最 高 行 政 法 院 裁 定
108年度裁字第737號抗 告 人 中華民國婦女聯合會(即原審聲請人)代 表 人 雷倩訴訟代理人 李宜光 律師
吳揚 律師抗 告 人 不當黨產處理委員會(即原審相對人)代 表 人 林峯正訴訟代理人 魏潮宗 律師上列抗告人2人之聲請停止執行事件，其等對於中華民國108年4月18日臺北高等行政法院108年度停字第26號裁定，均提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人各自負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定以：
1.抗告人不當黨產處理委員會（下稱原審相對人）依下列時序對抗告人中華民國婦女聯合會(下稱原審聲請人)作成原處分，為下述內容之規制決定：
A.原處分之作成經過：
(1).原審相對人於民國107年2月1日作成黨產處字第107001
號處分（下稱107年2月1日處分），依政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱黨產條例）第4條第2款規定，認定原審聲請人為社團法人中國國民黨之附隨組織。
(2).其後原審相對人復於107年10月4日召開聽證會，就以下爭點為聽證：
(A).原審聲請人之財產是否為「黨產條例」第4條第4款所定「不當取得之財產」。
(B).是否應命原審聲請人移轉其不當取得財產為國有。
(3).在聽證會召開完畢後，原審相對人再於108年3月19日作成黨產處字第108001號處分（下稱原處分）。
B.原處分之規制內容：命原審聲請人於處分書送達之次日起30日內移轉如原處分附表1所列財產及自處分作成日起至移轉為國有之日止之孳息，為中華民國所有。
2.原審聲請人在原處分作成後，認為原處分之執行，將造成難以回復之損害，而基於下述理由，向原審法院聲請「原處分於行政救濟程序終局確定前停止執行」：
A.原審聲請人為依據人民團體法立案之合法政治團體，設立目的係提供各種社會公益服務。
B.原處分認定原審聲請人私有財產為不當取得之財產，依黨產條例第5條第1項、第9條第1、4項規定，將發生禁止原審聲請人處分財產之法律效果。參照臺北高等行政法院107年度訴字第260號確定裁定之裁判意旨，原處分認定原審聲請人99.3%之財產為不當取得之財產，並禁止其處分之部分，無異於直接剝奪原審聲請人之全部財產，實質消滅原審聲請人，違反憲法增修條文第5條第4項，僅憲法法庭得消滅政黨等政治團體之憲法保留原則與權力分立原則外，更違反憲法第14條及司法院釋字第479號、第644號，應最大程度保障政治性團體存續之意旨。
C.依照司法院釋字第479號解釋、第644號解釋、本院92年度裁字第1376號裁定、101年度裁字第634號裁定與臺北高等行政法院99年度停字第46號確定裁定之裁判意旨，本件除應停止執行移轉處分外，亦應依行政訴訟法第116條第3項，裁定停止原處分之執行，始能確實防止原審聲請人之結社自由權、言論自由權、名譽權、財產權與國家、社會公益，受到無法回復之損害。
D.按原審聲請人為政治團體，會務活動雖不包括推舉候選人並舉辦競選活動，惟處分財產以提供各種社會福利關懷及其他涉及公益之慈惠工作，均屬原審聲請人照顧社會弱勢團體之政治主張，故原審聲請人處分財產進行慈惠工作以表達政治言論時，參照司法院釋字第644號解釋理由書，其言論自由自應受到最大程度之保障。惟查：
(1).原處分直接剝奪原審聲請人處分財產以散播政治言論之
言論自由權，與憲法第11條保障言論自由權之意旨不符，並使原審聲請人享有之言論自由權受到難以回復之損害。
(2).又原處分剝奪原審聲請人之財產，致完全無法運作而無
異於破產、倒閉，損害原審聲請人長年在社會公益領域累積之信譽。
(3).且原審相對人認定不當取得之財產之過程不僅欠缺足夠
之證據，更有認定數額新臺幣（下同）46,563,443,487.07元與原審聲請人之財產總額（39,057,719,200元）相差甚鉅。原處分命原審聲請人移轉99.3%財產，移轉之金額高達38,811,241,592元，其金額顯屬至鉅，顯屬難以回復之損害，本件自有停止之必要。
E.原處分之主文已敘明，若原審聲請人未於30日內移轉，原審相對人將依行政執行法之規定，移送行政執行署加以執行，參照本院107年度裁字第1999號裁定、臺北高等行政法院107年度停字第76號裁定意旨，足認本件確有在行政爭訟確定前停止原處分命原審聲請人移轉財產之部分，以免國家受有過重金錢支出及社會資源無謂浪費之急迫性。
停止移轉處分之執行並無損於公益，蓋依黨產條例第5條第1項之規定，原審相對人亦無法處分被原處分認定為不當取得之財產。若往後原審相對人取得行政爭訟之勝訴判決，亦不影響原處分之執行及黨產條例欲達成之公共利益，故停止移轉處分之執行，顯將無損於公益。
F.退步言之，縱使不停止「認定處分」部分，不停止執行之範圍，亦僅以原審聲請人本金4,362,404,690.03元為限。
相對人計算利息之方式違反民法第207條規定，利息部分僅係估算，應僅以尚需實體審酌判斷之本金43億元範圍為限。黨產條例既已經臺北高等行政法院之二個審判庭聲請大法官解釋，原審相對人不僅不停止做成行政處分，反而繼續做成違憲處分侵害人民權益，在具體個案上違反本院裁判效力，若不停止原處分之執行，將使原審相對人繼續違法，危害公益，造成憲政危機，本件確有重大急迫性。
3.原審相對人則提出以下論點，主張原處分不具停止執行之要件：
A.原處分包含確認規制效力部分及下命規制效力部分，二部分均不符合行政訴訟法第116條第3項所定之停止執行要件：
(1).確認處分部分其確認效果並未發生難於回復之損害，自不生急迫情事。
(2).下命處分部分之執行，縱有損害亦非不得以返還財產或金錢賠償之方式回復原狀。
B.原處分命原審聲請人移轉為國有之財產，種類分為銀行存款債權37,582,559,256元、台泥股票市值600,190,850元以及不動產部分，均可直接移轉無須經過換價程序，且依促進轉型正義條例第7條第1項規定，不當取得之財產移轉為國有後應成立特種基金，而非與國庫財產會混同，並受預算審查程序控管，且特種基金設立尚在研議階段，無立即使用之計畫，若下命處分部分遭撤銷，亦可從特種基金中返還財產並回復原狀，對於國家亦無額外金錢賠償，而無難以回復之損害與急迫情形。
C.原審聲請人尚有資產至少2.46億元可使用，不受黨產條例限制，原審聲請人每年行政支出約2千萬元至4千萬元不等，縱無其他收入，已足供原審聲請人正常運作約6至10年，原審聲請人應透過收取會費、依法勸募、爭取政府補助等方式籌措運用經費，卻主張其若未能以過去獲取之鉅額財產做為經費，公益或福利事務將停擺，將對其結社自由、言論自由、人格權或名譽權造成難以回復之損害，實無可採。
D.原審聲請人係立案登記之政治團體，自96年以來捐贈國民黨提名之立委及縣市議員候選人選舉經費，均未能記載於何時何次常會決議通過捐贈，實與原審聲請人所謂之公益或福利性事務相去甚遠。
E.原審聲請人長年捐助國民黨設立之各項財團法人基金會大部分均係對單一政黨及其所設立組織之資助，本不應於民主轉型後繼續用於從事政黨政治活動。原審聲請人96年至105年捐贈明細，其中屬於急難救助性質之捐款僅佔總捐贈金額之4.89%，10年間亦不超過9千餘萬元，原處分下命處分部分不影響原審聲請人維持急難救助捐贈。
F.原處分若停止執行，將導致原審聲請人應移轉國有之鉅額不當取得財產面臨移轉或隱匿風險，極有可能繼續作為從事政治活動使用，對公益有重大影響。原審聲請人長期並未依法申報財務預算與決算報告，多次拒絕依內政部要求提出財務報表，遭內政部依人民團體法第58條第1項規定予以警告處分，有臺灣臺北地方法院106年度簡字第49號判決可稽。
G.原審聲請人涉及隱匿銷毀資料，經原審相對人提出刑事侵佔及毀損告發，原審聲請人於原處分作成後仍違反黨產條例第9條第1項規定逕行處分財產，系爭附表1財產大部分為具有高度流動性之現金存款債權，金額龐大影響甚鉅，應由國家設立特種基金予以保管，比原審聲請人在本案訴訟終結前自行保管為妥適。
H.原審聲請人主張黨產條例顯有違憲及原處分違法等節，係對原處分所依據條例合憲性之爭執，應由本案言詞辯論調查證據程序予以認定，在司法院大法官會議宣告違憲之前應暫時認定為合憲，均非保全程序以略式審查所得審究。
4.原審法院基於下述理由，作成本件裁定，而為以下之主文諭知：
A.主文所諭知之裁判意旨：
(1).原處分關於命原審聲請人「於處分送達之次日起30日內
，移轉原處分附表1所列財產及自處分作成日起至移轉為國有之日止之孳息為中華民國所有」部分之下命規制決定，於原處分行政救濟程序終結確定前，停止執行。
(2).原處分其餘非下命規制決定部分，駁回原審聲請人之聲請。
B.原裁定之理由形成：
(1).行政處分應否停止執行之判準規範及其詮釋：
(A).行政訴訟法第116條第1項規定：
原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。
(B).行政訴訟法第116條第3項規定：
於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。
(C).前開停止執行判準法規範之詮釋：
a.原處分或決定原則上不停止執行，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有停止執行予以救濟之必要。
b.所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，以及不能以相當金錢賠償而回復損害而言。然不應只以「能否用金錢賠償損失」作為唯一判準，如果損失之填補可以金錢為之，而其金額過鉅，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出，或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回復損害」之範圍（本院101年度裁字第483號、101年度裁字第634號裁定意旨參照）。
c.所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟。
(2).本案原處分規制效力之詮釋：
(A).原處分適用法規範之列舉：
a.黨產條例第4條第4款規定：本條例用詞，定義如下：
……
四、不當取得財產：指政黨以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式，使自己或其附隨組織取得之財產。
b.黨產條例第5條第1項規定：政黨、附隨組織自中華民國34年8月15日起取得，或其自中華民國34年8月15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於本條例公布日時尚存在之現有財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，推定為不當取得之財產。
c.黨產條例第6條第1項規定：經本會認定屬不當取得之財產，應命該政黨、附隨組織、受託管理人，或無正當理由以無償或顯不相當對價，自政黨、附隨組織或其受託管理人取得或轉得之人於一定期間內移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有。
d.黨產條例第9條第1項本文規定：依第5條第1項推定為不當取得之財產，自本條例公布之日起禁止處分之。
(B).前開判準法規範之詮釋：
a.按符合黨產條例第5條第1項之法定要件，即可推定為不當取得之財產。
b.然因法律為普遍抽象之規定，故原則上須行政機關就特定事件作成行政處分，使法律規定具體化，人民始具有規範上「應」依其規定，以及技術上「得」依其規定而履行之行政法義務。
c.再觀諸黨產條例第5條之立法理由：「本條採舉證責任轉換之立法體例，推定為不當取得之財產，由政黨舉證其取得財產係符合政黨本質與民主法治原則，始能保有該財產。透過此種舉證責任轉換之設計，才能符合實質法治國原則之要求。」可知該條規定乃係對舉證責任轉換之設計，亦即須待原審相對人作出認定屬於不當取得黨產之處分後，方由原審聲請人對非屬不當取得之黨產之事實負舉證之責。亦即是否屬於不當取得之黨產，尚待原審相對人先就特定組織認定屬於黨產條例第4條規定之政黨或附隨組織後，再依黨產條例第6條第1項作出該組織所有之特定財產屬不當取得之財產之認定處分後，方有黨產條例第9條第1項禁止處分之法律效力適用（本院106年度裁字第41號裁定意旨參照）。
(C).對原處分規制效力之詮釋，指明原處分之規制效力包含以下二個部分，而應分別審究應否停止執行：
a.認定附表1所列財產係屬黨產條例第4條第4款所定不當取得之財產的確認處分。
b.同條例第6條第2項命原審聲請人應移轉財產的下命處分。
(3).認為原處分有關「確認」規制效力部分，不符合停止執行之要件，理由如下：
(A).依行政訴訟法第116條第5項規定裁定停止執行時，得選擇下列3種法律效果：
a.停止原處分或決定之效力。
b.停止原處分或決定之執行。
c.停止原處分或決定之續行程序。
(B).其中停止原處分之效力，乃係阻止行政處分效力之發
生，例如所確認或形成之法律關係，經法院裁定停止時，即不生確認或形成效力。
(C).原審聲請人雖主張其在被認定為附隨組織後，並未為
違法脫產之行為，且已向原審相對人申報所有帳戶，原處分認定原審聲請人之現存利益高達465億餘元，僅為估算而無具體證據云云，然查：
a.原處分確認附表1所示之財產屬黨產條例第4條第4款所定不當取得之財產，其法律效果乃在作為原處分下命部分應移轉之標的，而原處分嗣後若經本案訴訟審認屬違法而判決撤銷確定，該確認效力即予消滅，論理上並無不能回復之情形。
b.另確認附表1財產為不當取得之財產後，既猶須命原審聲請人將其移轉為國有，則對原審聲請人財產權具實質影響者，當為命移轉國有之下命處分部分，足認原處分關於確認處分部分之效力，對原審聲請人尚無發生難以回復損害之急迫情形。
(4).認為原處分有關「下命」規制效力部分，符合停止執行之要件，理由如下：
(A).憲法第14條明示「人民有集會及結社之自由」。司法
院大法官於釋字第644號解釋理由書復指明：「憲法第14條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等。結社自由除保障人民得以團體之形式發展個人人格外，更有促使具公民意識之人民，組成團體以積極參與經濟、社會及政治等事務之功能。
……政治團體係國民以共同民主政治理念，協助形成國民政治意志，促進國民政治參與為目的而組成之團體……。」而社團本身作為保護之主體，則就社團的存續、功能運作、組織、意志的形成，乃至社團活動或事務的推行與事務領導的自主決定等，均包含在結社自由的保護內。而原審聲請人確為依人民團體法立案之政治團體，其所為之捐贈輔助等行為，均須經會員大會，依法定程序決議行之，受結社自由之保障。
(B).原裁定先認「原審聲請人引用臺北高等行政法院99年
度停字第46號裁定之裁判意旨，而聲請停止下命處分執行」一節，基於下述理由，於法無據：
a.黨產條例之立法背景說明：黨產條例之立法理由係基於過去政黨未依實質之法治國原則、因特殊時代背景非正當財源取得之財產，應依法予以認定後，回復移轉為國家或原所有權人所有（參見立法理由說明）。
(a).在過去威權體制，因黨國不分，政黨依當時法制
環境或政治背景所取得之財產，形式上或能符合當時法令，但充其量僅能認其符合形式法治國原則，惟其混淆國家與政黨之分際，破壞政黨公平競爭之環境，而與實質法治國原則不符。
(b).且政黨係基於共同民主政治理念，協助形成國民
意志，促進國民政治參與為目的之政治團體，根據此一民主國家政黨之本質，其正當財源應限於黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息。政黨依其他方式所取得之財產，皆與政黨本質不符。
b.故黨產條例第5條第1項、第9條第1項明定，政黨、附隨組織自中華民國34年8月15日起取得，或其自中華民國34年8月15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於本條例公布日時尚存在之現有財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，推定為不當取得之財產，而禁止處分之。另針對經原審相對人認定屬不當取得之財產者，則命於一定期間內移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有，若已移轉他人而無法返還時，則就其他財產追徵其價額（黨產條例第6條第1項、第3項參照）。除此之外，該條例並無何條文涉及政黨或附隨組織之存廢、政治活動等領域，則黨產條例主要干預限制者，僅為財產權，應可認定。
c.原審相對人作成原處分，認定附表1所示財產為不當取得之財產，並命聲請人應移轉為國有，所干預影響者，僅為原審聲請人之財產權，原處分對於原審聲請人從事章程所定之公益、急難救助等活動時所得運用資源，勢必造成不便或障礙，固為經驗法則上所得認知者。
d.原審聲請人，針對原處分之執行，雖援引臺北高等行政法院99年度停字第46號裁定，主張：若移轉處分繼續執行將使原審聲請人無法從事慈惠工作、威脅長期支持之弱勢團體生存、振興醫院面臨財政缺口無法善盡醫療研究工作、將影響門診及後續回診病患受醫療之權益及生命身體健康，此等損害係屬難以回復原狀且非可單純以金錢賠償等語。
e.但查前揭裁定係就醫療診所違反醫療法被裁處停業一個月之處分，在行政救濟程序未確定前，該停業處分是否影響病患回診所為之審酌評估，與本案之事實及法律規定均有不同，尚難比附援引，作為有利於原審聲請人之認定。又本件原審聲請人就原處分執行將致原審聲請人之結社自由、言論自由、平等權等造成難以回復之損害等節，既未經聲請人提出相關資料供參，法院亦無從審酌判斷，是原審聲請人此部分之主張，尚難遽採。
(C).但原裁定續以下述理由，認本案中之下命處分部分仍
符合停止執行之要件，而許可停止原處分下命規制效力之執行：
a.原處分命原審聲請人將附表1所示財產移轉為國有，原審聲請人因此將受之損害，固屬得以金錢賠償回復者。
b.然審諸原審相對人藉原處分所移轉財產之價額高達38,811,241,592元（包含銀行存款債權37,582,559,256元、台泥股票市值600,190,850元及不動產部分），實屬鉅額。又原審聲請人若未依原處分之期限將附表1所列財產移轉為國有，原審相對人即可依行政執行法之規定，移送行政執行，且原審相對人陳稱：原處分命原審聲請人移轉為國有之財產，種類分為銀行存款債權、台泥股票以及不動產部分，均可直接移轉無須經過換價程序，堪認原處分隨時有開始執行之虞，其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟。
c.況原審相對人陳稱「依促轉條例規定，這些移轉國有的不當財產會成立特種基金加以運用，該特種基金尚未設立，故今年該款項不會動用，明年成立該特種基金需經立法院通過，之後才有可能會動用款項」。則特種基金何時成立，尚有未定，在特種基金成立前，移轉國有的不當取得之財產與國庫財產間關係如何，不無疑義。
d.則原審相對人辯以若下命處分部分遭撤銷，亦可從特種基金中返還財產並回復原狀，對於國家亦無額外金錢賠償，而無難以回復之損害與急迫情形云云，容有未洽。
e.原審相對人雖陳稱如附表1之財產絕大部分為具高度流動性之現金存款債權，極可能被移轉或隱匿，或繼續作為從事政治活動使用，應由國家設立特種基金保管，遠比由原審聲請人在訴訟終結前保管更為妥適云云。然查原處分既已認定原審聲請人所有之財產為不當取得之財產，依黨產條例第9條第1項之規定，原審聲請人之財產即受到限制，非有正當理由或經原審相對人同意，不得自由處分，已足確保日後若原審相對人於本案訴訟勝訴後，對於原審聲請人移轉返還或追徵財產之效果，亦能避免原審聲請人有脫產之情形。堪認原處分之下命處分部分縱停止執行，對公益尚無重大影響。再考量公益、私益因素之權衡比例後，本案388億餘元財產之執行，對原審聲請人與原審相對人（即國家）之利害影響大不相同，原審聲請人所受影響較為嚴重。故原審聲請人此部分之聲請，尚難認對公益有重大影響。
三、原審聲請人針對原處分之確認規制效力，經原裁定否准停止執行部分提出抗告，其抗告意旨之大要如下：
1.就本案權利存在蓋然性部分提出下述主張：
A.在規範層面上強調，原裁定對「本案權利存在蓋然性」一節，全然未予審酌，並一再重複其認為原處分違法違憲之理由。
B.在事實認定層面上則謂「原審相對人對原審聲請人之不當黨產估算有誤（多估）」。
C.主張確認為不當黨產而禁止處分之財產範圍，亦應僅限於原處分書第25頁所載之現存利益4,362,404,609元，因為利息不在『不當黨產』之範圍」內。
2.再就保全必要部分提出以下之主張：
A.從實證角度強調：「確認處分同樣可能導致『難以回復』之損害」之規範觀點。
B.強調「原處分所內含之『確認』及『下命』二部分規制效力，已明確認定（而非『推定』）如附表1之財產均屬『不當黨產』。其結果等於完全排除了黨產條例第9條第1項但書所定『經原審相對人核准而予動用該資產』之可能性。明顯提高原審聲請人遭受不測損害之蓋然性」等法律論點。
C.主張因為93%財產使用權之凍結，將導致原審聲請人陷入「日常業務完全無法運作」、「結社自由權、言論自由權與名譽受到嚴重損傷」之急迫狀態，因此發生「難以回復」之損害。
D.主張原審聲請人承擔極多具高度時效性之社會公益事業活動，若被迫停止，將使弱勢團體受到傷害。
E.一再強調「原處分確認規制效力之停止執行，不僅無損於公益，並有利於公益」。因為：
(1).原審聲請人愛惜在外名聲，內控嚴謹，聲譽卓著，讓原審聲請人繼續從事公益活動，對社會最有利。
(2).若停止原處分確認規制效力之執行，會讓原審聲請人繼
續運用，也能有效率地落實憲法社會福利國原則，更可以節制原審相對人侵犯司法權與人民權益之違法行為。
F.如果無法將處分確認規制效力限制在前述「4,362,404,609元」金額範圍內，則停止執行之金額應亦不少於10億元，確保社會公益事業之續行，避免難以回復之損害發生。
四、原審相對人針對原處分之下命規制效力，經原裁定許可停止執行部分提出抗告，其抗告意旨之大要如下：
1.本案原處分之下命規制內容執行（即命原審聲請人將價額為38,811,241,592元之財產移轉予國有），仍可以返還財產之方式回復原狀，縱有損害亦得金錢賠償之，並無難以回復之損害發生。原裁定認「本案有難以回復損害發生」之風險，其主要理由即是「執行金額過鉅」，但查：
A.何謂「金額過鉅」，原裁定未予具體指明。
B.又即使「金額過鉅」，亦非必然造成難以回復之損害。
C.本案命移轉之財產，既不會經過換價（出售）程序，也不會與國庫財產混同，而會成立特種基金，作為推動特定事業之用。而在特種基金未設立前，該移轉國有財產僅由原審相對人或管理機關暫時保管，不會與國庫財產混合。
2.原審聲請人尚有2.46億元之資金可以自由運用，縱無其他收入，亦足供相對人正常運作6至10年，下命處分之執行不會導致難以回復之損害發生。
A.至於原審聲請人主張「該等款項不足其公益活動之用」一節，應由其本諸公益福利事業之常態作業模式，自行籌措財源為之。
B.此外原審聲請人96年至105年間之急難救助捐贈，僅占其捐贈金額之4.89%，10年間也不過9千萬元，不會發生受照顧者無法接受照顧，致有難以回復之損害。
3.本案原處分之下命規制內容，如果停止執行，將導致原審聲請人有移轉或隱匿該等鉅額財產之風險，該等不當取得財產即有可能繼續供從事政治活動使用，對公益有重大影響。因為：
A.原審聲請人有拒絕內政部要求提出財務報告，而遭內政部予以警告處分之前例。其負責人亦有隱匿或銷毀關鍵資料之前例，甚至在原處分作成後，原審聲請人仍有處分不當黨產之行為。可見下命規制決定不予執行之結果，可能會原審聲請人繼續從事政治活動，造成政黨競爭上之不公平結果。
B.黨產條例第9條之禁止處分效力，只及於原審聲請人，倘聲請人將存款轉換為現金，即有動用可能。
五、本院認原審聲請人與原審相對人所提之抗告，於法均非有據，應予駁回，爰說明理由如下：
1.按行政訴訟法第116條第3項所定「停止執行」制度（即「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限」），其規範意旨之通案性抽象詮釋，應如下述：
A.權利保全制度基本法理之回顧說明：按所有「暫時權利保護」制度（包括「停止執行」及「假扣押」或「假處分」等），其審理程序之共同特徵，均是要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，按當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。
B.在上開基本法理下對行政訴訟法第116條第2項所定構成要件之詮釋：
(1).按行政訴訟法第116條第2項所定「行政訴訟繫屬中，行
政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之」，其構成要件之詮釋，不宜過於拘泥於條文，而謂一定要先審查「行政處分之執行結果是否將立即發生難於回復之損害」，而在確認有此等難以回復之損害將立即發生後，才去審查「停止原處分之執行是否於公益有重大影響」或「本案請求在法律上是否顯無理由」。因為此等審查方式過於形式化，將失去對「權利保全制度」基本價值之回顧。
(2).而比較穩當的法律觀點為：把「保全之急迫性」與「本
案權利存在之蓋然率」當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能。當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。
(3).因此該條文所指「情事急迫，如予執行將生難於回復損
害」構成要件要素之詮釋，是以「執行時點對損害形成及量化之嚴重程度，與有無回復補償可能」等因素為考量重點。其間固然要考慮將來可否以金錢賠償，但不應只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難以回復損害」之範圍。
(4).至於但書所定「本訴在法律上顯無理由」之詮釋，則要一併考量前述「情事急迫、損害難於回復」之因素。
C.再者，所有「暫時權利保護」制度，其審理程序之特徵，均是要求由法院在時間壓力下，以較為簡略之調查，程序審查當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定，是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。因此，法院在審查時更會傾向於現有資料之形式外觀審查，並以「利益大小」及「時間急迫性」作為權衡因素。換言之，對聲請人之利益影響越大，受保護之急迫性越高，則權利形式審查的嚴格性也會相對降低。
不過即使如此，權利的形式審查仍然要到「使法院相信權利大概可能存在」之地步，如果外觀審查結果不足使法院形成「主張之權利內容，實體法上大概可能立足」時，法院仍可駁回其請求。
2.以上通案性之抽象規範意旨詮釋，為因應本案之實證特徵，就有關「本案權利存在蓋然性」之判斷，至少在合憲性爭議之層次上，其重要性將被「弱化」，而需將判斷重心置於「保全必要性」因素之考量上。爰說明理由如下。
A.其實本案之原審聲請人及原審相對人均知悉，就本案而言，其「本案權利存在蓋然性」之實體爭點，主要集中在：
本案實體爭點所適用法規範（黨產條例）之規範適格性（是否違憲）；而非該法規範之法律涵攝。其攻防重點為「黨產條例相關規定」之合憲性。
B.而依司法院大法官會議釋字第371號解釋、第572號解釋意旨所示，一般法院在審理案件，認定該案件所適用之法律違憲者，需裁定停止訴訟，聲請司法院為釋憲解釋，並於釋憲有結果後，再續行訴訟。可是訴訟程序之裁定停止，而靜候司法院之釋憲結果，顯然與保全法院所承擔之「緊急處置」功能相衝突。
C.司法院釋字第590號解釋雖指明「……惟訴訟或非訟程序（因釋憲）裁定停止後，如有急迫之情形，法官即應探究相關法律之立法目的、權衡當事人之權益及公共利益、斟酌個案相關情狀等情事，為必要之保全、保護或其他適當之處分。……」等規範意旨，要求受理本案之法院續為保全緊急處置。但本案適用之實證法是否「違憲」，其判斷不僅超出前述司法院釋字第590號解釋意旨所稱「相關法律立法目的之探究」範圍，也是釋憲機關司法院之專屬職掌，不宜由一般案件審判法院（民、刑事及行政法院）為權宜性或暫時性之緊急審查。是以保全法院只能先肯認原處分所適用實證法之「大體」合憲（50%），並將審查重點置於「保全必要性」之要件上。
3.至於本件有關保全必要性之判斷部分，亦有以下之法律觀點必須指明：
A.行政訴訟法第116條所定「行政處分停止執行」制度，其所稱之「停止執行」，確如原審聲請人抗告意旨所稱，並非單純限於「下命處分」之強制執行，而兼含「行政處分效力之暫時遮斷停止」。因此形成處分及確認處分，亦有停止執行制度之適用。
B.再從實證之觀點言之，確認處分一樣會對法律生活關係造成實質影響。且此等影響內容，包括具體損害之發生。而已生之損害結果，亦不會因為確認處分之撤銷，而自動消滅，或回復至損害不存在之原有狀態。
C.至於依黨產條例受處分之主體，是否會面臨「難於回復損害」之急迫情事，基本上是個案判斷之議題。每一主體因所處之實證環境差異，而會有不同之處境，必須各別為判斷。
4.而在前開法理基礎下，本院認本案兩造之抗告於法均非有據，其等抗告均應駁回，爰說明如下：
A.原審聲請人抗告無理由之原因：
(1).首先必須指明，依前開法理所述，本院完全同意原審聲
請人對行政處分停止執行法制規範意旨之抽象詮釋，即「確認處分亦有導致難以回復損害」之可能。
(2).但是在有關「本案權利存在蓋然性」之判斷層次而言，
則同樣要重複前開法理觀點（即保全法院在決定是否給予保全時，對本案處分是否違憲一事，有必要維持價值中立的態度），認為原審聲請人有關原處分規制內容「違憲」之各項主張，應不影響本案此部分爭點之勝負結論。
(3).又原審聲請人對原處分在適用黨產條例第6條第1項及第
2項時，事實認定與法律涵攝「違法」部分之主張，本院固然認為「仍應在『本案權利存在蓋然性』層次上，予以審酌考量」。但經本院依現有資料，進行急迫性之審查後，認為此等法律爭議涉及「原審聲請人過去能取得高額勞軍捐款或各種形式捐款之社會政經環境因素，其調查費時困難。本院無法透過外觀形式之調查，立即得出「原審聲請人經原審相對人認定為不當黨產之財產，實際上有高度可能非屬不當黨產」之基本信心，因此無法給予「該待證事實（即不當黨產金額應僅有4,362,404,609元一事）可能為真」之較高度機率值。
(4).至於有關保全必要性之主張部分，經查：
(A).本院固然同意原審聲請人之下述抽象法律論點，即：
a.確認處分有可能導致難以回復之損害。
b.本案因為已排除黨產條例第9條第1項但書之適用可能性。因此在外觀上，提高了原審聲請人遭受不測損害之蓋然機率。
(B).但是回到具體之法律涵攝過程，本院基於下述理由，
並不認同原審聲請人有關「原處分之確認性規制決定，將導致其遭受難以回復損害」之主張。
a.首先必須指明，「難以回復損害」所稱之「損害」，本指原審聲請人私利益之喪失，與其從事社會公益事業活動所能創造之公共利益多寡無涉。因此之故：
(a).原審聲請人不能以其從事公益活動所能創造之公
共利益，當成論述或計算「難以回復損害」之基準。
(b).另外即使原審聲請人無法從事社會公益事業活動
，致使弱勢團體受到傷害，亦非屬原審聲請人之損害。
(c).而讓原審聲請人從事社會公益活動，是否會使社
會利益最大化，更與其是否受到難以回復之損害無涉。
b.而原審聲請人可能因原處分之確認規制決定而受損之私利益，不外是、「結社自由權」、「言論自由權」與「名譽權」等權利。但在決定權利受干預是否會導致「難以回復之損害」時，當然要從實證的角度考量干預程度之高低。
c.從「組織自主權」之角度考量，雖然原審聲請人有93%財產使用權遭凍結，但原審相對人也同時留下2.46億元之資產供原審聲請人在10年內使用。而且原審聲請人之年度常態性活動是否需要剩餘93%資產之支援，也極其可疑。
d.從「結社自由權」、「言論自由權」與「名譽權」之角度為考量，原審聲請人無法從事過去從事之公益活動，是否會造成此等權利的嚴重壓抑，已大有可疑。何況該等權利之壓抑是否會形成有形之損害，在日常經驗法則上，亦難以想像（原審聲請人之名譽不會因為原處分之確認規制決定，而受到太大之影響。即使有影響，也不會對原審聲請人之業務推動，造成太大之阻礙或限制，而威脅到原審聲請人之結社自由與言論自由）。
e.至於原審聲請人所言：「本案確認規制決定應停止執行之金額，至少不得少於10億元，以確保社會公益事業之續行」一節，亦是從公益之觀點切入，與其組織私益是否因此受到難以回復損害之判斷無涉。
B.原審相對人抗告無理由之原因：
(1).按原審相對人要求原審聲請人將價值預估為38,811,241
,592元之財產移轉予國有，原裁定認其金額過鉅，實無疑義。
(2).而在本案兩造當事人對不當黨產之範圍及其估價金額尚
有爭議之情況下，單僅「確認該等財產為不當黨產，而限制原審聲請人之處分使用權限」，與進一步「要求原審聲請人點數全部財產，並辦理物權移轉手續」相較，後者顯然使原審聲請人處於極其不利之地位（因為移轉過程中，若有任何新爭議產生，原審聲請人的法律地位會更形惡化）。因此可以判定，相較於原處分之確認規制決定，其下命規制決定導致原審聲請人受到「難以回復損害」之機率值，會大幅度提高。
(3).何況前開財產移轉結果，該等資產，即使如原審相對人
所言，不與國庫財產混合。但其法定許可用途極多，得使用該資產之「特種基金」又尚未建立，資產實體暫時保管主體則為原審相對人或管理機關，如爭訟長期進行，也會對原審聲請人事後受償可能造成障礙。
(4).至於原審相對人所擔心之事（即「前開原審聲請人之資
產如不移轉予國家所有，有可能遭原審聲請人私下動用，使國家難以受償」一節），其實依黨產條例第9條第4項之規定，本案原審相對人對所掌握到之原審聲請人各類財產，均擁有強而有力之債權確保工具，以上顧慮實屬多餘。
(5).總結以上所述，原裁定認「原處分下命規制決定之執行
，有極高之機率值，會對原審聲請人形成難以回復之損害」。其判斷結論自屬有據，原審相對人抗告稱無此情形云云，其各項主張均乏說服力，無從推翻原裁定此部分之終局判斷結論。
(6).另附帶指明，原審相對人於抗告意旨中所稱「留予原審
聲請人2.46億元之資金，供其在10年內自由運用，因此對其公益慈善活動不生任何影響」一節，最多只能有效說明「原處分之確認規制效力部分，無停止執行必要」（因為限制原審聲請人處分使用財產時，已留下充分之經濟資源供原審聲請人為常態性之運轉，該財產權處分限制本身，不會對原審聲請人造成難以回復之損害）。
但無法一併緩解「在原處分合法性尚有合憲性爭議時，將原審聲請人之財產移轉予國家，將使原審聲請人對固有財產權將受侵犯，所明白感受到之巨大威脅」。故此等主張，不得據為「原處分之下命規制決定不足對原審聲請人財產權造成難以回復損害」之理由。爰併予說明如上。
5.總結以上所述，原裁定之終局判斷於法尚無不合，本案原審聲請人與原審相對人之抗告均難謂有據，同應予以駁回。
六、據上論結，本件抗告均為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 5 月 15 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 林 樹 埔法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 5 月 15 日
書記官 徐 子 嵐