最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第1081號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 鍾富順
蕭麗如被 上訴 人 黃莉倩訴訟代理人 黃慧萍 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國109年9月10日臺北高等行政法院108年度訴字第1887號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：緣上訴人所屬臺中區監理所（下稱臺中所）之南投監理站監警聯合稽查小組於民國105年12月27日10時45分許，查獲被上訴人以登記其所有之000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），供訴外人朱志豪載送利用Uber App叫車之乘客，自臺中市○○路0段00號前往臺中市○○○路00號，並收取載客費用，因認被上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，臺中所遂以106年1月18日公投監稽字第65C00398號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸管理規則第138條規定。嗣上訴人以108年6月17日第60-65C00398號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），吊扣被上訴人系爭車輛牌照2個月。被上訴人不服，提起訴願，遭交通部108年10月1日交訴字第1080022131號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，被上訴人乃向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審108年度訴字第1887號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原判決撤銷訴願決定及原處分，係略以：㈠自被上訴人交付使用系爭車輛之朱志豪在未經申請核准之情
形下，而使用系爭車輛經營汽車運輸業，是原處分所指未經申請核准經營汽車運輸業，當指未經申請核准經營計程車客運業而言。被上訴人以其所有系爭車輛，加入台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）Uber APP軟體平台，由宇博公司單方面透過Uber APP應用程式平台，對於加入成為宇博公司合作駕駛（本件即訴外人朱志豪）之分擔行為加以管控、調配，亦即被上訴人加入時須接受宇博公司所定經營模式而為行為之分擔，則是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，堪認悉由宇博公司主導決定，本件經營計程車客運業之主事務所，自應以宇博公司之主事務所定之，而宇博公司之主事務所位於臺北市大安區，是就其有無經申請核准乙事，依公路法第37條第1項第1款、第3款規定，乃直轄市公路主管機關之調查審究範圍，而查認其違章與否予以裁罰時，依公路法第78條第1項前段規定由同一之直轄市公路主管機關辦理，即可收事權統一之效，是上訴人並無作成原處分之權限。
㈡直轄市政府依公路法第37條第1項第3款規定，其並非僅就已
申請核准的計程車客運業始有管轄權，而係對從事計程車客運營業活動的其他違章車輛均有管轄權。況依公路法第78條之1所授權訂定之「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3款規定，即按公路法第37條第1項第3款所定的管轄標準區別受理檢舉機關，並無因未申請核准經營計程車客運業，即認直轄市政府無管轄權，而應由上訴人管轄。另公路法第37條第1項第3款既已明定關於直轄市轄內計程車客運業的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰權限，均歸屬直轄市政府，則汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定顯有違反公路法第37條第1項第3款規定之嫌，原審自得拒絕適用。
㈢上訴人雖無作成原處分的事務權限，然本件管轄錯誤之識別
，具有一定的困難度，原處分尚未達重大而明顯瑕疵之程度，應屬得撤銷而非當然無效。公路法第77條第2項規定所為之裁罰，係屬裁量處分，有管轄權之主管機關尚須就個案情節行使裁量權以作成裁處，並非必然為與原處分相同之處分，仍待有管轄權之直轄市公路主管機關斟酌處理，是原處分並不符行政程序法第115條所定無須撤銷之情形，自仍應予撤銷等由為據。
四、上訴意旨略以：㈠公路法第77條第2項規定並未課予行政機關須就經營者「究屬
公路法第34條九大類汽車運輸業中之何類汽車運輸業」，再予分類裁處之義務。況業者營業態樣依社會情況本屬複雜，行政機關僅須認定其為「未經核准經營汽車運輸業」已足適法，而無區分何類汽車運輸業之必要，就其構成要件視之，縱未予分類，亦未違反處分明確性原則。況實際上難以期待「未經申請核准經營汽車運輸業」之違規業者，對營運態樣照章辦事，原判決要求行政機關將營運態樣未經核准之違規行為人，先予定性為某一類，方得裁處，或與社會複雜之經濟現象與科技發展相悖，原判決難謂合乎論理法則。
㈡被上訴人自始至終未依公路法第37條第1項第3款規定，辦理
計程車客運業之申請核准登記、設立計程車客運業之主事務所，自無從涵攝於該款規定以定其管轄權。且違規經營行為人自始即漠視該誡命規範，嗣後反而要求主管機關應遵守該規範內容以定其管轄，邏輯上似有未當。縱本案管轄權依據為公路法第37條，然從文義解釋觀之，公路法第37條第1項各款（上訴理由誤植為第37條各款）並未明確指出「未經申請核准者」之土地管轄規定；且依公路法第37條之立法沿革與立法議事紀錄，其修正目的均係確立受理申請核准籌備經營汽車運輸業之公路主管機關，尚難認立法者有意於本條規定「未經申請經營汽車運輸業者」裁罰之權責，原判決恐有過度擴張適用上開規定之嫌，並有悖於該規定之立法目的與體系解釋。被上訴人為自然人，為利涵攝強加得出裁罰之主管機關，原判決以本件堪認悉由宇博公司主導決定，本件經營計程車客運業之主事務所，自應以宇博公司之主事務所定之，實為強加推論適用，顯有判決適用法規有誤之違法。
五、本院查：㈠按行為時公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：
……。十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「（第1項）公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。（第2項）前項審核細則，由交通部定之。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」次按，汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……。三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
㈡依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道
路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如臺北市其營業區域包含新北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣；桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；臺中市包含苗栗縣、彰化縣、南投縣)，而為一致性監督管理之事務，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
㈢公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業
」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形。本件違規行為人為自然人，自無從依公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關。從而本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。㈣有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：
「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具有跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣（市）之公路主管機關。例如要在臺北市經營計程車客運業，向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在臺北市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在臺北市經營計程車客運業，而是未向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
㈤復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為
交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣（吊銷）牌照（駕照）之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
㈥本院前開法律見解主要在強調：本案違規行為之態樣為被上
訴人以其個人所有系爭車輛提供朱志豪即駕駛人未經申請核准而經營計程車客運業所涉「個人經營計程車客運業」(詳下述)之類型。在此類案型中，即使臺中市政府對本案違規事實享有事務管轄權，如前㈡及㈣所述，中央主管機關或其他地方機關（縣市政府）依法亦享有事務管轄權。因此交通部可本諸公路法第3條所定中央主管機關之地位，依公路法第79條第5項規定授權訂定之汽車運輸業管理規則第139條之1及行政程序法第15條第1項之規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，將本案事務管轄權委任下級機關即上訴人執行，上訴人因此取得本案之管轄權限。是原審以駕駛人與宇博公司共同違反行為時公路法第77條第2項規定，而依公路法第37條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車客運業之情形，認上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分吊扣牌照之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。
㈦經查，被上訴人以其所有系爭車輛，提供駕駛人朱志豪搭載
利用Uber App叫車之乘客由臺中市○○路0段00號至臺中市○○○路00號，並收取費用，被上訴人有與朱志豪、宇博公司故意共同未經申請核准而使用系爭車輛經營汽車運輸業（計程車客運業）之行為；又被上訴人係有意反覆以系爭車輛供載運乘客，並在因此載運行為而受領報酬，而與上述汽車運輸業經營載客運輸而受報酬之行為相符，且被上訴人所涉之違章行為，係違反未經申請核准而經營「計程車客運業」者，而非出租車輛供他人使用之「小客車租賃業」為原審經依法調查證據所確認之事實。原審已說明加入Uber APP平台合作駕駛必須具備一定條件，著重人車合一的載客服務，依卷附本件採證資料Uber APP平台顯示乘客搭乘路線圖畫面下方附有駕駛人姓名、相片及車輛廠牌資訊(原審卷第166頁參見)。
且朱志豪係被上訴人之配偶(訴願卷第129頁，朱志豪談話紀錄參見)，就其配偶以被上訴人所有車輛供載運乘客而經營計程車客運業難謂為不知。則原審認被上訴人有與朱志豪、宇博公司故意共同未經申請核准而經營計程車客運業之行為，於法核無違誤，被上訴人辯稱其未違規經營計程車客運業一節，非為可採。從而被上訴人就其個人所有系爭車輛未申請個人經營計程車客運業而違規經營計程車客運業，上訴人基於公路主管機關之職權，以被上訴人違反行為時公路法第77條第2項規定及汽車運輸業管理規則第138條規定，以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，認事用法均無違誤，亦無違法裁量而致侵害被上訴人權益之情事，即與比例原則無違，且為法定之最低度法律效果，原處分自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 6 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 30 日
書記官 廖 仲 一