最 高 行 政 法 院 裁 定
108年度裁字第1381號抗 告 人 張正輝
張楊麗雲上列抗告人因與相對人行政院等間長期照顧服務法事件，對於中華民國108年2月22日臺北高等行政法院107年度訴字第882號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件事實經過：
(一)抗告人於民國107年3月19日具陳情書，以相對人臺北市政府（下稱臺北市政府）就長期照顧服務法第10條第3款家事服務範圍之解釋，剝奪受照顧者之權利，及關於由財團法人喜憨兒社會福利基金會（下稱喜憨兒基金會）及長期照顧管理中心五區服務站為評估單位等，違反長期照顧服務法等情，陳請臺北市政府答復。相對人臺北市政府社會局（下稱社會局）於107年3月28日以北市社老字第10700273500號函（下稱社會局107年3月28日函）復抗告人張正輝略以：「說明：
一、依臺端107年3月19日陳情書辦理。二、有關家務協助、依長期照顧（照顧服務、專業服務、交通接送服務、輔具服務及居家無障礙環境改善服務）給付及支付基準，若為非獨居之長照需要者，係指長照需要者睡眠及主要活動區域之清理或洗滌、換洗衣物洗滌，非屬純粹家務打掃清潔。三、財團法人喜憨兒社會福利基金會係為受託辦理本局身心障礙者資源中心之廠商，另長期照顧管理中心暨五區服務站係屬本府衛生局管轄。四、依長期照顧服務法第3條第6款，長期照顧管理中心，係指中央主管機關指定以提供長照需要之評估及連結服務為目的之機關（構）；本市長期照顧管理中心暨五區服務站即屬本條規定，辦理長期照顧服務評估及連結相關服務，並非陳情書所指依長期照顧服務法第3條第5款規定之長期照顧服務機構。」抗告人不服上開社會局107年3月28日函，於107年4月12日（衛生福利部收文日期）向相對人衛生福利部（下稱衛福部）提出訴願書，略以臺北市政府並無解釋長期照顧服務法之權力，應由中央主管機關衛福部統一解釋，臺北市政府並無權力自行指定五區服務站之資格等語。衛福部以該訴願書內容係不服社會局107年3月28日函，依訴願法第4條第4款規定，應向臺北市政府提起訴願，爰以107年4月16日衛部法字第1070010225號函（下稱衛福部107年4月16日函）移請臺北市政府辦理，並副知抗告人。抗告人不服衛福部107年4月16日函，於107年4月26日（行政院收文日期）向相對人行政院（下稱行政院）提出異議書，經行政院107年5月24日院臺訴字第1070175653號訴願決定（下稱行政院107年5月24日訴願決定）不受理，行政院法規會並以107年5月31日院臺訴字第10700090758號函（下稱行政院107年5月31日函)通知抗告人，並檢還訴願補充理由書件副本。
(二)抗告人另於107年3月30日（衛福部收文日期）向衛福部提出陳情書，詢問衛福部係依照何種法規來指定臺北市政府之長期照顧管理中心，或是任由臺北市政府自行指定管理中心並設立喜憨兒基金會及五個服務站等評估單位等語。衛福部於107年4月18日以衛授家字第1070006672號函（下稱衛福部107年4月18日函）臺北市政府，有關該轄民眾詢問該府設立喜憨兒基金會等評估單位一案，因屬該府權責，請卓處逕復陳情人，並副知該部等語。嗣社會局於107年4月26日以北市社障字第10700375200號函（下稱社會局107年4月26日函）復抗告人前開陳情書副知衛福部略以：「說明：……二、本府社會局身心障礙居家照顧服務失能評估作業現係依衛生福利部106年1月26日頒定之長期照顧服務法規定辦理。其中第8條（長照服務之特定範圍公告及評估）規定……三、臺端陳情所指之評估單位財團法人喜憨兒社會福利基金會係為原本府社會局居家照顧補助計畫所規定之受理申請單位，即為大同、中山區身心障礙者資源中心。前揭補助計畫依內政部（現為衛生福利部社會及家庭署權管）頒定之身心障礙者居家照顧費用補助辦法及失能身心障礙者補助使用居家照顧服務計畫規定辦理，受理申請及評估作業委由本市各區身心障礙者資源中心負責。四、另本府配合衛生福利部長期照顧十年計畫2.0及長期照顧服務法規定，前揭長期照顧十年計畫2.0之服務對象已納入全年齡失能身心障礙者，本府社會局身心障礙居家照顧服務失能評估作業已交由本市長期照顧管理中心辦理。長期照顧管理中心係屬本府衛生局所轄機關，並設立5區服務站，提供本市市民長期照顧服務諮詢申請窗口，此依衛生福利部規定辦理，尚無疑義。」其間，抗告人不服社會局107年3月28日函提起訴願，經衛福部以107年4月16日函移請臺北市政府辦理後，社會局對上開抗告人訴願案以107年5月7日北市社老字第10736473100號函（下稱社會局107年5月7日函）檢卷答辯，抗告人復追加不服社會局107年4月26日函及107年5月7日函。抗告人另不服衛福部107年4月18日函，於107年4月24日向行政院提出訴願書，經行政院107年8月2日院臺訴字第1070182050號訴願決定不受理。
(三)抗告人於107年7月23日及7月26日（收文日期：7月27日)向臺北高等行政法院（下稱原審）提起本件訴訟，並聲明：1.請將行政院107年5月31日函及107年5月24日訴願決定及其他違法行為及行政處分均予以撤銷，另為適法之處分。2.請將衛福部107年4月16日及107年4月18日訴願決定書及其違法行為予以撤銷，另為適法處分。3.請將臺北市政府107年5月訴願決定書（該訴願決定因抗告人不慎遺失，請令臺北市政府提出該訴願決定書）及其他違法行為予以撤銷另為適法處分。4.請將社會局107年3月28日函行政處分及違法行為撤銷，另為適法處分。臺北市政府則於107年8月8日以府訴一字第1072091059號訴願決定（下稱臺北市政府107年8月8日訴願決定）不受理。嗣經原審以107年度訴字第882號裁定（下稱原裁定）駁回抗告人之訴，抗告人不服，遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：社會局107年3月28日函核非屬該局對人民所為發生法律效果之單方行政行為，且抗告人陳情事項，更非依法請求社會局為准駁事項，非屬行政處分，故抗告人對社會局不服所提起本件一連串之訴願或行政訴訟自難認合法，應予駁回。同理社會局107年4月26日函、社會局107年5月7日函，核均非行政處分，因此臺北市政府107年8月8日訴願決定不受理，並未違法，而抗告人對上開非行政處分之函文提起本件撤銷之訴，均不合法，應予駁回。次查，衛福部107年4月16日函僅係將抗告人所提之訴願案移送有管轄權之臺北市政府辦理，屬行政機關與其他機關間內部所為職務上之表示，核非行政處分，更非訴願決定書，而副知抗告人至多僅屬觀念通知，故抗告人以之為行政處分或訴願決定並請求撤銷及另為適法處分，自不合法，應予駁回；衛福部107年4月18日函，亦同此理，應予駁回。又抗告人聲明對衛福部107年4月16日函提起訴願，亦因行政院持同一理由，而為訴願不受理決定，核未違法，抗告人聲明一併請求撤銷行政院107年5月24日訴願決定及其他違法行為及行政處分云云，自不合法，應予駁回。且衛福部107年4月16日函並非行政處分，亦非訴願決定，抗告人認屬訴願決定或行政處分並聲明撤銷云云，核無理由。另行政院就抗告人不服衛福部函所為之訴願決定，或臺北市政府對抗告人不服社會局所為函，經訴願決定提起之行政訴訟，應以衛福部或社會局為被告，乃抗告人逕以訴願機關行政院、臺北市政府為被告，自屬當事人不適格，且經闡明後仍堅持以為被告，故抗告人訴請將行政院107年5月24日訴願決定及其他違法行為及行政處分均予以撤銷，另為適法之處分，亦不合法，應予駁回。又抗告人聲明所指行政院107年5月31日函僅敘明抗告人不服衛福部107年4月16日函提起訴願案，業經審結，如有不服，請於法定時間提起行政訴訟，核非訴願決定，抗告人聲請撤銷云云，亦顯無理由，應併駁回。至抗告人聲明「請將臺北市政府107年5月訴願決定書（該訴願決定因抗告人不慎遺失，請令臺北市政府提出該訴願決定書）及其他違法行為予以撤銷另為適法處分」，雖經闡明相關訴願決定機關文號為何？然抗告人堅稱臺北市政府未提出。而本件前就抗告人之訴願分別於95年7月21日、102年6月26日作成訴願決定，抗告人若主張撤銷前開2訴願決定，亦因早逾提起訴訟之法定不變期間而不合法，自應裁定駁回。綜上，抗告人對非行政處分之前揭諸函，及非作成社會局函等各相對人提起撤銷之訴，核均不合法，且無法補正等由，裁定駁回抗告人之訴。
四、抗告意旨略謂：抗告人於107年3月19日向臺北市政府提出陳情書，指出該府違反長期照顧服務法之規定，臺北市政府卻將該陳情書交給所屬社會局辦理，未說明不能向該府陳情之法律依據。而社會局僅對長期照顧服務法及其他法律條文加以回復，其中對於臺北市長期照顧管理中心之說明已屬不實陳述，應視為行政處分。又本件形式上作出訴願決定者為臺北市政府及行政院，然臺北市政府為實際作出行政處分之機關，是訴願決定機關僅有行政院。再者，抗告人已對臺北市政府衛生局、臺北市政府社會局提起偽造文書刑事訴訟，依行政訴訟法第177條規定，行政法院應裁定停止訴訟程序等語。
五、本院查：
(一)按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定……得向行政法院提起撤銷訴訟。」第3項規定：「訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」；又同法第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。
二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」由以上規定可知，行政訴訟法上之撤銷訴訟，係採訴願前置主義，而撤銷訴訟之所欲糾正之程序標的，係經訴願決定而加以維持或加以變更後之原行政處分或第三人因訴願決定而第一次遭受不利益時，其訴願決定。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明、就法令或行政契約約定條款所為釋示、重申及行政指導等，並未對外直接發生法律上效果，即非行政處分。次按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」準此，當事人如對非行政處分或非撤銷或變更原處分或決定之訴願決定提起撤銷訴訟，即屬起訴不備要件，其情形無可補正，應以裁定駁回之。
(二)查本件抗告人提起行政訴訟，經原審於107年9月19日準備程序對抗告人行使闡明，抗告人仍堅持提起撤銷訴訟，聲明如前述，被告亦為相對人4機關，且主張所不服者為行政院107年5月24日訴願決定（訴願標的為衛福部107年4月16日函）及起訴後作成之臺北市政府107年8月8日訴願決定（訴願標的為社會局107年3月28日函、107年4月26日函、107年5月7日函）外，另包含臺北市政府107年5月不明案號之訴願決定及行政院107年5月31日函。核行政院107年5月24日訴願決定及臺北市政府107年8月8日訴願決定均係訴願不受理，並非撤銷或變更原處分或決定之訴願決定，依上開之說明，自不得單獨作為撤銷訴訟之程序標的，是本件應予審究者，係抗告人所表示不服據以提出各該2件訴願之衛福部107年4月16日函、社會局107年3月28日函、107年4月26日函及107年5月7日函是否為行政處分？衛福部107年4月18日函是否為行政處分或訴願決定？行政院107年5月31日函是否為行政處分？
(三)經核：
1.社會局107年3月28日函部分：抗告人於107年3月19日具陳情書，以臺北市政府就長期照顧服務法第10條第3款家事服務範圍之解釋，剝奪受照顧者之權利，及關於由喜憨兒基金會及長期照顧管理中心五區服務站為評估單位等，違反長期照顧服務法等情，陳請臺北市政府答復。經權屬社會局以107年3月28日函說明，有關長期照顧服務法之家務協助範疇，喜憨兒基金會係為受託辦理該局身心障礙者資源中心之廠商，另長期照顧管理中心暨五區服務站係屬臺北市政府衛生局管轄，屬長期照顧服務法第3條第6款中央主管機關指定以提供長照需要，辦理長期照顧服務評估及連結相關服務之機構等語。經核上開社會局107年3月28日函內容，僅係對抗告人陳情事項為說明，並未對外發生法律效果，非屬行政處分。
2.衛福部107年4月16日函部分：抗告人不服社會局107年3月28日函，向衛福部提出訴願書，衛福部以抗告人係不服社會局107年3月28日函，依訴願法第4條第4款規定，應向臺北市政府提起訴願，而以衛福部107年4月16日函移請臺北市政府辦理，並副知抗告人。經核上開衛福部107年4月16日函，無非說明其將抗告人訴願案移由訴願機關臺北市政府處理之情形，屬機關之間移文之表示，該函同時副知抗告人，僅屬觀念通知，亦非行政處分。
3.衛福部107年4月18日函部分：抗告人另於107年3月30日向衛福部提出陳情書，詢問衛福部係依照何種法規來指定臺北市長期照顧管理中心，或是任由臺北市政府自行指定管理中心並設立喜憨兒基金會及五個服務站等評估單位等語。衛福部以107年4月18日函移由主管機關臺北市政府管轄，該函亦係行政機關與其他機關間內部所為職務上之表示，核非行政處分，更非抗告人所稱之訴願決定書。
4.社會局107年4月26日函部分：承上，社會局以107年4月26日函復抗告人略以，社會局身心障礙居家照顧服務失能評估作業係依長期照顧服務法規定辦理；評估單位喜憨兒基金會係為原社會局居家照顧補助計畫所規定之受理申請單位，即為大同、中山區身心障礙者資源中心；長期照顧管理中心係屬臺北市政府衛生局所轄機關，並設立5區服務站，提供長期照顧服務諮詢申請窗口，此依衛福部規定辦理，尚無疑義等語。經核上開社會局107年4月26日函內容，僅係對抗告人陳情事項所為說明，並未對外發生法律效果，亦非行政處分。
5.社會局107年5月7日函部分：抗告人不服社會局107年3月28日函提起訴願，經衛福部以107年4月16日函移請臺北市政府辦理後，社會局對抗告人上開訴願案以107年5月7日函檢送答辯書，核亦僅係該局依訴願法第58條第3項至第4項規定辦理檢卷答辯並副知抗告人知悉之觀念通知，仍非行政處分。
6.行政院107年5月31日函部分：查上開函僅係行政院法規會通知抗告人訴願決定業已終結，並隨文檢還訴願補充理由書件副本，係屬觀念通知，顯非行政處分。
(四)上開6函既均非屬行政處分，依前開之說明，自非得為撤銷訴訟之程序標的，抗告人起訴請求撤銷上開6函，自屬欠缺撤銷訴訟之實體裁判要件，應與前揭不得單獨為程序標的之2訴願決定併予駁回。
(五)至抗告人於原審起訴請求撤銷之107年5月訴願決定部分，未據抗告人具體指明其文號，且據臺北市政府107年10月24日補充答辯狀之陳報，並無抗告人所指107年5月間之訴願決定，此並經原審闡明，抗告人仍維持前開聲明，且亦未聲明所不服之原處分究為何者，故此部分之訴亦屬欠缺撤銷訴訟之實體裁判要件，為不合法，應予駁回。
(六)綜上，抗告人對非行政處分之前揭各函及訴願決定，以相對人行政院等4機關為被告，提起撤銷訴訟，均不合法，應予裁定駁回，原裁定就此部分不經言詞辯論，逕以裁定駁回，，核無違誤。抗告意旨仍執前詞，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。至抗告人復主張本件有行政訴訟法第177條裁定停止訴訟程序之事由云云，惟查本件並無有刑事爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，核無裁定停止訴訟程序之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 3 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 玫 君法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 10 月 3 日
書記官 蘇 婉 婷