最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第19號上 訴 人 吳中天
周昭吟
邱美玲
張雅惠共 同訴訟代理人 劉禹劭 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年11月14日臺北高等行政法院108年度訴字第980號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人原為黃景茂，嗣變更為黃一平，玆經新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件事實經過：㈠上訴人吳中天、周昭吟、邱美玲、張雅惠分別為坐落於門牌
號碼臺北市ＯＯ區ＯＯＯ路000號9樓之8、6樓之5、7樓之8及8樓之1建築物（下分別稱9樓之8、6樓之5、7樓之8及8樓之1建物，合稱系爭建物）之所有人。系爭建物坐落之臺北市ＯＯ區ＯＯ段00-0地號土地（下稱系爭土地），位於都市計畫商業區，臺北市政府以民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年計畫案）圖說，及臺北市政府以105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年計畫案），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。
㈡嗣被上訴人查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐
處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，先於106年4月6日、7日及5月25日發函（下稱系爭行政指導函）通知上訴人略以，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被上訴人將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物的課稅資料，如使用現況仍維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。
㈢嗣被上訴人查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，故分
別於107年5月21日、8月3日函（下稱系爭勘查函）通知上訴人將於同年6月8日、11日、9月4日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定的依據，上開函於107年5月25日、28日及8月6日送達。惟屆期未獲上訴人配合無法進入，被上訴人又分別於107年6月13日、9月11日函（下稱系爭陳述意見函）通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，仍然未獲回應。
㈣嗣被上訴人審認上訴人並未提出系爭建物未作住宅使用之具
體事證供核，乃以系爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月10日北市都築字第10760615431號裁處書予上訴人吳中天，107年12月7日北市都築字第10760615271號裁處書予上訴人周昭吟，107年12月10日北市都築字第10760615331號裁處書予上訴人邱美玲，107年12月4日北市都築字第10760615341號裁處書予上訴人張雅惠（上述4份裁處書下合稱原處分），分別對其4人裁處罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。
上訴人不服，循序提起行政訴訟，並均聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審法院判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人所有系爭建物坐落之系爭土地位於83年計畫案街廓編
號A7區，依該計畫案係「供一般商業使用」，而非供住宅使用；該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A7區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。嗣臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告的「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案），明定「㈣街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」又105年計畫案維持92年計畫案關於A7街廓不得供住宅使用之規定。且系爭土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」等字句。則上訴人將坐落商業區之系爭建物充為自用住宅使用，核為故意違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年、92年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則第5點規定，以原處分各處上訴人6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自屬有據。
㈡被上訴人於107年12月10日作成原處分，均以系爭行政指導函
通知上訴人，上訴人自收受時起即明知系爭建物坐落商業區，不得為自用住宅使用，但仍持續為自用住宅使用，其具有違章故意。至於土地登記資訊旨在安定私法物權秩序，而房屋稅以土地地上房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，都市計畫主管機關或地政機關均無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於土地登記資訊，轉載於不動產物權證明書狀之公法上義務；而稅務機關也無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，均與都市計畫管制內容要屬無涉。次以被上訴人並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予上訴人任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。至上訴人所稱建商房屋仲介提供之建案、出售資訊都未載明不得作為住宅使用，惟此非被上訴人所為。房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟上訴人將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法；又稅捐處從未對系爭建物作成係合法住宅使用之處分，自無拘束被上訴人之效力可言。另建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，均不足以使上訴人產生合理信賴。至被上訴人106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，而非法規之變動，顯與信賴保護原則無涉。
㈢83年計畫案已明定A7街廓係商業區，供一般商業使用，未容
許供住宅使用，92年、105年計畫案亦不准許住宅使用，即關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年、92年計畫案即已規定，9樓之8、6樓之5、7樓之8及8樓之1建物分別於98年10月23日、97年7月2日、98年8月21日、106年11月14日登記為上訴人吳中天、周昭吟、邱美玲、張雅惠所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。至上訴人稱其等或前手分別購買系爭建物皆在105年11月9日公告前，105年計畫案屬新法規範，惟上訴人將系爭建物作為住宅使用之事實狀態尚未終結。因此，原處分與法律不溯及既往無涉，亦未違反法治國原則。
㈣被上訴人為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，
雖都市計畫法未有相關規定，然被上訴人係採取函請上訴人配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法比例原則及有利及不利一體注意原則。次查被上訴人已將系爭勘查函合法送達上訴人，依被上訴人107年6月11日、107年6月8日、107年6月11日、107年9月4日現場使用情形訪視表記載，被上訴人所屬人員至系爭建物訪視時現場大門深鎖，管理員表示住戶不在家，而上訴人嗣後於收受系爭陳述意見函後，未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證。故被上訴人係斟酌其調查事實及證據之結果，認定上訴人將系爭建物作為住宅使用，並無不合。被上訴人依裁處作業原則第5點規定，因上訴人吳中天、周昭吟、邱美玲所有之9樓之8、6樓之5、7樓之8建物面積分別為55.42、55.42、55.42平方公尺，係屬級距二；另上訴人張雅惠所有8樓之1建物面積
34.68平方公尺，係屬級距一，是被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分各處上訴人6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。又都市計畫法第79條第1項前段規定之罰鍰金額為6萬元以上30萬元以下，原處分係各裁處上訴人最低額度6萬元罰鍰，並無上訴人所稱以較高金額裁罰之情形。至稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依上訴人之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與上訴人違反都市計畫法規核屬二事，上訴人執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。再核原處分之內容，業已載明受處分人（即上訴人）、處分內容、違反事項、違反法令之依據，已足使上訴人瞭解違反事項及其依據之法令，尚難謂原處分欠缺明確性，是上訴人主張原判決有違反行政程序法第5條及第96條第1項第2款規定之情形，亦非可採。
㈤上訴人為系爭建物之所有權人，屬負有狀態責任之義務人，
其對系爭建物違法狀態應予排除，惟未盡改善義務，違法狀態存續中且未盡改善義務之不作為繼續中，違反行政法上義務之行為尚未完成，被上訴人之裁處權並未罹於時效消滅。㈥上訴人為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該
法發布之土地使用分區管制法令而為使用之狀態保持義務，當然更不得以自己之行為，從事違法之使用。上訴人違背該等義務，將坐落商業區之系爭建物充為自用住宅使用，核為故意違反商業區管制法令行為，業如前述，故難認上訴人不具不法意識，且其違章情節尚非屬上訴人所稱之甚為輕微，則被上訴人斟酌上開情節後，未依行政罰法第8條但書規定減輕或免除其處罰，經核於法並無不合。
五、上訴意旨略謂：㈠查臺北市中山區大彎北段地區爭議癥結在於建商一開始即將
相關建物作為房屋出售，且上訴人或其前手於買受當時皆不知悉該地區竟有不得作為住宅使用之限制。蓋關於使用分區之劃分及限制，一般市民最便捷的查詢方式，其一是土地及建物之相關資訊是土地建物登記簿謄本，而這樣的資訊卻要在107年3月5日起上訴人經由土地建物登記謄本之調閱，該土地參考資訊檔欄位，方能看到該建物是規定不能作為住宅使用。其二是都市計畫使用分區之查詢，這是一般民眾比較少的查詢方式，在被上訴人都市計畫便民資訊內雖可以由地籍套匯都市計畫使用分區圖，得到相關資訊，但該資訊也要在104年9月1日起方得以查悉。且都市計畫法並未賦予被上訴人有強制進入私人所有建物勘查之法源依據，亦未課予人民有任何配合領勘、現勘之義務。又按臺北市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定，並未強制要求一律房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被上訴人僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，顯非適法。
㈡都市計畫法第79條第1項前段規定與臺北市土地使用分區管制
自治條例第94條規定，顯有所齟齬，原處分執意依都市計畫法第79條第1項前段規定裁處上訴人，顯違反誠信原則。且上訴人使用系爭建物縱有不合法之情形，依臺北市土地使用分區管制自治條例第93條及第94條、臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定，應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或給予上訴人適當之補償。故原處分禁止上訴人繼續使用系爭建物，有違比例原則。另原判決未就臺北市土地使用分區管制自治條例第94條規定為判斷，亦有判決不適用法規或適用不當之違背法令。除上述情事外，本件上訴人之信賴基礎尚包括係稅捐處核定以住宅稅率課徵系爭建物之房屋稅，上訴人並無行政程序法第119條所規定信賴不值得保護之情形，是原處分亦有違信賴保護原則。
㈢本件實為違法性認識錯誤，上訴人因買受或受贈使用系爭建
物之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等，僅為事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故就都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，上訴人實不具故意過失，也無期待可能性。
㈣被上訴人裁罰上訴人係以上訴人違反系爭建物不得做為住宅
使用之規範為由，並以都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則等為據，然相關規定實無限制「不得做為住宅使用」之明文規定；至於105年計畫案中「限制不得做住宅使用」之管制，性質應屬行政處分，惟因該處分無法律依據，被上訴人依據該違法行為認定上訴人構成都市計畫法第79條第1項前段之處罰要件，自與法律保留原則及授權明確性原則有違，應予撤銷。
㈤依77年7月18日及82年11月2日之臺北市土地使用分區管制規
則（下分別稱77年及82年分區管制規則），明文肯認商業區亦得為住宅使用。易言之，在83年計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得作為住宅使用。且上訴人買受或受贈系爭建物時之客觀環境均係一般住宅之交易氛圍，根本不能期待人民遵守系爭都市計畫案對其所為之規制，亦無任何期待可能性可言，原處分據以裁處上訴人，自於法有違。㈥臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（
下稱104年4月29日公告），將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被上訴人辦理，於法相違。被上訴人實不具作成原處分之權源，原處分應予撤銷。
六、本院查：㈠依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬
定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22
條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32
條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布都市計畫法臺北市施行細則，於100年7月22日修正改為新名稱臺北市都市計畫施行自治條例；另臺北市政府於82年11月2日依都市計畫法臺北市施行細則第26條修正發布臺北市土地使用分區管制規則，於100年7月22日修正改為新名稱臺北市土地使用分區管制自治條例。
㈡準此，直轄市政府本於其自治權限，除可以擬定、審議及執
行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依都市計畫法臺北市施行細則（及其後修正的臺北市都市計畫施行自治條例）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區內建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
㈢依都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地
或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資究責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
㈣臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行
為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距），經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。是上訴人以104年4月29日公告欠缺具體明確之法律依據，被上訴人不具作成原處分之事務處理權限，原處分應予撤銷云云，經核為其等歧異之法律見解，自無可採。
㈤經查，上訴人所有系爭建物坐落之系爭土地位於83年及105年
計畫案的商業區街廓編號A7區內，係供一般商業使用，不容許供住宅使用。上訴人購入或繼承系爭建物後，供作住宅使用，其等或前手並向稅捐處申請核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，被上訴人認上訴人確供住宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其等違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，上訴人吳中天、周昭吟、邱美玲所有之9樓之8、6樓之5、7樓之8建物面積分別為55.42、55.42、55.42平方公尺，係屬裁處作業原則第5點級距二；另上訴人張雅惠所有8樓之1建物面積34.68平方公尺，係屬同點級距一，且之前均未曾限期命停止違規使用（第1階段）之情形，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考裁處作業原則所示裁罰標準，被上訴人以原處分分別裁處上訴人罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。
㈥臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之
使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，查本件83年計畫案係臺北市政府所擬訂之細部計畫暨配合修訂主要計畫案，該細部計畫區為配合基隆河整治計畫後之新生地，地區環山面水、地勢平坦方整、係臺北市不可多得之可供都市新發展用地，為建設本地區成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心、低污染之輕工業、倉儲中心、河濱住宅示範社區，乃訂定配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點（下稱管制要點），第1點土地及建築物之使用㈠規定：
「本地區內各種使用分區之配置如附圖1……，其容許之土地使用組別如附表1『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表』……」（表1關於街廓編號A8部分列於「商業區」之「供一般商業使用」使用類別，許可組別不包括獨立、雙併或多戶住宅）及㈢規定：「街廓編號A3、A
4、A5、A6、A7、A8、A9、A10、A11、A12、A13之商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，不得供作住宅使用。」嗣臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告的「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案），變更修訂83年計畫案內之管制要點，第1點土地及建築物之使用㈠容許之土地使用組別修訂如附表1（許可使用組別不包括獨立、雙併或多戶住宅，並表明不准許住宅使用）及㈣規定：「街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之1/2以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」復以105年計畫案變更修訂管制要點關於大彎北段地區部分，第1點土地及建築物之使用㈣規定：「本計畫區街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第3種商業區之使用組別。」此分別有上開計畫案在卷可按，關於系爭建物所坐落之系爭土地位於商業區，供一般商業使用，不容許作住宅使用之管制效力一直延續至今。前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定之明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之臺北市都市計畫施行自治條例）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不容許供住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應受到各該管制命令的限制。上訴意旨主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制大彎北段地區建物不得作住宅使用，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則及授權明確性原則云云，並無足取。
㈦72年4月25日公布，名稱為臺北市土地使用分區管制規則，後
經多次修正，並於100年7月22日修正更名為臺北市土地使用分區管制自治條例（最近一次之修正為110年2月5日），該新舊法規範中之第93條及第94條規定（歷次規定內容大體相近），其規制對象並非本件事實，因此不會因為該新舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容，因該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83、92及105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人因買賣或繼承而使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張上訴人使用系爭建物縱有不合分區使用限制之情形，依臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定，上訴人亦得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依第94條第4款規定，亦應准上訴人改為妨害較輕之使用云云，尚無足採。臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為四種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於77年及82年分區管制規則第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從前揭83年計畫案明示「系爭建物所在地號之土地不容許供住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關（本件為臺北市政府）之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本件事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年計畫案當時，並未限制不得供住宅使用，其得繼續為原有之使用，原判決未予適用77年及82年分區管制規則第21條規定而將原處分撤銷，有違比例原則及有利不利一體注意原則云云，自無足採。
㈧上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴
人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、裁處作業原則、都市計畫法第79條等，皆係在上訴人買受或繼承取得系爭建物後公布施行，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。又系爭建物所有權狀登載之建物主要用途為「商業用」，使用執照存根針對系爭建物所在地上第6至9層用途標示為「一般事務所」，並無得作為住宅使用之記載。上訴人購買或繼承取得系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年4月6日至5月25日間，即對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導，上訴人於收受系爭行政指導函後，即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。此外，本件上訴人從取得系爭建物起，即違反都市計畫法令規定之義務，將系爭建物作住宅使用，迄原處分作成時，違規行為仍在繼續中，尚未終了，而應依都市計畫法第79條規定予以論處，並非就系爭建物違法使用狀態之發生無形成原因行為，僅因對系爭建物具有事實上管領力，而須負排除危害或回復安全之義務，故上訴人之責任態樣屬於學理所稱之「行為責任」，則原判決將都市計畫法第79條規定之行政責任評價為典型之「狀態責任」，固容欠允洽，惟就上訴人主觀上具有可責性並無影響。繼以行政罰裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效而消滅可言。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照、房屋稅等顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，縱有上訴人所稱協調不足之情，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原處分違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則，上訴人欠缺行為之違法性認識，不具故意過失云云，均不足採。
㈨綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴
意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 6 月 17 日
最高行政法院第一庭
審判長法 官 侯 東 昇
法 官 王 碧 芳法 官 簡 慧 娟法 官 蔡 紹 良法 官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 17 日
書 記 官 蔡 宜 婷