最 高 行 政 法 院 裁 定
108年度裁字第628號抗 告 人 楊海燕上列抗告人因與相對人國軍退除役官兵輔導委員會間申請放領事件，對於中華民國107年11月12日臺中高等行政法院107年度訴字第154號審判權錯誤之移送裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人於民國106年4月14日具函相對人，以其父楊若松於51年間經相對人配耕土地，其為楊若松之繼承人，有權使用配耕土地，請求放領楊若松配耕臺中市○○段○○○○○○○○號及有勝段197地號土地（下稱系爭3筆土地）予抗告人，相對人於106年5月1日以輔事字第1060033452號函（下稱106年5月1日函）復抗告人，認抗告人並無「國軍退除役官兵輔導委員會各農場有眷場員亡故後，其遺眷申辦繼耕作業要點」（下稱繼耕作業要點）之適用，不得據以申請繼耕。抗告人不服，提起訴願，經行政院107年4月18日院臺訴字第1070169942號訴願決定不受理後，提起行政訴訟，其先位聲明部分（1.相對人106年5月1日函及訴願決定均撤銷。2.相對人就系爭3筆土地應作成准予放領給抗告人之處分），經臺中高等行政法院認審判權錯誤而裁定移送臺灣臺中地方法院（原備位聲明部分經臺中高等行政法院另為裁定駁回，抗告人提起抗告，亦經本院裁定駁回），抗告人仍不服，遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：依司法院釋字第457號解釋意旨可知，無償配耕或配墾土地係屬國家私經濟行政行為，乃民法上之使用借貸法律關係，必須適用私法之規定，雖配耕機關另設有一定條件下，配耕員死亡後方得由遺眷繼耕等照顧榮民及遺眷之措施，要於原存在之使用借貸關係不生影響。本件土地配耕係屬國家私經濟行政行為，其性質屬私法關係，場員楊若松雖已死亡，遺眷即抗告人得否繼耕，要於原存在之使用借貸關係不生影響，其爭執應循民事訴訟途徑解決。因此，相對人基於繼耕作業要點相關規定，與抗告人間是否成立抗告人得繼耕系爭3筆土地之關係，既屬私法關係，相對人106年5月1日函覆抗告人不得繼耕，其性質僅屬單純之事實敘述及理由說明，並不因該項敘述或說明而生公法上之法律效果，核非行政處分，訴願決定以相對人106年5月1日函非屬行政處分，抗告人之訴願於法不合，而為不受理，即屬適法。抗告人雖以司法院釋字第115號解釋意旨，主張其具放領系爭3筆土地之公法上請求權，相對人106年5月1日函為行政處分，然觀諸司法院釋字第115號解釋，乃針對「政府實施耕者有其田條例所為之耕地徵收與放領」，認屬公法爭議得循行政爭訟程序請求救濟，且該解釋理由書業已敘明「政府依實施耕者有其田條例所為之耕地徵收或放領，均係基於公權力行為」，核與本件爭議係屬行政機關代表國庫，將公有財產即土地配耕或配墾之民法上使用借貸，屬私法上契約行為，其二者性質不同，自難以上開司法院不同性質之解釋援引於本案予以適用。至系爭3筆土地配耕既屬國家對國有土地為使用借貸之私經濟行為，自無適用雙階理論之餘地。抗告人之主張，要屬誤解公私法之區分，均無可採。據此，本件以系爭3筆土地所在之臺灣臺中地方法院管轄為適當，爰依行政訴訟法第12條之2第2項前段及民事訴訟法第10條第2項規定，依職權將本件訴訟（先位聲明部分）移送於有審判權之臺灣臺中地方法院。
四、抗告意旨略謂：㈠依最高法院100年度台抗字第916號裁定可知，就管轄之認定，應以當事人主張事實為基礎而認定。抗告人自起訴時，即多次強調其和相對人間屬公法上法律關係，應由行政法院管轄。然原審法院未依照抗告人之主張，逕認定兩造為民事法律關係，且未經實體準備程序、言詞辯論之前提下自行認定，顯有違法。㈡依司法院釋字第695號解釋可知，有關於國家決定「是否讓售或移轉土地所有權」一節，屬於公法上決定。又依司法院釋字第772號解釋，不管何種申請讓售或請求土地所有權移轉行為，只要「僅有國家可以決定是否讓售或移轉」、「讓售或移轉行為具備高度政策性」，則該決定本身即屬於一種公權力行為，亦即人民得否請求讓售／放領之行為，屬於公法上之決定，而應由行政法院決定之此一意旨。且由行政法院進行審理，可使人民獲得更高保障，倘由民事法院審判，將會使國家得以私法自治等理由，逸脫法院的監督，而違反行政程序法立法意旨。㈢基於目前並無法規明文規定「是否同意放領耕地」為民事法院為管轄，且相對人負有照護榮民的政策上義務，是否同意放領亦具有高度政策性，參照司法院釋字第772號解釋，應由行政法院管轄。況從「是否放領」一事不存在兩方都是人民類型，益發佐證本件爭議屬公法上決定等語。
五、本院查：㈠按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政
訴訟。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第2條、第12條之2第2項分別定有明文。是行政法院審判權對象乃公法性質之爭議，個案爭議如屬私法性質，則應循民事訴訟程序請求救濟，始為適法。又按司法院釋字第457號解釋：「行政院國軍退除役官兵輔導委員會發布之『本會各農場有眷場員就醫、就養或死亡開缺後房舍土地處理要點』，固係基於照顧榮民及其遺眷之生活而設，第配耕國有農場土地，為對榮民之特殊優惠措施，與一般國民所取得之權利或法律上利益有間。受配耕榮民與國家之間，係成立使用借貸之法律關係。配耕榮民死亡或借貸之目的使用完畢時，主管機關原應終止契約收回耕地，俾國家資源得合理運用。主管機關若出於照顧遺眷之特別目的，繼續使其使用、耕作原分配房舍暨土地，則應考量眷屬之範圍應否及於子女，並衡酌其謀生、耕作能力，是否確有繼續輔導之必要，依男女平等原則，妥為規劃。……」足見相對人基於照顧榮民及其遺眷之生活，將部分公有土地無償配耕或配墾土地，應屬國家私經濟行政行為，乃民法上之使用借貸法律關係。私經濟行政亦可稱國庫行政，指國家非基於公權力主體行使統治權，而係基於與私人相當之法律地位，並在私法支配下所為之各種行為。關於私經濟行政之事項，屬於私法範疇，亦即行政機關私經濟活動所生之法律關係及一切爭執，應適用私法之規定，並循民事訴訟途徑處理。
㈡經查，本件土地配耕予榮民或其遺眷，依上開規定及說明，
係屬國家私經濟行政行為，其性質為私法上之使用借貸關係，場員楊若松死亡後，抗告人為楊若松之繼承人，其得否主張繼耕，繫於原存在之使用借貸關係，其爭執應循民事訴訟途徑解決，行政法院並無受理訴訟權限。抗告意旨雖以管轄之認定，應以其主張之事實為基礎，抗告人已多次強調與相對人間屬公法上法律關係，應由行政法院管轄，原審逕認定為民事法律關係，且未經實體準備程序、言詞辯論，顯有違法云云。實則，法院受理訴訟權限之區辨，固以起訴之當事人所主張事實及法律關係為基礎，惟其究應定性為私法或公法上爭議，則屬法院正確適用法律之範疇，尚非當事人處分權所得支配，且此屬程序問題，亦非以經準備程序或言詞辯論為必要，原審逕認本件屬民事法律關係，於法尚無不合。又抗告人所舉最高法院100年度台抗字第916號裁定意旨，則是對於民事訴訟法第12條契約涉訟特別審判籍規定，其必以當事人間有約定債務履行地之意思，始有該條管轄規定之適用，尚與本件無涉。至於抗告意旨援引司法院釋字第695號及第772號解釋意旨，主張本件應為公法事件，應由行政法院審理，原裁定就審判權錯誤之認定，顯屬違法云云。然觀諸司法院釋字第695號解釋，乃針對「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定」，認屬公法爭議，得循行政爭訟程序請求救濟；另司法院釋字第772號解釋，係針對「財政部國有財產局（嗣更名為財政部國有財產署）或所屬分支機構，人民依國有財產法第52條之2規定，申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定」，認屬公法爭議，得循行政爭訟程序請求救濟，核與本件爭議係屬行政機關擇採私經濟行政方式，將土地配耕或配墾，與人民間成立民法上使用借貸關係，而屬私法範疇，其二者性質不同。抗告人上開主張，乃其主觀之歧異見解，並無可採。從而，原審認其無受理訴訟權限，以原裁定將本件（原先位聲明部分）移送至臺灣臺中地方法院，揆諸上揭規定及說明，核無違誤，抗告意旨仍執前詞，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 25 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南法官 蕭 惠 芳法官 蘇 嫊 娟法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 4 月 25 日
書記官 蘇 婉 婷