最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第149號上 訴 人 高玉訴訟代理人 詹振寧 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 侯友宜上列當事人間土地徵收補償事件，上訴人對於中華民國108年12月18日臺北高等行政法院108年度訴字第1496號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、改制前交通部臺北市區地下鐵路工程處（下稱鐵路工程處）為辦理「臺北市區鐵路地下化東延南港工程（南港專案）」（下稱南港專案），奉內政部民國89年1月4日台（89）內地字第8815711號函（下稱89年1月4日函）核准徵收，經改制前臺北縣政府（即被上訴人，下均稱被上訴人）89年1月10日89北府地用字第6649號公告（下稱89年1月10日公告）徵收包含改制前臺北縣○○市○○○段○○○小段70、111-2地號等2筆土地（下稱70地號土地、111-2地號土地，合稱系爭土地）在內等170筆土地。因系爭土地應受補償人林成球住所不明，經被上訴人以89年保管字第25號保管書（下稱第25號保管書）將系爭土地徵收補償費新臺幣27,416,036元（下稱系爭補償費）存入「臺北縣土地徵收補償費保管專戶」（下稱保管專戶）待領，嗣於89年8月4日將系爭土地移轉登記為國有，並於89年9月5日以89北府地用字第337669號公告（下稱89年9月5日公告）公示送達。其後，為清理即將屆滿15年保管期間之待領補償費，被上訴人再於103年4月2日以北府地徵字第10305676071號公告（下稱103年4月2日公告）為公示送達。上訴人於108年2月26日檢具徵收繼承案審查申請書，向被上訴人申請徵收繼承審查，經被上訴人以108年3月7日以新北府地徵字第1080358133號函通知上訴人應依地籍清理條例第32條及同條例施行細則第27條規定檢具相關文件辦理更正登記後，再憑辦理徵收繼承案審查及領取補償費事宜。上訴人遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：被上訴人應給付上訴人系爭補償費及依保管專戶實收利息給付。經原審判決駁回後，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）參照土地徵收條例第26條之說明，系爭補償費「公法上金錢債權」自89年9月5日公告公示送達起算迄上訴人提起本件訴訟（或108年2月26日上訴人提出徵收繼承案審查申請書）時，均早罹於15年消滅時效而消滅，上開金額應歸屬國庫。被上訴人103年4月2日公告，應係15年保管期限屆滿前，為加強保障受補償人領款權益所為善意提醒，不能認為15年之時效自103年間起算。被上訴人主張時效規定可重行起算云云，自有誤會，且未釐清內政部105年4月28日台內地字第10513025702號函釋意旨。
（二）再參照土地徵收條例第36條之1訂定之土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第7條規定，被上訴人89年間對登記簿謄本之權利人林成球公示送達為合法，被上訴人（含上訴人）稱未對繼承人公示送達云云，亦因本件根本不知林成球之年籍住址，且與上開規定不符，核無足採。上訴人主張應符合行政程序法規定後始能為公示送達云云，亦不足採。而上訴人於108年2月26日係向被上訴人提出徵收繼承案審查申請書，並非請領本件系爭土地徵收補償費，縱認有請求意思，亦逾土地徵收條例第26條之15年期限。鐵路工程處88年8月30日土地權屬協商會出席簽名單上，上訴人列為土地關係人並簽名；該次會議結論四記載目前最重要者為如何能領到土地補償費，故請各相關權利人協助土地繼承人儘速辦理繼承事宜；上訴人早於系爭土地被徵收及補償費處分作成前，即知悉系爭土地將被徵收，並以系爭土地關係人名義出席會議，若主張是林成球唯一繼承人，自可於系爭土地被徵收及補償費處分作成後表示異議或及時提起一般給付之訴；復未及時辦妥系爭土地（林成球）之繼承登記等，遲至本件始提起一般給付之訴，故其公法請求權，早於89年間即知悉並可開始行使，別無其他不能行使或時效不完成之事由，上訴人請求罹於時效。
（三）被上訴人認本件證據資料不能證明上訴人是系爭土地登記簿所載所有權人即應受補償人林成球之唯一繼承人：
１、系爭土地屬地籍清理條例第32條規定「土地總登記時登記名義人之住所記載不全者」之土地，且上訴人提出之戶籍資料不能證明系爭土地補償費領取人林成球唯一繼承人為林根。
２、系爭土地於35年間土地總登記時，由利害關係人林根申報之繳驗憑證申報書記載：「申報人：林根；住所則為空白；權利關係欄位記載所有權人：林成球；權利關係人：林根；備註欄：所有權人死亡尚未選定相續人暫以關係族親代為申報」，其中70地號土地憑證欄並記載「保證書」、「地租領收証」各1件，而「保證書」上被保證人林成球之蓋章處載有「孫代」字樣用「林根」印，且由保證人鎮長、里長及族親分別用印。然林成球查無戶籍資料或其他可資證明之戶籍文件，上開資料亦無從審認申報人林根與登記名義人林成球間之親屬關係，僅可認為系爭土地於36年7月1日依收件保長坑字849、850號辦畢土地總登記。另上訴人提出臺北市松山區戶政事務所函亦載明「未見有林成球戶籍資料」，臺北市信義區戶政事務所108年3月7日北市信戶資字第1086002090號函（下稱信義戶政事務所108年3月7日函）、新北市政府稅捐稽徵處汐止分處108年3月13日新北稅汐一字第1084814869號函（下稱汐止分處108年3月13日函）等，均查無證據資料證明上訴人主張之被繼承人林成球與系爭土地之登記名義人即應受補償人為同林成球（同一人）。
３、依36年5月2日公布施行之「臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法」（下稱繳驗及換發權利書狀辦法） 第5條第2項規定，系爭土地利害關係人於總登記申報時，應係未提出同條第1項之各款證件，始會提出保證書代之。況系爭土地總登記時，兩造均查不出林根有提出系爭土地「登記濟證」或「最近3年內任何1年地租收據」，因此被上訴人抗辯本件保證書保證原因：「『缺』登記濟證」記載，自足採據。
４、上訴人未提出林成球戶籍謄本證明林成球之繼承系統表，對林成球於何時死亡並不知情，又不知林成球住所，亦無法證明系爭土地登記簿謄本及總登記資料上之林成球為上訴人主張之林成球，另上訴人主張林根之養子女等均無繼承權，更未提出法律依據。綜上，上訴人未提出其他積極證據主張為系爭土地受補償人林成球之唯一繼承人。因此，上訴人之訴為無理由，應予駁回。
四、上訴意旨以：
（一）依最高法院82年台上字第272號判決意旨，被上訴人89年9月5日公告公示送達，對於林成球之通知，是否已探查其送達處所後仍不明，以及是否聲請法院准許公示送達，除公告外，有無必要登載公報或新聞紙，涉及該公告公示送達合法，亦應由被上訴人提出證明，否則，89年9月5日公告公示送達應不生效力，仍應以103年4月2日公告公示送達為準。再查，89年9月5日公告公示送達對象僅有土地所有權人林成球，而林成球於日據時代早已死亡，該公示送達即不發生任何效力，103年4月2日公告公示送達林成球之全體繼承人始依土地徵收條例第26條第1項後段規定發生15年之時效。被上訴人亦自承因查無林成球之戶籍資料，為達完全法效並顧及應受補償人權益，始於103年另行辦理公示送達。原判決竟認二者之公示送達相同，依內政部105年4月28日台內地字第10513025702號函意旨，103年4月2日公告公示送達係於時效屆滿前善意提醒云云，顯與卷內證據不符，而有判決理由與證據矛盾之處，亦有違土地徵收條例第26條第1項後段規定，其判決顯有違背法令。
（二）上訴人為系爭土地之繼承人，自得依土地徵收條例第25、26條規定，以及被上訴人103年4月2日公告，請領系爭補償費。35年間地政機關審查時，已證林根所提保證書（由鎮長、里長、族親為保證人）、地租領收證等資料屬實而登載於土地登記簿，則在缺少日據時期有關林成球之戶籍資料上，林根所提土地關係人繳驗憑證之內容，足以證明林根為林成球之孫子。又保證書上保證原因之記載內容，應為「附登記濟證」，而非「缺登記濟證」，況依繳驗及換發權利書狀辦法第4、5條規定，土地權利人得檢具登記濟證、土地謄本、地租收據之任何一項，即可辦理土地登記，若無該三項證明文件，則以鄉鎮長或四鄰保證書代之，林根於35年申報時提出保證書及「地租領收證」，足以證明為土地所有權人，而當時林成球已死亡，若林根非其繼承人，且收取地租，豈可能有此「地租領收證」，故林根實為林成球之繼承人，且在林成球死亡後，即以土地所有權人之身分收取地租無誤。上訴人雖無法提出林根之父、祖之戶籍資料，惟土地關係人繳驗憑證足以佐證林根與林成球之祖孫關係，再依繼承登記法令補充規定第91點規定可得於繼承系統表中註明並切結，上訴人自得依法領取土地所有權人林成球之徵收補償費，被上訴人卻拒絕，自有違誤，原判決對於上訴人主張得以切結代之，並未說明不可採之理由，亦有判決不備理由。
五、本院之判斷：
（一）土地徵收法令補充規定（下稱補充規定）第9點第1項第1款規定：「徵收土地地價補償費之核發對象如左：㈠徵收公告當時土地登記簿上記載之權利人。土地為分別共有者……。 」土地徵收條例第25條規定：「（第1項）被徵收之土地或土地改良物，所有權人死亡未辦竣繼承登記，其徵收補償費得由部分繼承人按其應繼分領取之；其已辦竣公同共有繼承登記者，亦同。（第2項）前項規定，於本條例施行前尚未領取徵收補償費之土地或土地改良物，適用之。」第26條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關應於國庫設立土地徵收補償費保管專戶，保管因受領遲延、拒絕受領或不能受領之補償費，不適用提存法之規定。直轄市或縣（市）主管機關應於本條例規定應發給補償費之期限屆滿次日起3個月內存入專戶保管，並通知應受補償人。自通知送達發生效力之日起，逾15年未領取之補償費，歸屬國庫。……。（第4項）第1項未受領補償費保管辦法，由中央主管機關定之。（第5項）前4項規定，於本條例施行前未辦竣提存之未受領補償費，準用之。」；又「人之權利能力，始於出生，終於死亡。」「繼承，因被繼承人死亡而開始。」民法第6條及第1147條定有明文。是以，上述土地徵收條例關於得由繼承人領取補償費規定之適用，係以確知土地登記簿上記載之權利人已死亡為前提，如登記之權利人登記資料不全，且查無行蹤，生死不明，則在查無證據證明其確已死亡或經依法定程序宣告死亡者，即難認開始繼承。
（二）36年5月2日公布施行之繳驗及換發權利書狀辦法第1條規定：「臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀，除法令別有規定外，依本辦法之規定。」第4條規定：「辦理繳驗土地權利憑證換發權利書狀其程序如左﹕接收申請書及原權利憑證文件；審查及發還原權利憑證。公告；編造土地登記簿並換發權利書狀。」第5條規定﹕「（第1項）土地權利人，應於規定繳驗憑證期限內填具申請書，檢同左列各款證件之一，向各該縣市地政機關申請辦理：前日本時代法院所發之不動產之登記濟證；前日本時代各州廳所發關係該土地之謄本；最近3年內之任何1年地租收據。（第2項）前項各種證件全缺或遺失者，應申敘理由，取具鄉鎮長或四鄰之保證書。」
（三）經查，系爭土地臺帳登記之業主為「林成球」，嗣主管機關於35年間辦理臺灣省土地權利憑證繳驗作業時，由訴外人林根以林成球之孫名義提出申報系爭土地為林成球所有，直到徵收完畢前，未曾辦理繼承登記。又鐵路工程處為辦理南港專案，奉內政部89年1月4日函核准徵收包含系爭土地在內等170筆土地，經被上訴人以89年1月10日公告徵收及補償費額，並於89年1月28日89北府地用字第39041號函（下稱89年1月28日函）通知於89年2月16日至18日發放補償費在案。雖上訴人曾出席88年8月30日鐵路工程處辦理之土地權屬協商會，惟係以土地關係人名義出席，且該次會議結論四記載，略以目前最重要者為如何能領到土地補償費，故請各相關權利人協助土地繼承人儘速辦理繼承事宜，惟上訴人均未能辦妥繼承登記，直到108年2月26日始提出徵收繼承案審查書向被上訴人申請徵收繼承審查；惟據上訴人提出作為證明其為權利人林成球唯一繼承人之證據，即訴外人林根於35年間辦理申報之繳驗憑證申報書，惟觀該申報書僅記載：「申報人：林根；住所則為空白；權利關係欄位記載所有權人：林成球；權利關係人：林根；備註欄：所有權人死亡尚未選定相續人暫以關係族親代為申報」，其中70地號土地之繳驗憑證申報書之權利憑證欄位記載：保證書、地租領收証各1件；而該保證書則記載：「被保證人：林成球；蓋章：孫代字樣，並用『林根』印；保證權利範圍：111地號、70地號土地。……。」保證人則分由鎮長、里長及族親用印，惟查無林成球之戶籍資料或其他可資證明系爭土地登記名義人與林成球間之親屬關係文件，上揭申報僅可認為系爭土地當時係由林根依相關規定檢具鎮長等人出具之保證書等資料代為申報辦理憑證繳驗工作，並於36年7月1日辦畢林成球之土地總登記。另依臺北市松山區戶政事務所108年2月15日北市松戶資字第10860004951號函亦載明「未見有林成球戶籍資料」；及信義戶政事務所108年3月7日函復查無日據時期設籍其轄區內姓名為「林成球」之資料；另汐止分處108年3月13日函則稱○○區○○段261（重測前111-1地號，係於67年間分割自111地號，再於88年間分割出111-2地號）、269地號（重測前111地號），於108年2月12日以前納稅義務人為林成球管理人蔡萬居，自108年2月12日起，依地籍謄本記載記刪釐正納稅義務人為「林成球」等語。此外，均查無任何證據資料證明上訴人主張之被繼承人「林成球」與系爭土地登記簿登記之所有人「林成球」為同一人；亦無從證明申辦系爭土地繳驗憑證之「林根」與上訴人所主張之「林根」（即上訴人養母林高綿之配偶）為同一人，復查無其他證據足證上訴人為系爭土地徵收補償對象「林成球」之唯一繼承人，故上訴人主張系爭土地為林根祖父「林成球」所有，嗣由林根繼承，最後係由林高綿一人繼承林根之財產，後因上訴人為林高綿收養且為唯一養女，故上訴人為系爭補償費之唯一繼承人，即非可採等情，為原審確定之事實，經核與卷證資料相符，自得為本院判決之基礎。加以上訴意旨亦稱本件查無日據時期有關林成球之戶籍資料，則參原審援引為證據之系爭土地繳驗憑證申報書所附保證書，3位保證人之保證責任係記載「本保證人保證後附二張申報書所列土地權利確屬實在……」（原審卷第112頁）核其僅在保證申報書所列土地權利屬實，非在保證代申報人林根為被申報土地權利人林成球之唯一繼承人；且該申報書既備註「所有權人死亡尚未選定相續人暫以關係族親代為申報」，足見申報人林根如為林成球之唯一繼承人，何以尚待選定相續人？再參照經原審採為判斷基礎之兩造提出之戶籍謄本資料，上訴人所稱之「林根」其父親為「張良泰」（後又改為「林良泰」）、母親為「周氏拈」；而「張良泰」之父則為「張成噴」、母為「鄭氏字」；另「周氏拈」之父為「周諒」、母為「林氏帛」（原審卷第31-37頁、第39-43頁、第196-199頁、第204-207頁），凡此均無從證明上訴人所提「林根」戶籍謄本之父親欄位所列父親「張良泰」與權利人林成球有何親屬關係，復無法證明林成球已死亡且別無其他繼承人而「張良泰」為其唯一繼承人之事實。則上訴人主張戶籍謄本所示「林根」為系爭土地權利人林成球之孫，即難採信。上訴意旨猶以其雖無法提出林根之父、祖之戶籍資料，惟土地關係人繳驗憑證足以佐證林根與林成球之祖孫關係，且林根為林成球之唯一繼承人，嗣轉由林根配偶林高綿唯一養女即上訴人繼承系爭補償費云云，指摘原判決不備理由，即非可採。
（四）又依繼承登記法令補充規定第91點規定：「（第1項）被繼承人（即登記名義人）於日據時期死亡或光復後未設籍前死亡，繼承人申辦繼承登記時，應依下列規定辦理：㈠被繼承人有生前戶籍資料而無死亡之戶籍記事時，應於辦妥死亡登記或死亡宣告登記後，據以辦理。㈡繼承人以書面向戶政機關申請被繼承人日據時期及光復後之戶籍資料，經戶政機關查復無資料，且合於下列情形之一者，免檢附土地登記規則第119條第1項第1款規定文件辦理：1.依繼承人檢附之戶籍謄本已能顯示被繼承人死亡，申請人於繼承系統表註明登記名義人死亡日期。2.申請人於繼承系統表註明被繼承人死亡日期，並切結『死亡日期如有不實，申請人願負法律責任』。（第2項）繼承人之一於日據時期死亡或光復後未設籍前死亡者，可比照前項辦理……。」可知，得依上述規定提出切結書辦理繼承登記者，必以繼承人檢附之戶籍資料已能顯示被繼承人死亡之事實，然而，本件如前所述，無論上訴人或原審依職權查得之戶籍資料，均無法顯示「林成球」已死亡之事實，故上訴人主張其得依上述規定於繼承系統表中註明並切結以領取系爭補償費云云，即無可採。原判決雖未就上訴人此部分主張交待判決理由，惟上訴人之主張既非可採，即與判決之結果無影響。
（五）再者，系爭土地雖因申報繳驗憑證而得辦理登記為林成球所有，惟不能因此證明林成球確已死亡之事實。被上訴人為發放南港專案補償費，以89年1月28日函通知於89年2月16日至18日發放補償費，其中系爭土地通知之領取對象為登記權利人林成球。89年7月27日，被上訴人以林成球之系爭補償費因地主拒領（不能受領）為由，依土地徵收條例第26條規定，將該補償費以第25號保管書存入保管專戶。其後，被上訴人以南港專案部分土地所有權人因受領補償人住所不明，不能受領，經依法存入專戶保管，惟有關通知書因無法投遞，遂以89年9月5日公告對林成球等土地所有權人公示送達。此外，被上訴人後來再次以103年4月2日公告對「林成球或其全體繼承人」公示送達等情為原審確定之事實，並有各該公告、函文及保管書附原審卷可憑，且為兩造所不爭執。則如前述，本件因查無系爭土地所有權人林成球已亡故之戶籍資料，難謂其已死亡而開始繼承，則在查無繼承事實情形下， 被上訴人以林成球為對象通知其受領系爭補償費，惟未受領，被上訴人乃將系爭補償費存入保管專戶（第25號保管書），並以89年9月5日公告公示送達有關第25號保管書之通知書，經核與前述補充規定第9點第1項第1款、土地徵收條例第25條、第26條規定意旨相符，並無不合。又此行政文書之送達，依行政程序法第80條規定，不以聲請法院核准及刊登新聞紙為必要，上訴意旨指摘原判決未查明該公示送達有無聲請法院核准及登報等程序，並無可採。本件既尚查無林成球死亡開始繼承情事，即難謂被上訴人89年9月5日公告之公示送達為不合法。而被上訴人既僅知林成球住所不明，且無證據證明林成球已亡故，則其復以103年4月2日公告對「林成球或其全體繼承人」公示送達，核係秉承內政部105年4月28日台內地字第10513025701及10513025702號函之意旨，即為清理已入保管專戶逾15年或即將滿15年而未受領之補償費，而再次蒐尋有無可能存在繼承人，提醒其前來辦理繼承登記以領取補償費之通知，難謂係因被上訴人已確知林成球死亡而查得其前於89年9月5日公告之公示送達為不合法，故再以103年4月2日公告為公示送達補正其瑕疵。從而，上訴人主張應自此次公示送達發生效力後，始得起算土地徵收條例第26條之15年期間，並據以指摘原判決理由與證據矛盾，且有違土地徵收條例第26條第1項後段規定之違法，即無可採。又地籍清理條例係於96年3月21日公布，97年7月1日施行，其目的在於釐清權利內容及權屬，以利辦理重新登記或標售處理，而系爭土地已於89年8月4日因徵收歸屬國有，則原判決援引地籍清理條例所為論述即屬贅論，惟不影響判決之結果，併此敘明。
（六）綜上所述，原判決並無上訴人所指違背法令情事，上訴意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 13 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 5 月 13 日
書記官 劉 柏 君