全要件，尚無法被有效證明或釋明，則第三保全要件，亦無再獨立論述之價值。
3.而行政處分又以不停止執行為原則（行政訴訟法第116條第1項規定參照），則原裁定判定本案事實不符合「停止執行」之保全要件，雖其理由形成尚有以下值得斟酌之處，但終局判斷結論尚屬無誤。
A.原裁定謂「環境品質屬公共財，故本案中有關『大潭海域遭破壞，將面臨大潭藻礁、柴山多杯孔珊瑚、紅肉阿髻蛟、鰻苗等物種滅絕風險』等事項，核屬公益維護議題」云云，顯然忽略了「環境公益」與「居民透過良好環境維持居住品質」間之利益連結關係，此等法律見解尚非妥適。
B.原裁定將抗告人主張之「文化權」，解為「個人主觀之感情因素」，忽略了「文化對群體活動」之引導形塑功能，此等法律意見亦非妥適。只不過本案中之文化權，實依附在藻礁生態圈之環境下，因此不需在藻礁生態圈之環境維護議題外，另外獨立討論。
4.最後應附帶說明，本院並非認為「在沒有本案權利保護案件繫屬於法院之情況下，即不宜或不應鼓勵『權利受立即威脅者，積極向法院尋求保全救濟』之作為」。事實上也的確有特殊案件，有必要在「本案權利救濟」案件繫屬法院以前，先行給予暫時權利保護之案例。然而本院所要強調之法律論點實為：
A.為了避免「利用保全程序，在案件尚不成熟之情況下，要求法院提前審查本案請求」之情形發生，保全法院就「本案權利存在蓋然性高度」之審查界限，必須有所限制。此時保全案件之聲請人，其所提出之證據方法，應限於「可即時調查並馬上掌握其證明力」之證據方法，不能讓其變得與本案請求之審理調查無所差異。此與「有難於回復損害存在」及「情況急迫」之二保全要件審查，應有不同之標準。
B.另外當「特定環境生態是否因許可開發而遭摧毀滅絕」，成為「許可開發處分是否違法」之主要（甚或是唯一）理由時，讓法院有足夠的時間審查；或讓相對人與參加人有足夠的時間在法庭上回應此等違法性指控，在程序上是必要的（特別是當這些提出於法庭的指控，過去從未接受過法院之檢視及審查時）。本案原裁定認為「保全要件不備」，最可能之原因即是：本案事關「長期供電」之重大公益，法院卻必須在「對環保及經濟權衡議題毫無認識」之情況下，作出重大開發案應否暫停之決定。為求慎重，希望有更多之資訊出現後再作決定，此等執法標準，亦難指為違反法規範之期待。
C.抗告意旨所引「環評案件經許可停止執行」之裁判先例（本院102年度裁字第1554號裁定及高雄高等行政法院102年度停字第7號裁定），該裁判先例之事實在實證特徵上，與本案事實最大之差異，即如下述。故該案事實不足據為判定「本案權利存在蓋然性甚高」或「本案存在難於回復損害」之先例。
(1).在前開先例案件中，其許可開發處分已歷經多次行政爭
訟，先由原處分機關作成前處分，再經法院撤銷前處分確定，最後方有原處分（停止執行標的）之作成。且該案聲請人亦依行政訴訟法第116條第2項規定，在本案權利救濟案件繫屬中，提出保全請求。
(2).是以在該先例案件中，本案權利存在蓋然性已經多次審
查，並無上述「利用行政救濟制度，將保全案件預先『本案化』」之疑慮存在。本案則需有此等疑慮之考量。
D.此外在權利保全救濟制度中，並非請求一經駁回，即不得再行請求保全。仍可隨時序之進行，視本案權利救濟案件之成熟程度，依最新之事態發展，重新審視保全要件是否具備，而另為保全請求，本案亦然。
5.總結以上所述，原裁定之理由形成未必全然可採，但其終局判斷結論尚屬無誤。抗告人所提各項論點，均無法推翻原裁定判斷結論之合法性，故難認本件抗告為有理由，應駁回其抗告。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 沈 應 南法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 7 月 31 日
書記官 徐 子 嵐