最 高 行 政 法 院 裁 定
108年度裁字第1118號抗 告 人 杜承諭上列抗告人因與相對人公務人員保障暨培訓委員會等間聲請假處分事件，對於中華民國108年6月27日臺北高等行政法院108年度全字第13號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告及追加之聲請均駁回。
抗告及追加之聲請訴訟費用均由抗告人負擔。
理 由
一、相對人內政部（下逕稱「內政部」）向考選部申請辦理民國107年警察特考四等考試行政警察人員類科考試（又稱「內軌警特」，下稱「系爭考試」），並擬訂107年警察特考錄取人員訓練計畫（下稱「系爭訓練計畫」），明定中央警察大學（下稱「警大」）、臺灣警察專科學校（下稱「警專」）畢（結）業逾3年考取者或曾任警察人員離職逾3年復考取系爭考試者，應併同107年公務人員特種考試一般警察人員考試錄取人員實施12個月教育訓練（下稱「系爭訓練」），且於報請相對人公務人員保障暨培訓委員會（下逕稱「保訓會」）核定後，以107年1月17日內授警字第1070870158號函請考選部於系爭考試應考須知中載明上開內容公告周知在案。保訓會則於系爭考試107年8月20日榜示當日同步在該會全球資訊網公告「107年公務人員特種考試警察人員考試正額錄取人員訓練通知事項」（下稱「系爭通知」），並事先以107年7月30日公訓字第1072160360號函請考選部協助於系爭考試正額錄取通知書函刊載該項考試訓練相關資訊供錄取人員逕行查詢及下載運用。抗告人是警大學士班四年制第77期生，於101年畢業，為報考系爭考試獲錄取人員，因警大畢業逾3年，相對人內政部警政署（下逕稱「警政署」）依系爭訓練計畫第4點第2款規定，以107年9月28日警署教字第1070144903號函請警專辦理包括抗告人在內錄取人員的教育訓練調訓事宜，並副知抗告人。嗣經警專以107年12月3日警專教字第1070310259號函請警政署保安警察第五總隊以107年12月10日警保五督字第10700143582號書函通知抗告人於108年1月16日至該總隊報到接受系爭訓練。抗告人完成報到後目前於該總隊接受訓練中，因認其為警大畢業生應免除系爭訓練，爰提起定暫時狀態假處分的聲請，並聲明：相對人應免除抗告人系爭訓練義務，並分配至警察實務機關接受實務訓練。經原審裁定駁回，抗告人仍不服，提起本件抗告，並聲明：原裁定廢棄；內政部應作成免除抗告人系爭訓練的訓練計畫（下稱「新計畫內容」），並報保訓會核定；保訓會應核定新計畫內容，並撤銷系爭通知中課予抗告人應完成系爭訓練義務部分，及依新計畫內容重新作成訓練通知（即命抗告人逕至警察實務機關接受2個月實務訓練，下稱「新訓練通知」）送達抗告人並副知警政署；警政署應依據新訓練通知，按抗告人應系爭考試錄取成績名次，分配抗告人至所屬警察實務機關進行2個月實務訓練。
二、抗告意旨略謂：㈠保訓會對追加內政部、警政署為相對人表示無意見，原裁定未進一步究明是否具體同意，似有未妥。又本件假處分聲請標的為「107年警察特考錄取人員訓練事件」（下稱「系爭法律關係」），包含兩部分，即教育訓練12個月（由「申請考試機關」內政部及保訓會共同決定）及實務訓練2個月（由「用人機關」警政署依權責協調所屬機關缺額辦理），故系爭法律關係需由保訓會、內政部及警政署多階段行政協力始可完成，對其等有合一確定的必要，自有追加內政部及警政署為相對人的必要，原裁定予以否准，似有不當。㈡系爭訓練計畫及系爭通知侵害抗告人平等權，抗告人可本於財產權、服公職權及人身自由權的防禦權功能或平等權等主觀公權利，向保訓會主張應比照106年以前警大畢業逾3年的警察特考正額錄取人員，免除系爭訓練義務。原裁定誤會抗告人請求法院應裁定保訓會將其分發至實務機關進行實務訓練為前往任職，誤會抗告人已主張前開主觀公法上權利為未提出公法上請求權依據。㈢原裁定既認抗告人應提出本案勝訴的蓋然性理由，又認抗告人主張的本案訴訟實體理由非本件假處分程序所應審認，似有裁定理由矛盾的違法。㈣依107年公務人員特種考試警察人員考試及一般警察人員考試各類別分配警察機關實務訓練相關規定，實務訓練分配係依受分配人員在校成績占80%及特考筆試錄取成績占20%，合併計算總成績，併按總成績高低順序選填。抗告人參加系爭考試應試資格限警大、警專畢業，與107年公務人員特種考試一般警察人員考試（又稱「外軌警特」）應試資格限非警大、警專畢業不同，考題亦不同，兩種考試分數及名次高低無從比較。倘以無從比較的不同考試分數據以分配實務機關，將嚴重侵害抗告人的考試公平利益，原裁定認抗告人考試平等利益的損害僅為主觀臆測，似有不當。另限制抗告人1年人身自由權利及短少1年公務員服務年資皆屬重大損害且無法回復。㈤107年外軌警特錄取人員計1,786人，而警大畢業逾3年者僅2人，占全體錄取人員比例0.1%。又准許抗告人至警察機關進行實務訓練，抗告人仍非獨立執行勤務，而係由單位資深警察偕同執勤，不會因執勤技巧而損害公益。且若抗告人確屬體能、技能、法令不適格，實務訓練機關仍可據以評定抗告人訓練不合格而不發給考試及格證書。故准許本件假處分，對公益顯無任何危害，但可防免抗告人的考試平等利益、財產權、服公職權及人身自由等重大損害且無從回復，基於利益衡量原則，抗告人聲請定暫時狀態假處分符合「重大損害」要件。㈥抗告人甫通過系爭考試測驗，難認對法令變遷及實務有脫節；抗告人目前未滿30歲，且取得柔道黑帶資格，射擊成績亦達一定門檻，除非有重大生理疾病，如何認定抗告人有加強訓練1年的必要。又抗告人非以系爭考試作為升遷捷徑或回鍋巧門，保訓會違反過往68年的行政慣例（警大畢業逾3年者不須教育訓練），增加抗告人須受系爭訓練的義務，違反行政自我拘束原則，且無正當理由，侵害抗告人平等權、服公職權、財產權及人身自由權，是本案權利存在蓋然性高，而有定暫時狀態的必要性等語。
三、本院判斷如下：㈠行政訴訟法第116條規定：「（第1項）原處分或決定之執行
，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。……（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」第298條規定：「公法上之權利因現狀變更，有不能實現或甚難實現之虞者，為保全強制執行，得聲請假處分。於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」及第299條規定：「得依第116條請求停止原處分或決定之執行者，不得聲請為前條之假處分。」據此可知，行政訴訟法第2編第1章第2節已就行政處分的停止執行設有規定，該項停止執行的制度可謂是假處分的代償制度。因之，行政機關的行政處分，如得依行政訴訟法第116條請求停止原處分或決定的執行，自無須再行適用假處分程序，以免重複（行政訴訟法第299條立法理由參照）。
㈡公務人員考試法第1條規定：「公務人員之任用，依本法以
考試定其資格。」第21條規定：「（第1項）公務人員各等級考試正額錄取者，按錄取類科，依序分配訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，依序分發任用。……（第2項）前項訓練之期間、實施方式、免除或縮短訓練、保留受訓資格、補訓、重新訓練、停止訓練、訓練費用、津貼支給標準、生活管理、請假、輔導、獎懲、成績考核、廢止受訓資格、請領考試及格證書等有關事項之規定，由考試院會同關係院以辦法定之。但訓練性質特殊，於辦法中明定由申請舉辦考試機關就上列事項另為規定者，應送公務人員保障暨培訓委員會核定或備查。」考試院、行政院及司法院依上述公務人員考試法第21條第2項規定授權所會同修正發布的公務人員考試錄取人員訓練辦法（下稱「訓練辦法」）第2條規定：「公務人員考試錄取人員之訓練（以下簡稱本訓練），依本辦法行之。」第3條規定：「本訓練分為基礎訓練與實務訓練。但性質特殊之高等及普通考試類科或特種考試錄取人員訓練（以下簡稱性質特殊訓練），得於訓練計畫另定其他訓練。」第9條規定：「委託申請舉辦考試機關辦理本訓練時，應由該機關擬訂訓練計畫，函送保訓會核定實施。……」第10條規定：「訓練計畫應明定訓練類別、訓練重點、訓期、訓練課程、實施方式、訓練機關（構）學校、調訓程序……免除或縮短訓練……及請領考試及格證書等有關事項。」第43條規定：「受訓人員訓練期滿並經核定成績及格者，始完成考試程序，由各用人機關（構）學校或訓練機關（構）學校函送保訓會轉請考試院發給考試及格證書，並函請分發機關或申辦考試機關分發任用。」㈢綜上規定可知，公務人員考試錄取人員訓練屬於考試程序的
一部分，錄取人員須經訓練期滿成績及格，始得分發任用為公務人員。而警察特考的錄取人員訓練，屬於性質特殊訓練，有關其考試錄取人員的訓練類別，分為於警大（三等考試）、警專（四等考試）受訓的「教育訓練」及於警察用人機關實施的「實務訓練」，各項訓練的期間、實施方式、免除訓練等事項，係由內政部（申請舉辦考試機關）訂定訓練計畫函送保訓會核定後實施。又因考量離職逾3年或畢（結）業逾3年後考取警察特考人員，因離職過久，其與學校課程及應試科目偏向實務操作範圍脫節，且可能有法令變遷與實務脫節、體能不堪負荷繁重警察工作、技能生疏難以確保執勤安全等因素，應有再接受教育訓練的必要性，警政署邀集內政部消防署及行政院海岸巡防署（現為海洋委員會）等用人機關召開「研商107年公務人員特種考試警察人員及一般警察人員考試暫定錄取名額會議」討論，決議於107年警察特考錄取人員訓練計畫規定「警大、警專畢（結）業逾3年考取者或曾任警察人員離職逾3年復考取者」，應併同107年公務人員特種考試一般警察人員考試錄取人員實施教育訓練，以強化其工作職能及考核其是否適格，故申請舉辦系爭考試的機關內政部，依上述訓練辦法第3條、第9條及第10條規定擬訂並報經保訓會核定的系爭訓練計畫第4點規定：「訓練期間：依錄取人員考試等級及所需資格條件，其訓練類別、期間如下：……㈡四等考試：……2.錄取人員跨考與畢（結）業學系、學（類）科不同之考試類科者（如：與消防、海巡、移民、矯治機關相關之學系﹝類科﹞跨考警察人員類科者）及畢（結）業逾3年考取者或曾任警察人員離職逾3年復考取者（104年6月8日以前離職）：教育訓練12個月，併同107年一般警察特考四等考試錄取人員教育訓練實施，預定108年1月實施；實務訓練2個月，於教育訓練結業後1週內實施，合計14個月。」第7點規定：「訓練機關、學校：㈠教育訓練：……2.四等考試：由內政部委請警專辦理，但因該校容訓量有限，由內政部警政署協調內政部警政署保安警察第一總隊、第四總隊、第五總隊（以下簡稱保一、四、五總隊）協助執行，訓練期滿成績及格由警專製發結業證書。㈡實務訓練：由各用人機關辦理。」第11點規定：「免除教育訓練：錄取人員具有下列情形之一者，應免除教育訓練：……㈢前2款人員畢（結）業逾3年考取者或曾任警察人員離職逾3年復考取者（104年6月8日以前離職），不得免除教育訓練，仍應依本計畫第4點規定實施教育訓練。」並以107年1月17日內授警字第1070870158號函請考選部於107年警察特考應考須知中載明上開內容公告周知在案（原審卷第136至144頁）。則該應考須知的性質，即係針對107年當年的系爭考試相關事項，所訂定並對外發布的一般性法規範（司法院釋字第715號、第626號、第341號、第155號解釋理由書參照）。
㈣保訓會依據公務人員考試法第21條第1項前段規定及上述應
考須知，於系爭考試107年8月20日榜示當日同步在該會全球資訊網公告系爭通知（原審卷第180至191頁），並為使系爭考試錄取人員即時知悉訓練相關資訊，事先以107年7月30日公訓字第1072160360號函請考選部協助於系爭考試正額錄取通知書函刊載該項考試訓練相關資訊供錄取人員逕行查詢及下載運用（原審卷第176至191頁）。顯見系爭通知是保訓會針對系爭考試的訓練事項此一公法上具體事件所為的決定，並對錄取人員直接發生應接受相關教育訓練法律效果的單方行政行為，性質上屬於行政程序法第92條第1項所稱的「行政處分」，並經由函請考選部協助於錄取通知書刊載訓練相關資訊供錄取人員逕行查詢及下載運用的方式通知錄取人員。又系爭通知既為課予抗告人應接受系爭訓練義務的不利處分，此亦為抗告人所自承（原審卷第2頁、抗告狀第3頁），且自系爭通知的形式上觀察，亦無行政程序法第111條各款所列行政處分無效的情形，則抗告人如有不服，自應依法提起撤銷訴願及撤銷訴訟，以排除系爭通知的規制效力，而非提起確認處分無效訴訟或課予義務訴訟。抗告人因不服系爭通知所得提起的暫時權利保護措施，依據前述行政訴訟法第299條及第116條規定，抗告人應聲請停止原處分的執行，而不得聲請為同法第298條的假處分。是抗告人依行政訴訟法第298條第2項規定，對保訓會系爭通知的處分聲請定暫時狀態處分，以免除系爭訓練義務，自非法之所許。原裁定駁回抗告人在原審的聲請，理由雖有未洽，惟其結論尚無違誤，仍應予維持。
㈤復因系爭通知為保訓會所為的行政處分，抗告人不服系爭通
知而提起的暫時權利保護措施，自應以保訓會為適格的相對人。內政部僅為擬訂系爭訓練計畫的申請考試機關，該計畫依法仍應經掌理公務人員訓練的權責機關即保訓會核定，始生效力，且內政部並無撤銷或變更系爭通知的權限；至於警政署則為執行系爭訓練計畫的執行機關，更無權決定抗告人是否應接受系爭訓練。可知，抗告人針對系爭通知所提起的暫時權利保護措施，內政部及警政署均非適格的相對人，更無與保訓會合一確定的必要。是以，抗告人追加內政部、警政署為相對人，亦屬無據，應併予駁回。原裁定駁回抗告人追加內政部及警政署為相對人的聲請，理由固有未合，惟其結論則無違誤，仍應予維持。抗告意旨，指摘原裁定駁回其追加內政部、警政署為相對人為不當，並主張其聲請符合定暫時狀態假處分的要件，原裁定應予廢棄等語，難認有理由，應予駁回。
㈥關於聲請事件，依行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第495
條之1第1項再準用同法第446條第1項規定，抗告的變更或追加，除有該法第255條第1項第2款至第6款情形者外，非經他造同意，不得為之。抗告人於原審聲請定暫時狀態處分，係聲明「相對人應免除抗告人系爭訓練義務，並分配至警察實務機關接受實務訓練」。經原審裁定駁回後，抗告人提起抗告時，除聲明「原裁定廢棄；保訓會應撤銷系爭通知中課予抗告人應完成系爭訓練義務部分，警政署應按抗告人應系爭考試錄取成績名次，分配抗告人至所屬警察實務機關進行2個月實務訓練」外，尚聲明「內政部應作成新計畫內容，並報保訓會核定；保訓會應核定新計畫內容，及依新計畫內容重新作成新訓練通知送達抗告人並副知警政署」等，核屬追加的聲請，既未經相對人同意，亦核無民事訴訟法第255條第1項第2款至第6款所列的情形，依據上述規定及說明，抗告人此部分追加的聲請，為法所不許，應併予駁回。
四、據上論結，本件抗告為無理由，追加之聲請為不合法。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 31 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 高 愈 杰法官 胡 方 新法官 程 怡 怡法官 張 國 勳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 8 月 8 日
書記官 張 玉 純