最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第190號上 訴 人 李貞媚訴訟代理人 林明侖 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年1月8日臺北高等行政法院108年度訴字第1058號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
壹、本案之原因事實與爭訟經過說明：
一、被上訴人以上訴人有以下之違規行為，違反都市計畫法之相關規定(詳後所述)，乃於民國107年12月7日以北市都築字第10760614352號函檢附同日期之北市都築字第10760614351號裁處書(下稱原處分)送達上訴人，諭知：依都市計畫法第79條第1項規定【即「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，……，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰……。」】，及其自訂之罰鍰裁量基準(詳後所述)，對上訴人裁處新臺幣(下同)6萬元之罰鍰，並命上訴人於文到次日起(指收受原處分之次日)9個月內停止違規使用。
㈠違規行為內容：
⒈門牌號碼為臺北市○○區○○○路00號7樓之3之建物(下稱系
爭建物)為上訴人所有。而系爭建物有以下之規範及實證屬性。
⑴系爭建物領有96年12月6日96使字第518號使用執照。
⑵系爭建物所坐落之土地，依下述經都市計畫公部門所
揭示之一連串「土地使用計畫」(即土地管制使用規定)，被編定之使用分區始終是商業區，故其地上之建物，僅能供一般商業使用，不得作住宅使用。①依臺北市政府於83年6月1日以府都二字第83027894
號公告(下稱83年6月1日公告)之「擬訂基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」(下稱83年細部計畫；該計畫案自83年6月2日，即公告日之翌日零時起生效)。
②依臺北市政府於105年11月9日以府都規字第1053957
1200號公告(下稱105年11月9日公告)之「修訂臺北市『基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』(北段地區)內商業區、娛樂區規定計畫案」(下稱105年修訂計畫；該修正計畫案自105年11月10日，即公告日之翌日零時起生效)。
⒉但上訴人卻違反前開土地管制規則，將系爭建物供住宅
使用。經被上訴人調查發現違規事實，透過下述一連串之行政作為，要求上訴人回復系爭建物之合法使用方式。但遭上訴人漠視，並長期維持違規現狀。
⑴緣因被上訴人發現系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處核
定按「住家用」稅率課徵房屋稅，乃先於106年5月9日作成北市都築字第10633901000號函(下稱106年5月9日函)，通知上訴人系爭建物不得違規作住宅使用，以免受罰。
⑵其後被上訴人通知上訴人將於107年6月6日派員至現場
會勘。但因上訴人不予配合，被上訴人所屬公務員因此無法在預定之會勘日期，進入系爭建物會勘。⑶被上訴人乃於107年6月7日作成北市都築字第10735889
500號函，通知上訴人就「系爭建物涉及違反都市計畫法規定」一事，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。
⑷上訴人直到原處分作成時止，均未提出「系爭建築物
未作住宅使用」之具體事證供核，違規狀態始終持續。
㈡上訴人前開持續違規行為，其所涉及或違反之相關法規範，詳如下述。
⒈都市計畫法部分：
⑴都市計畫法第4條規定：本法之主管機關：……在直轄市政府；…。
⑵都市計畫法第22條第1項第3款規定：細部計畫應以細
部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：…… 三、土地使用分區管制。
⑶都市計畫法第23條第1項規定：細部計畫擬定後，除依
第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣(市)政府核定實施。
⑷都市計畫法第32條第1項規定：都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。
⑸都市計畫法第32條第2項規定：前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。
⑹都市計畫法第35條規定：商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。
⒉臺北市政府依行政程序法第15條第1項規定，委任被上訴人為都市計畫法第79條執行機關之公告(即臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告，下稱臺北市政府104年4月29日公告)，公告內容如下： 主旨：
公告「都市計畫法第79條」有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：「都市計畫法第79條」有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。
⒊相關地方法規：
⑴臺北市計畫施行自治條例第1條規定：臺北市(以下簡
稱本市)為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法(以下簡稱本法)第85條規定制定本自治條例。
⑵臺北市計畫施行自治條例第10條之1第2款規定：前條
各使用分區限制如下：…… 二、商業區：以建築商場(店)及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……㈢裁處上訴人罰鍰時所依循之裁罰基準行政規則為「臺北市
中山區大灣北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」(下稱大彎北段裁處作業原則)，其具體規定內容，如下所示：
⒈大彎北段裁處作業原則第2點規定：適用範圍：依據臺北
市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。
⒉大彎北段裁處作業原則第3點規定：都發局經橫向聯繫他
機關(如臺北市稅捐稽徵處等)，查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。
⒊大彎北段裁處作業原則第5點規定：為有效遏止違規住宅
使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表(即如附表所示)……。
二、上訴人不服原處分，循序提起行政爭訟，但遭原審法院判決駁回其所提處分撤銷訴訟，因此提起本件上訴。
貳、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，基於下述認事用法之法律涵攝，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
一、系爭建物係屬於臺北市政府於系爭83年都市計畫附圖一、土地使用分區(北段)Ａ6街廓範圍內，依附件一「配合基隆河(中山橋至成美橋段)整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」(下稱管制要點)一、土地及建築物之使用第(三)點明訂「街廓編號Ａ6之商業區(供一般商業使用)，為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用。」迄臺北市政府於系爭92年都市計畫、系爭105年都市計畫修訂管制要點之部分規定，惟關於系爭建物所在係屬商業區供一般商業使用，不得作住宅使用之規定均仍維持不變。
二、上訴人自97年購買系爭建物時起，即將系爭建物充作住宅使用迄今，且曾向臺北市稅捐稽徵處申報系爭建物作住宅使用，並經核定按住家用稅率課徵房屋稅在案等情，此有系爭建物登記謄本在卷可稽，且為上訴人於原審法院準備程序中所自承，依此堪認上訴人自購買系爭建物時起即移作住宅使用，明顯與被上訴人發布前開管制要點一、第(三)點關於系爭建物所在土地及建築物使用管制之用途相違，其行為自該當於都市計畫法第79條第1項前段規定違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令，要屬無疑。
三、且本件上訴人為系爭建物之所有權人，本負有不得違反被上訴人所發布之都市計畫細部計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，其違反命令將系爭建物作住宅使用，嗣經被上訴人以106年5月9日函通知上訴人所為之行為已違反該地區系爭都市計畫管制要點規定後，仍使該違法狀態存續，為上訴人所是認，自構成故意違反行政法上義務之行為，且具違章行為人之地位甚明。被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段規定，對於違反行政法上義務人即上訴人，適用臺北市政府於106年10月5日以府都築字第10637816000號函所發布「大彎北段裁處作業原則」，因系爭建物面積為38.64平方公尺，應適用面積未達50平方公尺即級距一之裁罰基準，故裁處法定罰鍰最低額度6萬元，並限期令其於9個月內停止違規使用，於法並無不合。
四、上訴人雖主張：原處分違反信賴保護原則及法律不溯及既往原則，依法應予撤銷云云，惟查：
㈠上訴人所主張行政法上之信賴保護原則，其適用前提須以
行政機關已創設出一信賴之基礎，當事人再根據該信賴之基礎，而展開具體之信賴行為為必要。然本件上訴人所主張稅務機關核定按住家用稅率課徵房屋稅，或使用執照、權狀謄本等均沒有加註不得作住宅使用文字等行政作為，或建商、房仲廣告不實等，均與被上訴人之行政行為無涉，尚不足作為其本件主張信賴之基礎，而得據以主張信賴保護原則之適用。
㈡又系爭83年都市計畫及其管制要點，關於系爭建物及其土
地之使用早已明訂係商業區(供一般商業使用)，為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用，迄今無任何變動；都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正時起迄今，關於都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反該法或直轄市政府依該法所發布之命令者，其裁罰之構成要件與法律效果均未修正，至「大彎北段裁處作業原則」則僅屬「裁量性準則」之行政規則，無涉都市計畫法第79條第1項前述規範內容之修正。基於法治國下的法安定性及信賴保護原則，上訴人於本件違法利用系爭建物之行為時，對於何種行為應受如何的制裁自應有所認識或有預見的可能性，被上訴人依都市計畫法第79條第1項規定，對於上訴人將系爭建物作住宅使用之違反行政法上義務之行為，在該法律效果的範圍內依法對其加以裁罰，應無違反信賴保護及法律不溯及既往之原則。
五、上訴人另主張原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則云云。惟查：
㈠本件問題之癥結部分似係源自於被上訴人身為臺北市都市
計畫之主管機關，卻未積極稽查大彎北段商業區及娛樂區違反系爭83年都市計畫移作住宅使用之情形，導致該區域長期以來違反系爭都市計畫違規作住宅使用之案例日益增多，被上訴人怠於依都市計畫法進行稽核及裁罰，致日後衍生眾多社會成本之支出，如監察院前開調查意見所述，其行政責任上固有可議之處，然此違法狀態之持續顯非法治國家應有之常態，因都市計畫為促進都市發展與國家進步的重要機制，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力，且都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，此為都市計畫法第26條第1項所明定。因此斷非可容許上訴人泛稱被上訴人怠於執行職務，違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等，以求豁免其上開違規行為之處罰，否則都市計畫法制將蕩然無存，遑論計畫目的之達成。
㈡再者，本件被上訴人先以106年5月9日函通知上訴人系爭建
物涉違規作住宅使用，倘現況實際已非供住宅使用，請至稅捐稽徵處辦理重新核定稅率事宜，復於107年5月16日發函通知上訴人，將於107年6月6日派員至系爭建物現場勘查，但未獲上訴人置理，亦未能進入系爭建物調查。再於107年6月7日通知上訴人檢附具體事證陳述意見，亦未獲上訴人回應，故被上訴人綜合斟酌前開調查事實及證據之結果，始認定上訴人有違反系爭都市計畫所規範商業區不得作為住宅使用之事實。衡酌前開事證，可知被上訴人於100年12月接獲審計部函請儘速查察大彎北段商業區及娛樂區移作住宅使用整體違規情形後，基於臺北市稅捐稽徵處曾現勘系爭建物供住宅使用，據以核定按住家稅率課徵房屋稅之事實，為了解上訴人是否已停止前述違法使用之行為，立於都市計畫主管機關地位為調查，合乎行政行為前需掌握正確事實之要求，且系爭調查行為，並未強制要求上訴人配合接受現場勘查，亦無其他違法採證之情事，被上訴人屢次發函請上訴人提供系爭建物使用現況之資訊，應屬了解上訴人是否有停止違法使用行為之必要方法，屬任意性調查，並無違反行政調查需遵守之比例原則及有利及不利一體注意原則等要求，併此敘明。
六、上訴人雖再主張對本件之違規行為不具故意或過失，且為違法性認識錯誤，對於都市計畫法第79條規定之遵守並無任何期待可能性，本件爭議肇因於臺北市政府之違法失職，應有行政罰法第8條但書之適用云云，惟：
㈠本件上訴人為系爭建物之所有權人，本負有不得違反被上
訴人所發布之系爭83年都市計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，參酌系爭建物之建物所有權狀主要用途已登載「商業用」，使用執照上建物用途載明「一般事務所」等文字，該等公文書縱未明文登載「不得作住宅使用」，亦應足以使上訴人知悉系爭建物應供作一般事務所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被上訴人及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，其仍任意違反命令將系爭建物作住宅使用，嗣經被上訴人以106年5月9日函通知上訴人所為之行為已違反該地區系爭都市計畫管制要點規定後，及至107年12月7日以原處分裁處上訴人罰鍰及限期停止違規使用前，已屢次通知上訴人改正使用狀態，避免受罰，在此將近1年半之期間內，上訴人仍置之不理，使該違法狀態存續迄今等情，業如前認定，自應構成故意違反行政法上義務之行為甚明，且無適用行政罰法第8條但書減輕或免除其處罰之餘地，其所為主張，委不足採。
㈡至上訴人另主張：原處分亦已逾行政罰法第27條規定之3年
裁處時效云云，惟按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第27條第1項、第2項定有明文。查上訴人雖自97年購買系爭建物時起，即將系爭建物充作住宅使用，然其違反被上訴人發布系爭83年都市計畫中管制要點一、第(三)點關於系爭建物所在土地及建築物使用管制之用途，該違法使用行為仍持續迄今，因該違法狀態尚存續中而行為尚未終了，自無處分逾越行政罰法第27條之3年裁處權時效問題。上訴人對此主張原處分已逾越3年之裁處權時效，容有誤會，亦無可採。
七、上訴人另援引77年7月18日及至97年1月24日修正之臺北市土地使用分區管制規則(100年7月22日修正名稱為「臺北市土地分區管制自治條例，下稱分區管制自治條例」)部分規定均允許商業區內亦得為住宅使用，現行「分區管制自治條例」規定，商業區之使用改採負面表列，亦未有「不得為住宅使用」之限制，主張系爭都市計畫顯然增加法律所無之限制，違反法律保留原則；又依都市計畫法第41條、臺北市計畫施行自治條例第21條，及「分區管制自治條例」第93條第3款、第94條第2款規定，另主張：上訴人使用系爭建物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予上訴人適當之補償。原處分直接禁止上訴人繼續使用，除違反相關法令明文規定外，亦有違信賴保護原則及比例原則云云。惟查：
㈠臺北市政府所訂定之「分區管制自治條例」關於商業區中
第一種至第四種商業區之使用管制規定，不論其過去與現在規範內容及方式如何，自仍不妨礙都市計畫擬定機關於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的。
㈡現行「分區管制自治條例」中關於商業區之使用固未有負
面表列「不得為住宅使用」之限制，或者曾有允許商業區土地作住宅使用之規定，均仍不妨礙系爭都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定。故系爭都市計畫因應大彎北段都市計畫區域建設成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心之實際需求，於細部計畫管制要點中制訂更嚴格之土地及建築物之使用管制規定，應符合前述都市計畫法之規定及立法意旨，上訴人主張：系爭都市計畫違反法律保留原則，並請求函調系爭105年都市計畫擬定、審議討論及層報核定之所有文件資料，以釐清系爭都市計畫有無違反法律保留原則云云，顯非可採，核無調查之必要，附此敘明。
㈢參本院87年度判字第70號判決意旨，可知都市計畫法第41
條規範之目的在於規範早於都市計畫擬定實施前，為原有之合法建築物原則上均得繼續維持原來之使用，地方政府認有必要令其變更使用或遷移時，例外始應給予適當之補償，與臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定之意旨相類似，惟與本件系爭都市計畫早於83年時即發布，系爭建物嗣後於97年移作住宅使用之初即屬違法之情，二者迥不相同。對照本件系爭建物位處商業區，於97年移作住宅使用之始即屬違法，且無信賴之基礎可資主張，業如前述，故與前開條文規範之客體顯然無涉。從而，上訴人主張有違信賴保護原則及比例原則云云，於法無據，尚難採憑。至上訴人另援引宜華國際股份有限公司等個案，因與本件事實、背景時地，俱不盡相同，自難遽以允其比附援引作為主張原處分違反有利不利一體注意或行政自我拘束原則之依據，併此敘明。
八、上訴人又援引司法院釋字第742號解釋意旨，主張系爭105年都市計畫應屬行政處分性質，被上訴人認定上訴人構成都市計畫法第79條第1項前段之處罰要件，於法不合云云，惟：由司法院釋字第742號解釋理由書意旨可知，都市計畫之法律性質有可能定性為法令性質，亦可能是行政處分，且就此問題我國實務及學者所持立場與觀點素有差異，隨著社會變遷亦可能前後見解略有不同，縱有部分見解認其宜解為行政處分，使權益相關人得以救濟(如解為法規性質則無直接救濟管道，目前實務上僅得請求附帶審查都市計畫是否違法，惟根據立法院甫於108年12月13日三讀通過之行政訴訟法部分條文修正草案，增定第二編第五章「都市計畫審查程序」，未來不論都市計畫之法律定性為法規命令或行政處分，均得循該條文之規定提起行政救濟)，然此均係基於權利有效保障或有權利即有救濟之精神而為解釋，尚非得據此曲解為具行政處分性質之都市計畫即非屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，否則違反都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點之行為，豈非尚須先區分都市計畫之法律性質，經定性為法規性質者而後始能據以裁罰，如此將使都市計畫法土地使用管制之相關規範無從貫徹，顯非符合都市計畫法之立法本旨，故堪認上訴人前開主張要非可採。
九、綜上，本件被上訴人查認上訴人所有之系爭建物違規作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法發布之系爭83年、92年及105年都市計畫與土地使用分區管制要點，依都市計畫法第79條第1項前段及「大彎北段裁處作業原則」等規定，以原處分處上訴人法定罰鍰最低額度6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人仍以前開情詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，核無理由，應予駁回。
肆、上訴人上訴意旨除復執與原審起訴相同之主張外，另略以：
一、原判決認為：「被告(即被上訴人)查認原告(即上訴人，下同)違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處原告罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤」云云，認事用法實有錯誤。
二、原處分違反相關法律原則，原判決有未斟酌適用相關條文規範之違法：
㈠原處分違反法律保留原則、授權明確性原則、誠信原則、
信賴保護原則、比例原則、有利不利一體注意原則、明確性原則：
⒈本件之信賴保護基礎至少包括：
⑴臺北市土地使用分區管制規則(100年7月22日修正名稱
為「臺北市土地分區管制自治條例」)，以及分區管制自治條例之明文規範中，並未限制商業區不得作為住宅使用(按：舊法時期採正面表列規範模式，明確認可商業區得作為住宅使用。現行法則採負面表列規範模式，但並未將「住宅使用」列為商業區禁止之行為。)；⑵臺北市稅捐稽徵處認可上訴人得依據住家用稅率納稅
；⑶臺北市中山區戶政事務所認可上訴人得於系爭建物設
立戶籍；⑷系爭建物建商或代銷公司設置廣告看板時，依臺北市
廣告物管理自治條例規定，應先向臺北市建築管理工程處等單位申請核准，臺北市建築管理工程處均認可該等住家規格販售之廣告；⑸被上訴人前代表人許志堅亦在議會接受質詢時公開表示大彎北地區已開放作為住宅使用。
⒉況且，上訴人並無行政程序法第119條所規定之各項情形
，原處分之情形亦非不適用信賴保護原則。事實上，被上訴人係於106年間，為預備開罰做準備，始開始於建物執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，並以此作為裁罰依據，其先射箭再畫靶的疏失違法之情，表露無遺。
⒊查分區管制自治條例係於100年7月22日公布施行，晚於
上訴人購買使用系爭建物時點。是上訴人依分區管制自治條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止。又即便認為本件無該條款規定之適用，依分區管制自治條例第94條第4款規定，亦應准許上訴人等人改為妨害較輕之使用，而非不問成因，一概禁止上訴人為原本之使用。
⒋再者，被上訴人裁罰上訴人主要係根據105年修訂計畫版
本之都市計畫，然上訴人買受使用系爭建物時點早於該時點，故上訴人亦應得依臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定繼續為原有之使用。另以，臺北市政府目前就大彎北段地區爭議已提出回饋金方案，其最終行政目的仍係要輔導現有居民繼續將建物作為住宅使用。則在此行政目的之下，被上訴人卻又做成原處分禁止上訴人繼續使用系爭建物，其手段顯然無助於行政目的之達成，而有違比例原則及有利不利一體注意原則。
⒌又原處分所謂停止違規使用所指為何亦語意不明。蓋被
上訴人認定上訴人將系爭建物作為住宅使用係以上訴人目前適用住家用稅率為據，則是否只要上訴人變更稅率後，即屬非住宅使用而無違規使用情形？抑或係上訴人必須搬離系爭建物始屬停止違規使用？又或者上訴人必須將系爭建物內關於家具、衛浴設備等空間規劃全部搬離、拆除，且必須遷離戶籍後，方屬停止違規使用？以上皆無法從原處分內容中得知，自有違明確性原則。㈡上訴人買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造
之建物格局、設備等(按：臺北市政府對建商所為毫無管制作為，僅為狀態之繼續而非行為之繼續。則自上訴人買受系爭建物使用後，已逾越3年裁處時效，原處分當屬違法。
⒈查都市計畫法第79條第1項規定「使用」、「從事建造
」、「採取土石」、「變更地形」等要件，皆係著重於「違規行為」，故依該規定所為之裁處應屬「行為責任」(或至少係同時具有行為責任及狀態責任性質)。是以，即便認為上訴人有違反都市計畫法第79條第1項情事，但上訴人之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果，純屬「狀態之繼續」，仍應於行為完成時(即上訴人買受使用建物時)起算時效。⒉尤其，被上訴人認定上訴人有無違規使用情事，並不是
以上訴人實際上有無居住在系爭建物為據，而係根據上訴人目前依自用住宅稅率納稅乙節，即遽以認定上訴人有居住使用行為。換言之，即便上訴人搬離系爭建物，只要上訴人沒有再回頭變更稅率，被上訴人依然會繼續裁罰上訴人。而據上訴人詢問臺北市稅捐稽徵處之結果，只要系爭建物格局有衛浴設備、床等家具，就算系爭建物無人使用，也不會讓上訴人變更為商用稅率。
⒊亦即，被上訴人裁罰的重點是事實狀態(系爭建物格局「
可」供住宅用)的延續，而非行為(上訴人實際上有無居住使用，並非被上訴人關注的重點)之延續。此益徵上訴人之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果而已。
⒋據上所述，自上訴人買受系爭建物使用後，已逾越行政罰法第27條規定之3年裁處時效，原處分當屬違法。
㈢上訴人經申請後，臺北市政府稅捐稽徵處始依法同意變更
為住家用稅率。惟原處分僅憑上訴人目前適用住家用稅率即認定上訴人違法使用，有未盡舉證責任之違誤：被上訴人並未舉出任何實證證明上訴人有違法使用之行為，而臺北市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定，也並未強制要求房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被上訴人僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，顯非適法。
㈣上訴人就所謂「違規使用」乙節並無故意或過失：
⒈上訴人買受使用系爭建物之行為，僅為事實上狀態之繼
續而非行為之繼續，故判別上訴人有無具備故意過失，以及有無違法性認識之時點，應以「行為完成時」(即上訴人買受建物時)為準。是以，被上訴人縱辯稱已透過行政指導要求上訴人停止違規使用，上訴人於接受行政指導時已有違規故意云云，係混淆「狀態犯」有責性之判斷時點，當無可採。
⒉再者，被上訴人雖辯稱使用執照上有限制使用用途云云
，姑不論上訴人買受系爭建物時根本未看過使用執照，依照臺北市一定規模以下免辦理變更使用執照管理辦法規定，若一戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符，依舊可合法使用，免辦使用執照變更。既然上訴人本無須變更使用執照即可作為其他用途，自不得據此認為只要使用執照上有限制，即認為上訴人有故意過失。
⒊又被上訴人雖稱上訴人於接獲行政指導時即知系爭建物
不得作為住宅使用。惟上訴人接獲行政指導當時，臺北市政府已公開宣稱大彎北地區爭議甚大，並允諾大彎北地區將暫緩開罰，同時也力推回饋金方案，最終行政目的皆是要輔導大彎北地區人民得將該地區建物作為住宅使用。是以，在當時氛圍下，上訴人認知係系爭建物仍得作為住宅使用，只是將來可能會有繳納回饋金的問題而已，並不得據此認為上訴人已具有故意。
伍、本院按：
一、本案法律爭點所涉及之法制形成背景說明：㈠按作為重要生產工具之土地(亦含繼續附著於土地上，非經
毁損無法分離，但有獨立經濟使用價值之土地定著物)，其使用會對週邊土地之使用構成外部性(正、負外部性均有可能)，因此產生相鄰(「相鄰」係採廣義之概念，不以土地在地理上連結為必要)土地之使用權能如何相互協調之問題。此等個案式之協調經驗會隨時間經過而不斷累積，最後形成土地產權制度。但在過去農業社會中(工業革命以前)，此等透過社會發展而形成之土地產權制度，是莊園社會之土地產權制度。產權內容主要是透過個案經驗之逐漸累積發展而成，沒有事前之理性規劃，在此情況下：
⒈因莊園社會土地產權制度所形成之權利內容，未必能使
土地資源之利用得以協調，不相互掣肘，進而發揮特定區域土地之最大整體利用價值，而有產權重整之需求(這種產權組合不良，以致降低產權使用效率之不圓滿現象，即使現今社會中仍然存在，而現行土地行政法制中之都市更新、市地重劃、乃至區段徵收等制度，均可視為對「產權重整使其使用效率得以最佳化」需求之制度回應)。
⒉再者莊園社會下之土地產權，建立在靜態農業社會之基
礎下，其權利內容具有債法特徵，乃是「特定人與特定人間之相對權利關係」，因此特定土地上常有多組權能併存(例如同一筆土地之採取種子權、牧草刈取權、狩獵權或捕魚權，可以分歸不同權利主體享有)。這種多組式權能之組合又缺乏公示機制，則對有意購買土地之潛在買主而言，特定土地相關權能資訊之缺乏，使其無法有效評估土地之利用價值，精準評估土地之合理買入價格，因此升高土地交易之交易成本(尋找適合交易標的之搜尋成本)，使交易無法有效形成，土地資源也無法透過交易，流向對其評價最高者之手中，使原本較低使用效率之現狀無法獲得改善。
㈡而隨著工業革命啟動併同資本主義興盛之時代降臨，產生
降低土地交易成本，促使交易形成，讓土地產權利用得以最佳化之急迫需求。民事交易法制對此需求之回應，在我國乃建立「物權法定」之立法原則，將莊園社會下之多組使用權能儘可能地予以簡化合併，形成種類有限之土地(均含定著物在內)所有權、用益物權與擔保物權，並建立登記移轉之公示制度，以降低土地交易成本，促使交易得以形成。
㈢然而值得注意之實證現象則是：即使創設了物權法定原則
，土地因使用所形成之外部性始終長存，而且在現今社會中，因為技術進步、人口增加及都市化之結果，土地使用強度更高，相鄰權利衝突之發生可能性越大，相鄰關係的規範需求不會因為採取物權法定原則而消失，反而更加強烈。加上過去之歷史經驗顯示，相鄰關係之法規範如係透過經驗累積而形成，正如前述，通常會造成無效率之土地產權配置(甚至迫使公部門需進行土地產權重組之規範安排)，故宜由公部門事前預為理性化之協調規劃。結果是相鄰關係之規範內容，被大量融入土地行政管制法令體系中。土地行政管制法令最終目標固然是國土利用之整體綜合規劃，但完成此最終目標之具體法規範，乃是眾多處理「廣義」相鄰關係法規範之集結與協調，使其彼此間不生矛盾。
㈣本案所涉及都市計畫法「使用分區及分區限制」規定，正
是用以處理前述之土地及其定著物(建築物)相鄰關係，讓特定都市計畫區內之土地及建築物整體使用得以維持均衡性。而相鄰關係法規範特徵有以下數點必須予以言明。
⒈土地及其定著物(建築物)在使用上之公法管制，涉及週
邊其他土地及其定著物使用人之利益，因此由管制所形成之公法上義務，對受管制土地或其定著物(建築物)之所有權人而言，在其享有所有權之期間內，持續不斷存在。且該等法律義務，以本案而言，乃是「不為非商業使用(禁止規範)」之不作為義務。而違反該不作為義務之房屋所有權人，即是以積極作為，「繼續」不斷對其所有之房屋為「非商業用途之使用」，應定性為積極之作為違章，且具有行為繼續之實證特徵。
⒉定著物所有權人不得主張「取得建物所有權之始，不知
就該建物之使用，有公法上管制義務持續存在，因此可基於信賴原則(信賴基礎可能出自『公部門之怠惰』或是『各公部門間因協調不足，釋放出混淆或易生誤會之資訊』)，而解免該公法上管制義務」。或主張「該等違法行為不具可責性(或可責性輕微)，不需負擔行政違章責任(或責任較輕)」，因為：
⑴.土地行政管制規範至少(且不限於)涉及特定計劃區域
其他土地及定著物所有權人或使用人之利益，不可能因為公部門之怠惰或各部門間之不協調，而使足以影響第三方私人利益之公法上義務被排除。
⑵.再者從上述「相鄰關係規範進入土地行政管制法規範
體系」之法制形成背景說明足知，土地行政管制法規範體系內之相鄰關係規範，本來即屬土地(兼含定著物)潛在買主，在交易過程中必須付出之搜尋成本，該成本應歸由潛在買主自行承受。而此等相鄰關係規範已集中在土地行政管制法令中，並且有公示機制(即行政程序法所定之法令發布程序)，相對而言(與莊園社會相較)，資訊取得已有具公示功能之便捷管道。而且考量現今社會不動產(即土地與定著物)價值不菲，而不動產之價值復受土地行政管制法令之管制內容影響，潛在買主本應慎重查證。除非土地管制法令之公示機制失靈，以致規範訊息明確有誤，不然潛在之房地買主即應承當未盡查證義務(亦即行政法上之管制法令查證義務)之不利益後果。
此等不利益後果，表現在行政法層次即是要承擔「疏於查證」過失責任，因為如果潛在買主在沒有盡到查證義務之情況下，可以輕易免除或減輕其事後違反禁止規範之責任，即等於解除其因「廣義相鄰關係」對其土地及定著物使用權能所形成之義務限制，並將解除義務所形成之社會淨損，歸由社會全體承受，此非權利之正當行使。
⒊本院固然明瞭，土地管制法令有其專業性，土地及定著
物之潛在買主，其為踐行此等管制內容之查證義務，可能必須付出成本委請公正專業人士行之，因此會增加交易成本，不利於交易之發生。此時公部門從促進交易之政策角度考量，似可考量設置揭露土地管制內容之窗口，以降低交易成本。但專業人士之查證錯誤風險，仍要由委託查證之潛在買主承當(因為專業人士查證錯誤造成之損失風險，不應由社會全體承當，而應由委託者自行承當，再透過民事契約關係向專業人士請求損失之填補)。至於管制訊息窗口之設置，則屬立法政策議題，對本案法律判斷不生任何影響。
⒋又對本案而言，另外特別值得一提之事務觀點則是：就
出售房地之潛在賣主而言，顯非前述之「公正專業人士」，因為就最終交易價格之決定而言，其顯與潛在買主之利益相反，潛在買主顯然不能輕易採信其提供房地管制資訊，而在交易完成後，更無立場以賣主提供之資訊內容作為信賴或免責之基礎。此等法律觀點在本案中特別有意義。
二、在前開法制形成背景說明基礎下，原判決之認事用法及其終局判斷大體無誤(縱令有部分論述理由本院並非全然贊同，但尚不影響判決結論之正確性)。而上訴人所持之各項上訴理由，均不足以動搖原判決終局判斷之合法性結果，爰說明如下：
㈠本案之系爭建物使用管制內容(不得為供非商業用途之住宅
使用)，早於83年6月1日公告所附之都市計畫說明書中已明文揭示系爭建物所在地號之土地，不得供住宅使用。此等管制法令有經公告程序，且未在後來之管制法令中變更，其管制效力一直延續至今。而上訴人買入系爭建物後違反土地管制法令，將系爭建物供住宅使用，違規事實極其明確，被上訴人依法裁罰及命其停止違規使用，於法有據。
㈡而上訴意旨中有關本案客觀義務不存在之各項主張，其不可採之理由則為：
⒈依前所述，公部門之怠惰或各別公部門間因協調不足，
不得據為排除建築物公法管制義務之信賴基礎，因此本案沒有討論信賴保護原則是否得予適用之餘地。
⒉72年4月5日公布，名稱為「臺北市土地使用分區管制規
則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為108年2月23日)，經查：
⑴該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內
容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本案事實之實證特徵實為「系爭建物是在管制規範制定及完成公示機制後方新新建者」，根本不在前開二組法規範之適用範圍內。⑵同自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、
後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準。但該等新、舊規定均無改變系爭建物所受土地行政法令管制「不得供住宅使用」之管制現狀。理由如下：
①前開法規範第21條至第24條之現行規定內容，乃是
在給定「商業區」管制條件下，再將商業區為細分為四類商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制」，其與本案系爭建物之管制內容全然無涉。
②至於該法規範第21條之原來規定，確曾在一段實施
期間內，許可第一類商業區可供住宅使用，但從83年6月1日公告之都市計畫說明書明示「系爭建物所在地號之土地不得供住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入第一類商業區。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本案為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。
⒊上訴意旨引用之臺北市計畫施行自治條例，亦屬歷經多
次修正而前後相繼之新、舊法規(65年2月4日制定名稱為「都市計畫法臺北市施行細則」，100年7月22日更名為自治條例，即為最近一次修正日)，其條文第21條，規範意旨如同臺北市土地使用分區管制自治條例第93條及第94條規定，亦無法導出有利於上訴人之判斷結論。
⒋又對系爭建物之前開管制是否有違比例原則或有利不利
一律注意原則，因為上訴理由缺乏實質論述(例如該使用管制內容之課予不合理，過份抑制上訴人對建物之使用權能，卻未能增加廣義相鄰土地及建物所有人或使用人所有之使用效益等等)，本院無從予以論究。
⒌上訴意旨認「『違規作住宅使用』應如何定義不明確，以
致『應如何排除違規使用狀態』亦屬不明」一節，經查只要上訴人將該建物設計為具隱私性，得供日常生活起居使用之處所，即屬「違規供住宅使用」，排除違規使用之判準即是使家居處所之機能是否已經排除，並無不明情事。
⒍上訴意旨主張「3年裁罰期間已屆滿，被上訴人對其喪失
裁罰權」一節，基於前述法理說明，上訴人之積極違章行為始終繼續進行，至今違章行為仍然持續不斷發生，故本案並無裁罰除斥期間是否屆滿之問題存在，上訴人前開主張於法無據。
⒎上訴意旨主張「違規使用事實未經積極證明」一節，原
判決以「上訴人向稅捐稽徵機關申請自用住宅稅率，又在被上訴人要求檢查使用現狀時，不予配合受檢，且事後一再主張系爭建物可供住宅使用」等情事為據，綜合眾多事證，判定本案待證事實為真亦無採證違法或違反日常經驗法則之情，上訴人此等上訴理由，顯屬無據。
㈢上訴意旨中有關上訴人主觀上缺乏責任事由(故意或過失)
一節，由於本案上訴人在買入系爭建物之始，即疏於查證，有應注意能注意而不注意之過失，事後復不斷為積極之違章作為(持續為違反管制目的之使用)，且違章行為繼續進行中，其本件違章行為具備責任要件實甚明顯，上訴理由中所稱得以免責之事由，實質上均與責任有無之法律爭點判斷無涉。
三、總結以上所述，原判決認事用法及其終局判斷大體上尚無違誤，上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
陸、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 1 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭小康
法官 劉介中法官 林玫君法官 李玉卿法官 帥嘉寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 1 月 14 日
書記官 徐子嵐