最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第1093號上 訴 人 反對烏日區前竹區段徵收自救會代 表 人 張金城訴訟代理人 吳光中 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 盧秀燕上列當事人間陳情事件，上訴人對於中華民國109年10月29日臺中高等行政法院109年度訴更一字第17號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件事實經過：
(一)烏日都市計畫係於民國61年11月30日發布實施，陸續於77年完成第一次通盤檢討、84年完成第二次通盤檢討，91年完成擴大及變更烏日都市計畫（第三次通盤檢討）案。其中屬原烏日都市計畫範圍第三次通盤檢討部分，於90年12月4日審議通過、91年12月10日公告發布實施。擴大計畫地區部分，依相關會議結論及計畫目的，重新研擬計畫方案送審議，99年3月30日審決通過，另於99年9月3日發布實施「擴大及變更烏日都市計畫（第三次通盤檢討）再提會討論」案。計畫範圍內前竹區段徵收地區，於99年9月21日、100年8月23日經審議通過計畫內容，因未於3年內完成開發，經103年11月11日會議同意展延期程。茲因第三次通盤檢討超過通盤檢討年限，以104年發布實施之「變更臺中市烏日都市計畫主要計畫專案通盤檢討（配合辦理主要計畫及細部計畫分離）案」及「擬定臺中市烏日都市計畫細部計畫案」辦理通盤檢討。
(二)嗣被上訴人以105年11月22日府授都計字第10502413941號公告（下稱系爭公告）「變更烏日都市計畫主要計畫（第四次通盤檢討）案」（下稱系爭第四次通盤檢討案）暨「變更烏日都市計畫細部計畫通盤檢討案」自105年12月2日起公開展覽30天，定於105年12月16日舉行公開說明會。上訴人除於106年1月5日提出意見外，並提出106年6月6日陳情書，表示：「1.被上訴人106年5月23日府授都計字第1060107272號函，解釋前竹都市計畫效力，內容牴觸中央法規標準法、行政程序法及都市計畫法等相關條文，請依現行法律、事實完整說明。2.被上訴人未提出前竹得為區段徵收之法律依據，違背行政程序法第93條規定。3.前竹里旱溪與旱溪已斷絕關係，僅灌溉排水，不再疏通洪水，已無辦理前竹區段徵收之理由，也沒有截彎取直之必要，系爭第四次通盤檢討案請廢除河道截彎取直，回復原有河道。若為開發前竹土地，應以市地重劃方式開發土地」等語。經被上訴人以106年6月9日府授都計字第1060120337號函（下稱106年6月9日函）復略以：「烏日前竹地區於烏日都市計畫發布實施時屬農業區，為配合旱溪河道整治及考量農業區現況已遭破壞，於第三次通盤檢討案變更為可建築用地及公共設施用地。而其開發方式，依行政院函示及土地徵收條例規定係採區段徵收方式整體開發。該行政院函示並未經行政院明定失效；變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案，於99年9月21日、100年8月23日審議通過，訂定3年開發期限，因縣市合併、土地徵收條例修法等因素，致無法在期限內完成書圖報核作業，經103年11月11日會議同意展延期程；關於建議廢除河道截彎取直，已錄案納入系爭第四次通盤檢討案辦理，後續將進行審議。」等語。
(三)上訴人對被上訴人106年6月9日函不服，提起訴願經決定不受理，提起行政訴訟，經臺中高等行政法院（下稱原審）106年度訴字第365號判決駁回，上訴人仍不服，提起上訴，經本院109年度判字第399號判決廢棄，發回原審更為審理。上訴人於原審審理時變更訴之聲明為：1.依法撤銷系爭第四次通盤檢討案通盤檢討擬定案之前竹區段徵收註記。2.依法撤銷系爭第四次通盤檢討案通盤檢討有關環中路以東，光明路以西，乙種工業用地南邊綠帶之擬定案，綠帶之南的三角形區塊併入為乙種工業用地。3.依法撤銷系爭第四次通盤檢討案有關「前竹里段旱溪排水河道截彎取直」之擬定案，應沿用現有河道。4.撤銷訴願決定。經原審以109年度訴更一字第17號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)查上訴人成立於106年5月10日，係由臺中市烏日區前竹區段徵收範圍之多數居民組成，以反對烏日區前竹區段徵收為宗旨。原審審酌上訴人會員名冊共32人，係由多數人組成，雖未向主管機關辦理設立登記，但具有一定之組織、名稱及目的，且有一定之事務所為其活動中心，並有獨立財產，及設有代表人對外代表其團體，堪認上訴人符合非法人團體之要件，而具有當事人能力。
(二)系爭公告係就其擬定之系爭第四次通盤檢討案暨「變更烏日都市計畫細部計畫通盤檢討案」辦理公告，使任何公民或團體得參與程序及表示意見，性質上非屬行政處分。被上訴人106年6月9日函係就上訴人陳情事項，說明告知已將其廢除河道截彎取直建議納入系爭第四次通盤檢討案辦理等事宜，亦非屬行政處分。上訴人訴請撤銷訴願決定，自屬起訴不備起訴要件，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定駁回。
(三)經查，系爭第四次通盤檢討案暨「變更烏日都市計畫細部計畫通盤檢討案」，迄今尚未經內政部核定發布，上訴人尚不得提起行政訴訟，且不得以擬定機關為被告。上訴人主張其係依據司法院釋字第742號解釋文有「擬定機關」等文字，即可認於被上訴人擬定階段應可提起行政救濟等語，容屬誤解，並無可採。
(四)經查，被上訴人所為系爭公告係依據都市計畫法第19條、第23條、第28條規定，並未賦予上訴人得提起行政訴訟或請求被上訴人擬定一定內容之都市計畫之權利。至於上訴人所稱行政程序法第2條、第34條、第168至171條，都市計畫法第2條、第19條、第26條、第58條，土地徵收條例第11條規定，都市計畫定期通盤檢討實施辦法第6條、第39條、第40條、司法院釋字第742號解釋等法律依據，均無賦與上訴人請求如聲明第1至3項次之公法上請求權，是上訴人訴之聲明請求性質僅屬陳情建議，尚無公法上請求權，核非屬依法申請案件，此部分應予判決駁回。其次，上訴人於106年6月6日提出陳情書，被上訴人以106年6月9日函復外，已將其陳情意見彙整後送交臺中市都市計畫委員會於106年12月22日第78次會議中討論，程序並無違法之處。
(五)綜上，被上訴人系爭公告及106年6月9日函均非行政處分，上訴人對之提起訴願，訴願決定不予受理，並無違誤，上訴人就此部分提起行政訴訟，為不合法，原應以裁定駁回之，惟基於訴訟經濟起見，併以判決駁回之。至於上訴人依行政訴訟法第5條規定，請求如訴之聲明第1至3項部分，核屬無公法上請求權，為無理由，爰予判決駁回之。
四、本院查：
(一)都市計畫法第5條規定：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。」第8條規定：「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」第13條第1款規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依下列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市計畫及鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣政府擬定之。」第15條規定：「（第1項)市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：……四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。……十、其他應加表明之事項。（第2項）前項主要計畫書，……其實施進度以5年為一期，最長不得超過25年。」第18條規定：「主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。其依第13條、第14條規定由內政部或縣（市）政府訂定或擬定之計畫，應先分別徵求有關縣（市）政府及鄉、鎮、縣轄市公所之意見，以供參考。」第19條第1項規定：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點刊登新聞紙或新聞電子報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」第20條第1項第2款規定：「主要計畫應依下列規定分別層報核定之：二、直轄市、省會、市之主要計畫由內政部核定。」第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期刊登新聞紙或新聞電子報周知。」第23條規定：「（第1項）細部計畫擬定後……由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依第17條第1項、第18條、第19條及第21條規定辦理。」第26條規定：「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」第28條規定：「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」暨都市計畫定期通盤檢討實施辦法第1條規定：「本辦法依都市計畫法（以下簡稱本法）第26條第2項規定訂定之。」第2條規定：「都市計畫通盤檢討時，應視實際情形分期分區就本法第15條或第22條規定之事項全部或部分辦理。但都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或25年者，應予全面通盤檢討。」第4條規定：「辦理主要計畫或細部計畫全面通盤檢討時，應分別依據本法第15條或第22條規定之全部事項及考慮未來發展需要，並參考機關、團體或人民建議作必要之修正。」第44條規定：「都市計畫通盤檢討前，辦理機關應將通盤檢討範圍及有關書件公告於各該直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所公告30天，並將公告之日期及地點登報週知，公民或團體得於公告期間，以書面載明姓名、地址，向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」是可知，都市計畫，無論是主要計畫或細部計畫，其擬定及變更，均應依都市計畫法所定之程序為之，不得隨時任意變更；主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，均應分別依照擬定之程序，即都市計畫法第19條至第21條及第23條之規定辦理；都市計畫無論是主要計畫或細部計畫，於計畫擬定後，應先送由該管都市計畫委員會審議，於審議前，應先公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點刊登新聞紙等周知；而任何公民或團體得均於公開展覽期間內，以書面向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議；最後該管政府連同審議結果及都市計畫一併報請內政部核定之（主要計畫），或自為核定（細部計畫）；經發布實施之都市計畫依法既不得隨時任意變更，故人民雖得隨時提出變更之建議，惟此乃供為參考之建議，擬定計畫機關雖依法必須彙整並於定期通盤檢討時參考，惟人民不因此取得申請變更都市計畫之公法上請求權，申言之，都市計畫法第26條及其他規定均沒有賦予人民申請變更或撤銷原都市計畫內容或擬定案之公法上請求權。
(二)經查，本件上訴人於原審言詞辯論期日之聲明為：「1.依法撤銷系爭第四次通盤檢討案通盤檢討擬定案之前竹區段徵收註記。2.依法撤銷系爭第四次通盤檢討案通盤檢討有關環中路以東，光明路以西，乙種工業用地南邊綠帶之擬定案，綠帶之南的三角形區塊併入為乙種工業用地。3.依法撤銷系爭第四次通盤檢討案有關「前竹里段旱溪排水河道截彎取直」之擬定案，應沿用現有河道。4.撤銷訴願決定。」並表明其係依行政訴訟法第5條第2項提起課予義務訴訟，有言詞辯論筆錄可按，是本件之爭執即在於人民就經主管機關擬定、尚在審議中、未經發布實施之都市計畫通盤檢討變更案有無變更撤銷其內容之公法上請求權。而揆諸前段之說明，都市計畫法第26條及其他規定均沒有賦予人民申請變更或撤銷擬定案之公法上請求權，則原判決駁回上訴人上開之訴，於法自無不合。至原判決另論以系爭公告及被上訴人106年6月9日函非屬行政處分，上訴人訴請撤銷訴願決定，自屬起訴不備起訴要件等語，核上訴人所選擇之訴訟類型既為課予義務訴訟，且原判決亦詳細論述上訴人無其所稱之公法上之請求權，則原判決猶依撤銷訴訟之要件予以審認，即屬贅論，併此指明。
(三)上訴意旨指摘原判決有違背司法院釋字第742號解釋一節，按上開解釋文第1段固揭示：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第156號解釋應予補充。」惟上開解釋文所處理之議題，係經定期通盤檢討變更並發布實施之都市計畫，得否許人民提起訴願或行政訴訟以資救濟，與本件上訴人主張主管機關應採納其意見變更其原所擬定之都市計畫案送審議、發布實施，殊屬二事。此觀之上開解釋理由書第4段：「又都市計畫（含定期通盤檢討之變更；下同），因屬法規性質，並非行政處分，依現行法制，人民縱認其違法且損害其權利或法律上利益，仍須俟後續行政處分作成後，始得依行政訴訟法提起撤銷訴訟（行政訴訟法第4條第1項參照）。然都市計畫核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受限制（都市計畫法第6條及第3章至第6章等相關限制規定參照），影響區內人民權益甚鉅，且其內容與行政處分往往難以明確區隔。為使人民財產權及訴訟權受及時、有效、完整之保障，於其財產權因都市計畫而受有侵害時，得及時提起訴訟請求救濟，並藉以督促主管機關擬定、核定與發布都市計畫時，遵守法律規範，立法機關應於本解釋公布之日起2年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自本解釋公布之日起2年後發布之都市計畫之救濟，應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。」益明。
(四)關於上訴意旨主張都市計畫通盤檢討案應受行政程序法第1條至第10條，第93條至第94條等各原則規範，原判決違法一節，按行政程序法第2條固規定：「本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。」惟按同法第3條第1項規定：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」是可知行政程序法性質上係普通法，其他法律有特別規定時，應優先適用其他法律，都市計畫法關於都市計畫之通盤檢討變更程序業特別規定如前所述，且自上訴人所指之行政程序法上開條文，乃至該法全部規定，均無法導出上訴人於本件所主張之該公法上請求權，上訴意旨自非可採。
(五)至上訴意旨主張原判決違背本院109年度判字第399號判決意旨，於行政訴訟法第260條有違一節，按本院上開判決廢棄原審判決並予發回，首先在於上訴人的本意究竟是希望系爭第四次通盤檢討案的擬定機關改變擬定內容，還是不服經核定發布的系爭第四次通盤檢討案，並不明確，且事涉訴訟類型及正確被告機關的選擇，其次，上訴人是否具備當事人能力，是不是具有訴訟權能而為適格之原告，均未見原審為調查審認等情。查本件依準備程序筆錄之記載，原審之受命法官業已向上訴人告知：「擬定計畫階段原告等可以參與或自行擬定計畫，應尚非由原告等土地所有權人或利害關係人提起行政救濟的階段。」等語，又依言詞辯論筆錄之記載，原審之審判長亦就上訴人之聲明告知應明確清楚，上訴人乃就原聲明逐項更正如(二)所示，並再向被上訴人詢問系爭第四次通盤檢討案進行到何階段，被上訴人訴訟代理人答復以送內政部審議中等語。又查，原審亦就上訴人是否具備當事人能力詳予調查，雖未依本院上開判決之意旨就上訴人之訴訟權能予以調查，惟如前所述，既無法自現行法令導出人民於本件所主張之該公法上請求權，自亦無再論究上訴人有無訴訟權能之必要。原判決尚無違背行政訴訟法第260條之情事，上訴意旨無可採取。
(六)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法令情事，上訴意旨，仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 9 月 22 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 簡 慧 娟法官 蔡 紹 良法官 蔡 如 琪法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 9 月 22 日
書記官 葉 倩 如