最 高 行 政 法 院 裁 定
108年度裁字第629號抗 告 人 楊海燕上列抗告人因與相對人國軍退除役官兵輔導委員會間申請放領事件，對於中華民國107年11月12日臺中高等行政法院107年度訴字第154號駁回確認訴訟之裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人於民國106年4月14日具函相對人，以其父楊若松於51年間經相對人配耕土地，其為楊若松之繼承人，有權使用配耕土地，請求放領楊若松配耕臺中市○○段○○○○○○○○號及有勝段197地號土地（下稱系爭3筆土地）予抗告人，相對人於106年5月1日以輔事字第1060033452號函（下稱106年5月1日函）復抗告人，認抗告人並無「國軍退除役官兵輔導委員會各農場有眷場員亡故後，其遺眷申辦繼耕作業要點」之適用，不得據以申請繼耕。抗告人不服，提起訴願，經行政院107年4月18日院臺訴字第1070169942號訴願決定不受理後，提起行政訴訟，其備位聲明「確認原告（即抗告人）得請求被告（即相對人）制定保障繼耕人及繼承人放領請求權之法規命令」部分（原先位聲明部分另經臺中高等行政法院為審判權錯誤之移送裁定，抗告人提起抗告，亦經本院裁定駁回），經臺中高等行政法院裁定駁回，抗告人遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：抗告人依國軍退除役官兵輔導條例第1、7、
22、23條及行政程序法第152、153條，請求確認其得請求相對人制定保障繼耕人及繼承人放領請求權之法規命令，然依行政程序法第152、153條規定，人民對法規命令之制定，僅有提議權，尚無請求行政機關制定法規命令之公法上請求權。且觀諸國軍退除役官兵輔導條例第1、7、22、23條規定，僅分別規定該條例之立法目的、土地等得撥供相對人配合國家經濟建設計劃使用之要件、退除役官兵得優先依法承領承租政府放領放租之公地荒地、政府應指定公地租供退除役官兵建築住宅並予減租，均非抗告人得據以訴請相對人制定保障繼耕人及繼承人放領請求權之法規命令之請求權依據，且抗告人無論選擇何種行政訴訟類型，均不合於起訴要件；縱抗告人備位聲明係以行政訴訟法第6條第1項之確認訴訟，然其請求確認之「相對人制定保障繼耕人及繼承人放領請求權之法規命令」，既非行政處分，亦非公法上法律關係，核自非屬得依該條項提起確認訴訟類型之對象，至為灼然。據上，抗告人提起本件行政訴訟，關於備位聲明請求確認抗告人得請求相對人制定保障繼耕人及繼承人放領請求權之法規命令部分，於法不合，且其情形無從命補正，應予裁定駁回。
四、抗告意旨略謂：㈠抗告人先位聲明部分既未曾被原審廢棄，然原裁定跳躍到備位之訴而為審理，顯已有裁定不備理由之違法。㈡依最高法院100年度台抗字第916號裁定可知，就管轄之認定，應以當事人主張事實為基礎而認定。抗告人自起訴時，即多次強調其和相對人間屬公法上法律關係，應由行政法院管轄。然原審未依照抗告人之主張，逕認定兩造為民事法律關係，且未經實體準備程序、言詞辯論之前提下自行認定，顯有違法。㈢依司法院釋字第695號解釋可知，有關於國家決定「是否讓售或移轉土地所有權」一節，屬於公法上決定。又依司法院釋字第772號解釋，不管何種申請讓售或請求土地所有權移轉行為，只要「僅有國家可以決定是否讓售或移轉」、「讓售或移轉行為具備高度政策性」，則該決定本身即屬於一種公權力行為，亦即人民得否請求讓售／放領之行為，屬於公法上之決定，而應由行政法院決定之此一意旨。且由行政法院進行審理，可使人民獲得更高保障，倘由民事法院審判，將會使國家得以私法自治等理由，逸脫法院的監督，而違反行政程序法立法意旨。㈣基於目前並無法規明文規定「是否同意放領耕地」為民事法院為管轄，且相對人負有照護榮民的政策上義務，是否同意放領亦具有高度政策性，參照司法院釋字第772號解釋，應由行政法院管轄。況從「是否放領」一事不存在兩方都是人民類型，益發佐證本件爭議屬公法上決定等語。
五、本院查：㈠按「對於同一被告之數宗訴訟，除定有專屬管轄者外，得向
就其中一訴訟有管轄權之法院合併提起之。但不得行同種訴訟程序者，不在此限。」民事訴訟法第248條定有明文，該條規定亦為行政訴訟法第115條所準用。是以，定有專屬管轄或不得行同種訴訟程序之數宗訴訟，尚不得合併提起，若數宗訴訟分屬不同審判權法院，舉輕以明重，更無從准其合併提起。又按「法規命令之訂定，除由行政機關自行草擬者外，並得由人民或團體提議為之。」「受理前條提議之行政機關，應依下列情形分別處理：三、無須訂定法規命令之事項，附述理由通知原提議者。」行政程序法第152條第1項、第153條第3款分別定有明文。依上開規定可知，人民或團體對法規命令之制定，僅有提議權，尚無法律上之請求權，受理提議之行政機關認為無須訂定法規命令者，其通知提議人之函尚非行政處分，亦即我國行政訴訟法制尚未允許人民對此有訴權得以請求救濟。
㈡經查，抗告人於原審起訴時，原採先位聲明（1.相對人106
年5月1日函及訴願決定均撤銷。2.相對人就系爭3筆土地應作成准予放領給抗告人之處分）及備位聲明（確認抗告人得請求相對人制定保障繼耕人及繼承人放領請求權之法規命令）合併提起，惟其先位聲明繫於私法上使用借貸關係，其爭執應循民事訴訟途徑解決，與備位聲明為公法上爭議，行政法院具受理訴訟權限，兩者分屬不同審判權法院，抗告人將之合併提起，自非合法，法院尚不受其聲明先位或備位順序之拘束。是原審另為審判權錯誤之移送裁定，將原先位聲明部分移送臺灣臺中地方法院審理，本件僅審理原備位聲明部分，於法並無不合。又查，抗告人固主張其享有請求行政機關制定法規之權。然依上開規定及說明，人民並無請求行政機關制定法規命令之公法上請求權。且觀諸國軍退除役官兵輔導條例第1、7、22、23條，亦非抗告人得據以訴請相對人制定保障繼耕人及繼承人放領請求權之法規命令之請求權依據，抗告人無論選擇何種行政訴訟類型，均屬起訴不備其他要件，且無從補正，原裁定據以駁回抗告人於原審之訴（原備位聲明部分），自屬有據。抗告意旨仍執其歧異之法律見解而為主張，並無可採。
㈢綜上，原裁定以抗告人於原審之訴為不合法而予駁回，並無
不合。抗告人仍執陳詞，指摘原裁定違法，求為廢棄，其抗告為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 25 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南法官 蕭 惠 芳法官 蘇 嫊 娟法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 4 月 25 日
書記官 蘇 婉 婷