最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第1127號上 訴 人 林冠妤訴訟代理人 蔡琇如 律師被 上訴 人 國立中正大學代 表 人 馮展華訴訟代理人 林德昇 律師上列當事人間不予續聘事件，上訴人對於中華民國109年10月15日高雄高等行政法院108年度訴字第192號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人自民國97年2月1日起受聘為被上訴人成人及繼續教育學系（下稱成教系）助理教授，因至105年7月31日止8年內未通過升等，依行為時被上訴人組織規程第37條第1項第2款第2目及被上訴人專任教師聘約第6點規定，原擬自105年8月1日起不續聘，惟經上訴人申請延長聘任期間2年，並由被上訴人教師評審委員會（下稱校教評會）於105年6月7日召開第323次會議決議通過上訴人之申請，延長聘期至107年7月31日止。嗣被上訴人成教系教評會（下稱系教評會）於107年4月25日及同年5月3日召開第128次及第129次會議討論上訴人不續聘案，決議自107年8月1日起不續聘上訴人，並經被上訴人教育學院教師評審委員會（下稱院教評會）107年5月3日第153次會議及校教評會107年6月19日第338次會議決議通過上訴人不續聘案，被上訴人並以107年6月29日中正人字第1070005592號函將上開決議通知上訴人。上訴人不服，向被上訴人教師申訴評議委員會（下稱校申評會）提起申訴，案經校申評會以被上訴人應參酌其107年6月11日訂定（同年8月1日施行）之新聘教師限期升等作業辦法維護延長聘期期間教師工作權之規定為由，作成「申訴有理由，原措施單位所為不續聘之處分決定，不予維持，原措施單位應依本評議書之意旨，另為適法之決定。」之決定，被上訴人並以107年11月6日中正人字第1070010168號函檢送申訴評議書予上訴人。被上訴人不服，提起再申訴，經教育部中央教師申訴評議委員會以校申評會逕以尚未施行之學校章則要求被上訴人參酌辦理，顯有未當等由，作成「再申訴有理由，原申訴評議決定不予維持，原措施應予維持」之決定，教育部並以108年3月25日臺教法（三）字第1080038815號函檢送再申訴評議書予兩造。上訴人不服，遂提起行政訴訟，請求撤銷再申訴評議及原處分。嗣經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠被上訴人三級教評會通過不續聘上訴人的決議並無違反正當法律程序：
⒈上訴人不續聘案之歷程，先經成教系107年4月25日第128次系
教評會討論通過，再依院教評會之意見修正不續聘事實表於107年5月3日召開第129次系教評會重新審議，仍為不續聘之決定。院教評會則於同日第153次會議亦作成不續聘上訴人之決定。上開系教評會、院教評會之召開，上訴人均列席，已保障上訴人於被上訴人作成決定前意見陳述之機會。
⒉在前述系、院教評會審議決定後，教育部以107年5月9日臺教
高通字第1070047657號函揭示應就「公益性」、「必要性」、「符合比例原則」、「符合正當程序原則」等原則予以審酌，被上訴人人事室就院教評會之提案遂於107年5月10日退回，請院、系教評會就不續聘之決議所根據之事實，依上開4原則逐一審酌。成教系遂於107年5月15日召開第130次系教評會，討論決議認為該會前決議已依來文4原則予以審酌，而決議：「本系已不補件，不再修改不續聘事實表」。是以系教評會認為此會議無涉當事人就事實之答辯、說明，亦即處分所根據之事實客觀上已明白足以確認，縱未在該處分作成前給予處分相對人或利害關係人陳述意見之機會，仍難認該行政處分已構成應予撤銷之違法。嗣經移送院教評會，院教評會於107年6月5日召開第154次會議，針對不續聘事實表亦依上開4原則進行歸納分類審查後，並附請系教評會檢視有無修改意見，系教評會經107年6月6日第131次系教評會決議無修改意見，故107年6月6日第131次系教評會後未再經院教評會，即送交107年6月19日第338次校教評會作成決議。
經核院教評會107年6月5日之決議，僅在請系教評會就教育部揭示之審查原則，就處分之事實再為確認，亦無關事實調查或釐清，則院教評會縱未在該處分作成前給予上訴人陳述意見之機會，仍難認該行政處分已構成應予撤銷之違法。被上訴人成教系最後於107年6月6日第131次系教評會之召開，也僅係決議無修改意見回應院教評會107年6月5日之決議而已，其逕送校教評會審議，也無上訴人所主張之「越級」送至校教評會審議之違法。
⒊又校教評會之組成，係屬有關教師解聘、不續聘等事由之「
行政」審議機關，其審議程序應尚無類似司法權中「直接言詞審理」之要求，毋寧校教評會議決之形成，係委員透過提案機關之資料閱讀並於會中討論而形成，而當事人意見之聽取，係屬調查證據或資訊收集之一環，而非直接審理之規範，而上訴人於當日到場並提出「林冠妤助理教授之聲明」書面答辯書供委員評議時審酌，是上訴人主張被上訴人107年6月19日第338次校教評會會議簽到表記載校教評委員中林麗惠教授於當日10點後到場、楊維真教授為10點離場，是否聽取上訴人之意見陳述，既有疑義，自不得參與投票，其議決程序違法云云，尚非有據。另依上開議程之審議紀錄記載本件之審議過程，經進行無記名投票，出席委員18人投票表決結果，12票同意，6票不同意，亦有被上訴人提出之選票18張附卷可參，可證不續聘上訴人之決議，係經被上訴人107年6月19日第338次校教評會出席委員三分之二以上同意通過，符合行為時教師法第14條第2項之規定。上開會議紀錄雖有「楊維真10點離開」之紀載，係因會議中遇有委員離席時，幕僚人員會於簽到表上記載離開時間，然對照其已簽到，嗣後並有包含其在內之選票投出，衡情其於投票時亦已在場，故被上訴人稱楊維真委員離開後仍有返回會中繼續參與並投票表決，然因當時未另再註記楊維真委員回到會中之時間，致生楊維真委員離開後未再返回與會之誤會，應屬可信。故被上訴人107年6月19日第338次校教評會應無違反正當法律程序。
㈡成教系系主任黃錦山教授及魏惠娟教授並無應「自行迴 避」事由而未迴避部分：
查成教系系主任黃錦山教授及魏惠娟教授撰寫之報告，核其內容，係其等以擔任（或曾擔任）系主任之行政職，就過往上訴人工作表現、或與學生互動情形所撰寫供其他委員於當次審議之「書面資料」，而上訴人亦未指出黃錦山、魏惠娟教授於該次審議事件前之行政程序或訴訟程序中有該當行政程序法第32條第4款所指之「曾為證人」之情事，則上訴人主張2位教授提出「教學事件陳述」「林冠妤老師在本系服務情形」，就上訴人不續聘之審議事件為「檢舉人」即「證人」，即應自行迴避，於法尚有不符。實則，本件上訴人所述黃錦山、魏惠娟之迴避事由，至多可定性為行政程序法第33條第1項第2款或被上訴人各級教評會設置要點中「足認教評會委員就審議案件有偏頗之虞者」之申請迴避事由。而黃錦山教授參與上開4月16日（152次）、6月5日（154次）院教評會之審議、魏惠娟教授擔任歷次系教評會之委員之會議，上訴人均有參與，並未見上訴人以其等2人有偏頗之虞之事由申請其等應行迴避，被上訴人系、院教評會自無從對此為准駁。至5月3日（153次）院教評會之審議，因上訴人認黃錦山應迴避，黃錦山於該次會議即請假而未參與(見原處分卷第72頁)。從而，上訴人主張前開黃錦山、魏惠娟教授有自行迴避事由，仍參與系、院教評會決議之作成，違反正當法律程序，均無足採。
㈢被上訴人教評會決議依行為時教師法第14條第1項第14款「違
反聘約情節重大」規定對上訴人不予續聘，難認有何違法：⒈按教師行為是否構成行為時教師法第14條第1項第14款所定「
違反聘約情節重大」之不續聘要件，其中「情節重大」屬不確定法律概念。依大學法第20條規定係專屬大學各級教師評審委員會之判斷餘地範圍，大學教師各級評審委員會應以對該擬被不續聘教師「教學、研究、輔導及服務工作」之評鑑結果為重要參考（大學法第21條），並於作成不予續聘之決議時，就前揭所列各項為綜合審查、評量及判斷，明確記載該教師「違反聘約情節重大」之理由。參照司法院釋字第553號解釋理由意旨，司法應採較低之審查密度，大學教評會如符合前揭審議規定所作成之決定，除非有違反法定程序、判斷出於不正確之事實或錯誤資訊、違反一般公認之價值判斷標準、逾越權限或考核有濫用權力等情事外，法院對學校本於專業及對事實真相之熟知所為不續聘之決定，即應予適度尊重。
⒉被上訴人已就上訴人履行聘約情形，認定上訴人有如下4項違
反聘約之事由；至上訴人主張該4項事由均屬錯誤云云，並無理由。又上訴人違反學校教師聘約是否屬於「違約情節重大」，屬被上訴人教評會審酌個案事實，予以判斷，除教師是否因個人身體、家庭、補助經費等原因，致造成遲延外，其餘如後所述聘約期間就研究、教學、服務、輔導等面向具體事蹟，均屬判斷違約情節是否重大應考量之因素：
⑴違反學校教師聘約：
①按行為時被上訴人組織規程第37條第1項第2款第2目：「
本大學教師如有下列各款情事者，停聘、不續聘或解聘：……二、不續聘：……（二）本規程施行後新聘之助理教授及講師（含同職級專業技術人員）於到任後8年內未能升等者，第8年結束時，應不續聘。惟可申請延長，延長期間以聘約所定聘期為限。延長期間不得提出升等之申請。本規定應於聘約中載明。」上訴人於97年2月1日到職至105年7月31止，屆滿8年，因於105年升等未獲通過，本應不續聘。上訴人於到職時曾簽立切結書，知悉此項規定，嗣上訴人依前揭被上訴人組織規程第37條第1項第2款第2目後段提出申請延長聘期至107年7月31日，並獲成教系105年第109次教評會決議通過延長聘期，延長聘期於107年7月31日聘期期滿，此有教師聘約附卷可證，上訴人自知悉此一事實。
②按大學為維持基本之學術水準，以教師升等為標準，決
定教師停聘或不續聘，可謂為大學必備之人事自治權限，為大學自治之核心。是以大學法第19條規定大學得基於學術研究發展需要，另定教師停聘或不續聘之規定，以學校章程或聘約之方式實踐。而被上訴人將8年條款除規定於被上訴人組織規程第37條第1項第2款第2目外，並規定於專任教師聘約，被上訴人所屬助理教授8年未升等，即屬有違聘約。
⑵研究量能不佳：
①（A)上訴人於105年提出升等時，期刊論文只有2篇，而
且101至104年4年期間僅有1篇會議論文，因而未能順利升等副教授。（B)上訴人自104年起皆無主持科技部或相關部會之研究計晝，無法為本校與系所爭取更多的資源與擴增研究的能量。
②按行為時被上訴人專任教師聘約第4點規定：「應聘教師
應參與系、所（中心）、院、校行政工作或推動學術研究，……。」依成教系統計之科技部計畫主持人件數統計結果，對照以觀，被上訴人認上訴人之研究能量，略遜於同系所同時期且同職級之教師，確屬有據。
③至上訴人以被上訴人電訊傳播研究所之宋倩如教授為例
，認宋倩如教授亦未每年均擔任計畫主持人。然查，大學內各系對於教師研究計畫件數之要求，原有不同，且各職級教師所著重之學術研究重點亦屬有異，上訴人所舉宋倩如教授與上訴人既非同一系所、亦不同一職級，自無法作為對照觀察，並作比較。
⑶教學分擔不足：
①(A)在課程開設方面，成教系碩專班的教授科目上，十年
來僅只有2門課程。(B)在碩士班研究生的指導部分，近10年來，上訴人在成教系僅只指導兩名碩士班的研究生，明顯無法分攤成教系教師指導研究生撰寫碩士論文的沈重教學工作。
②按行為時被上訴人專任教師聘約第4點規定：「應聘教師
應參與系、所（中心）、院、校行政工作或推動學術研究，並得擔任導師且隨時隨地為學生學業、心理、品德、生活及言行擔負輔導之責任。」被上訴人認研究生之指導即屬推動學術研究之範圍。而大學教師於碩士(專)班指導學生之多寡，衡情多係建立於教師於研究領域之表現、開設之課程，甚或教師歷年於校園與被指導學生互動之經驗風評，不一而足。是以指導學生數多寡，作為評量教師學術上表現之指標，或未必精準，但於開設碩(專)士班課程之系所，以指導學生數作為分擔教學之觀察，仍屬有意義之指標。上訴人於成教系歷(10)年所指導之學生僅有2位，對照觀察同系所之其他教師分別為23至53人不等，上訴人指導之學生數顯然較少。從而，被上訴人認上訴人分擔教學不足，亦屬有憑。
⑷服務貢獻欠缺：
①(A)系內學位論文口試部分，從99到106學年，成教系論
文口試計693場次，上訴人僅參與系內3個場次的學位論文口試，扣除其指導之2名學生外，上訴人參與甚少。(B)系內招生活動的參與部分，上訴人鮮少參加。②關於系內學位論文口試之參與，上訴人僅參與3場，同系
所教師，除陳玉樹為17場，其餘教師分別為41至86場不等。論文口試委員之產生，指導教授之建議或屬關鍵因素，然仍以對碩士班研究生所提論文學科有專門研究者為前提，故參與系所論文口試場次之多寡，與同儕間人際關係之經營，雖不無關聯，然從上訴人參與論文口試場次明顯低於同系所教師，其原因除上訴人主張疏於人際關係之經營外，研究領域、學術上之表現、親師互動等，均屬可能原因，是上訴人將原因歸咎於人際關係不佳單一原因，自無可採。
③有關招生部分，由被上訴人歷次三級教評會討論所列事
實，僅係於上訴人未能於期限升等且延聘期間期滿事實已屬違約外，再斟酌其於聘約期間之參與系所活動之紀錄，作為是否違約情節重大考量，並無將招生人數或參與招生活動次數，作為不續聘之標準。
⒊被上訴人就違反聘約事實之審酌無違有利不利均應審酌之原則：
上訴人主張被上訴人就其所提出諸如「於101年至104年間共有5篇會議論文、100年至105年間共有3篇單一作者之SSCI論文、1篇非第一作者之SCI論文」等，及對延聘期間至被上訴人107年4月25日開啟歷審教評會有利上訴人之事實，均未予審酌云云，惟被上訴人各級教評會審議本案時，上訴人均列席說明，並於會議前或列席時，提出『聲明』、『補充理由』及『補充理由二』等3份補充資料供委員審閱，被上訴人並已就上訴人提出書狀載於會議紀錄，雖被上訴人歷次教評會決議製作之「專科以上學校解聘、停聘或不續聘事實表」未記載上訴人之主張，而有欠完足，惟上開決議既係由被上訴人各級教評會委員綜合被上訴人成教系提出之資料、上訴人之聲明(補充理由)後討論後並表決而作成，故被上訴人各級教評會就前揭所列各項，應已併為審查、評量及判斷，自無違反有利不利一律注意原則。
⒋被上訴人不續聘之決議亦無違反比例原則：
有關被上訴人8年條款訂定之目的，無非使教師提供更好研發能量、更好的教學品質，維護被上訴人學生之受教品質並達成大學教育公共利益目的而制定，有助於受聘大學教師應積極投入教學、研究提升目的之達成。而對教學不力或研究表現未臻理想者，無法通過升等者，綜合考量其情節後，予以不續聘，應屬必要。且依行為時被上訴人組織規程第37條第1項第2款第2目，對首次不通過升等時，得申請延長兩年，雖不得於兩年內辦理升等，然既有兩年延聘期間之過渡，使不續聘教師於該期間得適度迴轉(另謀工作)，其手段之採取，與直接不續聘，應屬限制不續聘教師工作權相對較小之手段，亦可通過比例原則中必要性之檢討。且本件被上訴人綜合上開情狀對上訴人為不續聘之決議，固然影響上訴人之工作權，然既有助於學生受教權之保障(課程開設或研究生之指導)、學術活動之推展等公益目的之達成，經兩相權衡，尚非顯失均衡，被上訴人採取之手段尚未過當。
⒌被上訴人「新聘教師限期升等作業辦法」有關延聘期間升等
之規定及被上訴人107年8月1日施行之組織規程第37條第1項第2款第2目於本案並不適用：
⑴查上訴人105年8月1日起至107年7月31日止之延聘期間，其
聘約第6點規定：「延長期間不得提出升等之申請」，而此項延聘期間不得升等之規定，雖經被上訴人於107年6月11日訂定，並於同年8月1日起施行之國立中正大學新聘教師限期升等作業辦法第8條第2項另規定：期限屆滿未完成升等，且經委員會審認非屬違反聘約情節重大而續聘之教師，於續聘期間得提出升等。然被上訴人107年6月19日校教評會之決議時，上開法規仍未施行生效，則被上訴人校教評會自無須審酌及適用上開新訂之規定。
⑵再者，被上訴人組織規程第37條第1項第2款第2目原規定：
「助理教授於到任後8年內未能升等者，第8年結束時，應不續聘。惟可申請延長，延長期間以聘約所定聘期為限。
延長期間不得提出升等之申請」，嗣000年0月0日生效之規定修改為：「二、不續聘：……（二）民國86年以後新聘之助理教授及講師（含同職級專業技術人員）應於到任8年內完成升等，未依本校限期升等規定通過升等者，提交三級教評會審議限制其權益或不續聘。本校教師限期升等規定，另定之。」查本件無論上訴人之限期升等屆滿日（即105年7月31日）或延長聘期期間（即105年8月1日至107年7月31日），均係在被上訴人組織規程第37條修正生效日之前，被上訴人校教評會亦無從審酌。且依修正後之被上訴人組織規程第37條第1項第2款第2目規定，助理教授未能於限期8年內升等者，提交三級教評會審議限制其權益或不續聘，其中限制權益處分，應係助理教授經三級教評會審議認定未有情節重大時方得適用，乃上訴人已經被上訴人三級教評會認定為違反聘約且情節重大，自無以適用修正後之新規定。
四、上訴意旨略謂：㈠於被上訴人107年6月19日第338次校教評會決議時，林麗惠委
員於10點後到場、楊維真委員於10點離開，二位委員未全程參與會議且未聽取上訴人之答辯，卻逕為投票決定，違反正當法律程序；扣除上開兩位委員後，是否仍有12位委員同意上訴人之不續聘案誠有疑義。原判決卻以行政審議機關並無類似司法權中直接言詞審理之要求，認定上開兩位委員仍得參與投票，且未經調查證據即認定楊維真教授離開後仍有返回會中繼續參與並投票表決，有判決不適用法規之違背法令：
⒈參照司法院釋字第739、709號解釋意旨，及本院108年判字第
234號判決揭櫫之正當法律程序法理，足認教評會亦應採據當事人言詞陳述意見，而作成決議，未聽取當事人言詞陳述之委員，亦不應參與作成決議，否則將使言詞陳述程序流於形式、空洞化。
⒉被上訴人校教評會第338次會議簽到表，顯示林麗惠教授於10
點「後」到、楊維真教授則於10點離開，楊維真委員顯然並未聽取上訴人陳述意見即行離開。是縱有18張表決單，表決單上既無提出時點之記載，亦無從認定表決單乃楊、林二位委員於投票時在場提出者，被上訴人復未提出會議之錄影或其他足資證明楊、林二位委員於投票時在場，而得推翻會議簽到表記載之證據，原審未依職權調查證據即率然採信被上訴人之辯解，認定楊維真委員離開後有再度返回議場並參與表決程序，有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定之判決違背法令事由。
㈡成教系主任黃錦山、魏惠娟教授提出「教學事件陳述」、「
林冠妤老師在本系服務情形」作為不續聘上訴人之事證，即應迴避成教系第128至131次教評會決議程序，前者並應迴避第152、154次的院教評會決議程序，卻均未迴避，程序違法。詎原判決卻認二人所提者僅為書面資料，二人非證人，毋庸迴避，原判決有判決不適用行政程序法第32條第4款之違背法令事由：
⒈本院97年度判字第682號裁判要旨指出行政程序法總則章第六
節之調查事實及證據並未採行嚴格證明法則，即無法定之證據方法及法定之調查程序，行政程序或行政訴訟程序更未排斥傳聞證據；另被上訴人教師評審委員會設置辦法第9條：「本校教師如有違反教師法第十四條規定之疑義或具體事實者，應由檢舉人舉證，並交校教評會組成專案小組作出建議後，送各級教評會審議，再由本校相關單位依有關法令規定處理。」是該規定所稱之檢舉人應即屬行政程序法所規定之證人，不因檢舉人所提出者為「書面供述」或「言詞供述」者異其定性。
⒉前揭「教學事件陳述」所指摘之內容，呈現於成教系第128次
教評會的事實表內，而教評會審酌的結論亦可見於該表後續文字：「貳、調查與認定：3.教學爭議明顯：依據魏惠娟教授陳述之事實及本系彙整專班歷年開課過程…」；另見諸成教系第129次教評會的事實表內：「壹、事實陳述：3.教學分擔不足：(1)碩專班課程的開設：林老師在本系服務十年期間，在碩專班的教學上，由於與專班的學生有些衝突事件的發生，因而導致學生的反彈，致使其在本系碩專班的教授科目上，十年來僅只有二門課程…」；教育學院第153次教評會依據前開成教系提供的事實表做成決議。成教系第130次、教育學院教評會第154次、成教系第131次教評會，未再變更事實表前揭部分之文字敘述內容。
⒊黃錦山教授、魏惠娟教授、蔡秀美教授(即歷屆系主任)聯名
提出「林冠妤老師在本系服務情形」之指摘，亦出現在成教系第128次教評會的事實表內，而教評會審酌的結論亦可見於該表後續文字：「貳、調查與認定： 4.服務貢獻不足：
依據三位系主任對林老師在本校服務情形之陳述。」；另見諸成教系第129次教評會的事實表內：「壹、事實陳述：4.服務貢獻缺乏：(2)系內招生活動的參與：本系每年皆會辦理碩士班的招生說明會活動，請系上教師出席活動，以讓未來的新生可以認識系上教師，以增強其報名入學之意願。然而，林老師鮮少參與本系的招生說明會活動。所以，明顯可見林老師對於系內招生活動的服務貢獻缺乏。」；教育學院第153次教評會依據前開成教系提供的事實表做成決議；另成教系第130次、教育學院教評會第154次、成教系第131次教評會，未再變更事實表前揭部分之文字敘述內容。
⒋被上訴人教師評審委員會設置辦法並未規定歷屆系主任應基
於行政職務提出書面報告，成教系主任黃錦山、魏惠娟教授係依被上訴人大學教師評審委員會設置辦法第9條以檢舉人身分提出書面供述，自應迴避審議。
㈢上訴人固然未於8年內升等副教授而有違反契約之情事，然原
處分認定「情節重大」之事由包含與上訴人未於8年內升等無關之事由。原判決猶認定原處分合法，判決理由有違論理法則、經驗法則，及不適用行為時教師法第14條第1項、大學法第21條第1項、判決不備理由之判決違背法令事由：⒈行為時教師法第14條第1項規定所謂情節重大，應指違反聘約
之行為或事由是否情節重大，且教師評鑑應作為是否不續聘之重要參考。
⑴參照本院102年度判字第239號判決、103年度判字第431號判決意旨，另比較私法勞動契約之案例最高法院97年度台上字第2624號民事裁定要旨，可知所謂違反聘約情節重大，應就個案違反聘約相關具體事證，判斷該違反聘約行為是否確達情節重大程度。如衡量其他研究、教學之表現，認教師之學術能力及發展仍相當可得期待者，未必即認屬違約情節重大；而不應衡量「其他與未於年限內升等無關」之研究、教學、服務及輔導事由，作為情節重大與否之判斷因素。
⑵被上訴人指上訴人違反聘約情節重大之理由為：「1.違反
教師聘約：未於8年內升等。2.研究能量不佳：(1)101至104年只有一篇會議論文、105年提升等時只有兩篇期刊論文因而未能順利升等。(2)104年起均無主持科技部或相關部會之研究計畫。3.教學分擔不足：(1)因曾與碩專班學生有衝突，致其10年來只有開設兩門碩專班的課程，無法分擔碩專班的教學工作量。(2)近十年來僅有指導兩名碩班研究生，無法分擔指導碩論的教學工作。4.服務貢獻缺乏：(1)近八年來只有參與三個場次的學位論文口試。(2)鮮少參加成教系的招生說明活動。」惟除第1點以外，被上訴人將第2至4點列為上訴人「情節重大」之事由。惟觀諸上訴人105學年度升等審議結果通知書記載未通過升等副教授之緣由為「研究方面：五年內質量有限，未達研究水準。教學方面：教學意見評量結果總平均3.92；指導研究生人數過少僅2位，教學貢獻有限。綜合而言，整體未達升等副教授之學術水準。」(上證9，見原處分卷手寫編碼第43頁)，從而原處分所列之不續聘事由中，與上訴人違反聘約未於8年內升等有關之事由僅有第2點研究能量第
(1)點期刊論文數量，與第3點教學分擔的第(2)點指導研究生人數而已。其餘第2(2)點、第3(1)點、第4點既非上訴人有違反契約之情事，又與上訴人未於8年內升等之原因無關，應不得作為不續聘上訴人之事由，詎原判決肯認原處分將前開諸點作為審查上訴人違反契約(未於8年內升等)是否情節重大之因素，顯屬違背法令。
㈣被上訴人指上訴人違反聘約之4項事由，除第1項未於8年內升
等外，其他3項有如下所述的判斷瑕疵、違反正當法律程序及未依法適用「國立中正大學教師授課時數核計要點」之處，惟原判決未加調查證據，對於上訴人之重要主張亦未說明不採納之理由，有判決不備理由之判決違背法令：
⒈關於研究量能不佳之Ａ部分：
查上訴人業於原審說明因上訴人所選擇之研究方法較難於短時間內呈現出研究結果，致未能於年限內升等。惟上訴人並已舉證呈現上訴人之研究成果，會議論文部分除於101年至104年間已有5篇會議論文，105年至107年又有4篇會議論文；期刊論文的部分，100年至105年間共有3篇單一作者之SSCI論文、1篇非第一作者的SCI，107年時有一篇SSCI論文已刊登。綜觀上訴人之研究表現，足認上訴人的學術能力及發展仍相當可得期待。原判決就此並未調查認定。
⒉關於研究量能不佳之Ｂ部分：
上訴人於原審即已主張與上訴人同時期不同職級的同系教師於100學年度至107學年度申請研究計畫之情形，有數個年度未申請到研究計畫補助乃屬常態；何況上訴人申請研究計畫補助的情形甚至優於部分教授、副教授。且科技部對於申請案，每年有半數以上的教師申請研究計畫未通過，並非上訴人未致力於推動學術研究。實則上訴人自任教以來共10年8個月，擔任8個科技部研究計畫之計畫主持人、1個科技部三年期研究計畫的共同主持人，3個教育部相關計畫的計畫主持人，僅有其中3個年度未獲取研究計畫補助，被上訴人未綜合評量上訴人任職以來的整體表現，無視於上訴人歷來的努力，只擇選上訴人未獲取計畫補助之年度作為不續聘上訴人的事由，原處分亦違反有利不利一體注意原則，原判決竟未加指摘。
⒊關於教學分擔不足之A部分：
依被上訴人辦理碩士在職專班業務處理要點第10點：「本校教師於在職專班開班授課者，其授課鐘點時數不併入一般課程之授課時數，教師（含專、兼任）授課鐘點費由開課系所自行編列預算辦理核發。」，碩專班的課程並未計入專任教師的基本授課鐘點、在職專班的鐘點費亦是另外由專班費用項下勻支，不在通常薪資中，足見開設碩專班課程並非教師之契約義務。又上訴人在大學部及研究所的教學時數向來符合被上訴人對於專任助理教授授課時數的要求。無論上訴人在碩專班開設課程多寡，均無違反聘約之疑義。況上訴人從未拒絕過成教系課程委員會的派課。成教系未派在職專班的課程予上訴人，卻以此作為上訴人違反聘約之情事而不續聘，有濫用裁量權限及判斷餘地之違法，原判決就此並未說明何以不採之理由。
⒋關於教學分擔不足之B部分：
查上訴人於原審已提出原證37「國立中正大學教師授課時數核計要點」，依該要點專任教師有每週基本授課時數；兼任行政工作、指導研究生論文、執行研究計畫、擔任師資培育課程實習指導教師等均得減授或計入基本授課時數中。換言之，被上訴人已訂立換算教師各種教學、研究、行政負擔的公平方法，藉此平衡各教師的教學分擔量，因此指導較多研究生的教師的授課時數會相對減少，而指導較少研究生的教師的授課時數則會多於指導較多研究生的教師。是以縱使上訴人指導的研究生人數較少，上訴人的教學分擔並不少於同系的其他教師。原處分指摘上訴人因此教學分擔不足，惟原判決對於上訴人上開主張並未說明何以不足採之理由。次查，上訴人歷來共曾指導學生人數僅有2位成教所學生，係因部分申請上訴人指導者，經被上訴人分配予其他老師指導，無論被上訴人不安排之理由為何，既係被上訴人拒絕安排，被上訴人再以上訴人歷來僅有指導2位碩士班研究生作為原處分之事由，顯有出於不完全資訊之判斷瑕疵。原判決對此未加指摘亦未說明何以不採之理由。
⒌關於服務貢獻欠缺部分：
查兩造聘約中並無約定上訴人有支援成教系碩士學位論文口試之義務，遑論有約定教師應支援本系碩士學位論文口試場次應達若干場之標準；亦無約定上訴人有參與系內招生活動之義務，遑論有約定教師應參與系內招生活動場次應達若干場之標準。原處分存有未說明理由之違背正當法律程序之情節，原判決置而未論，有判決違背法令之違誤。
㈤原判決操作比例原則進行案件涵攝適用時，有判決不備理由之違背法令事由：
上訴人於原審主張上訴人於任教期間每三年一度的教師評鑑結果均通過(原證6)，此乃大學法第21條第1項法定應審酌之事由；另外上訴人更於107年獲被上訴人成教系推薦為「資深優良教師」，並經教育部審核通過致贈資深優良教師獎勵(原證8)。且於討論上訴人的不續聘案過程中，被上訴人亦以中正人字第1070007427號函表示願意改聘上訴人為兼任教師(見行政訴訟言詞辯論意旨狀第26頁)，足見被上訴人僅是因上訴人未於年限內升等即開啟不續聘程序，惟上訴人於教學、研究、服務及輔導之表現仍深獲被上訴人及教育部之肯定，而足以保障並滿足學生的受教權益，亦即上訴人有助於提供教學內容的良好品質並為良好品質的教師。然原判決對於上開有利於上訴人的重要事證均未說明何以不採的理由。㈥原判決未適用被上訴人107年8月1日施行之組織規程第37條第
1項第2款第2目及「新聘教師限期升等作業辦法」有關延聘期間升等規定，有判決不適用法令之違誤：
依本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，公立學校不續聘之行政處分，在教育主管機關核准前，乃法定生效要件尚未成就之不利益行政處分；又依本院93年度判字第777號裁判意旨，行政處分於法定生效要件該當前，處分機關尚可自主決定是否使之生效，即難謂行政處分已「作成」。上訴人延長聘期之聘約固記載延長聘期至107年7月31日止，惟系爭不續聘處分迄至107年9月28日方經教育部按臺教人(三)字第1070171819號函核定，依103年6月18日修正後教師法第14條之1第2項規定，兩造間之聘約至被上訴人以書面將教育部核准之通知送達上訴人(107年10月22日)前均仍存在。則不續聘處分作成之基準時點應為教育部核定函經被上訴人轉送達予上訴人之日。是被上訴人107年8月1日施行之組織規程第37條第1項第2款第2目及「新聘教師限期升等作業辦法」有關延聘期間升等規定，於上訴人應有適用，教師未於年限內升等，亦非即應不續聘，而是視個案情形裁量應為限制權益或不續聘處分。原判決未適用上開規定，有判決不適用法令之違誤。
㈦為此請求廢棄原判決，並撤銷再申訴評議及原處分。
五、本院按：㈠有關公立教師與學校之間之法律關係性質，早於司法院釋字
第308號理由書即已指明：「公立學校聘任之教師係基於聘約關係，擔任教學研究工作，與文武職公務員執行法令所定職務，服從長官監督之情形有所不同」；司法實務亦以教師與公立學校間具有行政契約之法律關係為通說；近期憲法法庭11年度憲判字第11號判決更於理由中闡示：「大學聘用教師之自主權既受大學自治之保障，是各大學得與符合聘用資格之特定教師訂立聘任契約，以形成雙方間之權利義務關係，並於聘約期限屆至時決定是否繼續聘任。關於教師不續聘之程序及要件等規範內容，應屬聘約之內容。是各大學依據具此等規範內容之聘約約定，不續聘教師，其法效僅係使教師在原受聘學校不予聘任，性質核係單純基於聘任契約所為之意思表示」從而，本件依行為時教師法第14條第1項第14款所規定「違反聘約情節重大」為由通知上訴人不予續聘，所生之爭議，即應按契約法理審究此一單方意思表示之合法性。㈡再按司法院釋字第380號解釋：「憲法第十一條關於講學自由
之規定，係對學術自由之制度性保障；就大學教育而言，應包含研究自由、教學自由及學習自由等事項。大學法第一條第二項規定：『大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權』，其自治權之範圍，應包含直接涉及研究與教學之學術重要事項。」揭示「直接涉及研究與教學之學術重要事項」即大學自治之核心事項，而此「表現於研究之自由與教學之自由，其保障範圍並應延伸至其他重要學術活動，舉凡與探討學問，發現真理有關者，諸如研究動機之形成，計畫之提出，研究人員之組成，預算之籌措分配，研究成果之發表，非但應受保障並得分享社會資源之供應」（同號解釋理由書參照）。大學教師為校內直接從事教學及研究工作之重要角色，其素質關係大學教學、研究水準，並影響學校之未來發展，大學如何期許教師個人專業之提升以助益學校發展及學子深耕，即屬大學自治之核心事項，從而，大學將對於教師學術研究之要求約定於聘約之中，自屬正當。次按為落實憲法第165條之誡命，保障教育工作者之生活，對於教師原則上應長期聘用，給予穩定待遇以安其心；同時，大學為期發揮教育研究功能引領人類之進步發展，要求教師保持與時俱進之專業能力，全力投入教職而對其考核監督，其結果如有不得不以終結聘約之方法以達成其目的時，即應依嚴謹之程序為之，以防止輕率侵害大學教師之工作權，是故行為時教師法第14條第2項即明文大學不予續聘教師之決定，應經教評會之法定表決權數通過。又教師違反聘約情節是否重大，如對於所違反之約定內容之判斷具有專業性、經驗性、熟知性等特性時，本諸判斷餘地之法理，自應容由教評會於決議時衡酌關連事項判斷之，司法應予尊重而僅採有限之審查。本件原審不及遵照於其言詞辯論終結後之憲法法庭111年度憲判字第11號判決所揭示，大學所為不續聘之表示乃意思表示之意旨，仍以不予續聘之措施為行政處分之向來見解，在尊重大學自治之基楚下，審酌如附件一所示之相關法規，闡述被上訴人不予續聘決定作成之程序並教評會所為決議具有判斷餘地之法理（見原判決第53-55頁）。
乃稽之前述對於教育工作者之生活應予保障之憲法要求，大學以違反聘約情節重大為不予續聘教師之意思表示時，其意思之決定仍應踐行教師法相關嚴謹之規範。故於兩造間所成立之契約關係下，大學教評會所作成之決定，除非有違反法定程序、判斷出於不正確之事實或錯誤資訊、違反一般公認之價值判斷標準、逾越權限或考核有濫用權力等情事外，法院對學校本於專業及對事實真相之熟知所為不續聘之決定即應予適度尊重。原審按行政處分之特殊性，容許判斷餘地之角度所進行之論述，於契約關係之校方端形成不予續聘之決意，仍有適用，應予肯認。
㈢經核，原審依上訴人之主張，審認教評會作成決議之程序無
違正當行政程序，業已詳為調查並敘明其得心證之理由，及所憑法理，並無判決違背法令之情事（見原判決第46-53頁），茲就上訴指摘部分再予論明：
⒈按行為時教師法第14條第2項明定教師有應予解聘、停聘或
不續聘事由時，應經教評會委員法定比例之人數出席及法定表決權數之「審議」通過，即採會議審議之方式為之，並無如同司法訴訟程序有嚴謹之言詞辯論、交互詰問或直接言詞審理之程序明文，故參與表決討論之委員如能以直接、言詞以外之方式獲知當事人之意見，而委員亦認為已足而進行表決，於當事人之權益即無疏漏，尚難逕以部分委員未在場與聞當事人之陳述，即指為程序違法。至司法院釋字第739號、第709號解釋係分別關於市地重劃、都市更新程序之部分規定與正當行政程序之要求有違；本院108年度判字第234號判決則係由勞資爭議處理法之整體規定予以解釋，而認法律寓有要求應由當事人以言詞陳述意見，委員應親自出席，不得委任他人代理之意旨。經核均與本件事件之性質及審議規定不同，在無損於上訴人陳述意見之程序保障下，上訴人指本件有違正當程序，難謂有理。又關於原審認定楊維真委員離開後有再度返回議場並參與表決程序一節，乃原審調查、取捨證據後所為之認定，在出席簽名之委員人數18人，票數亦為18張之情況下，並無任何委員指其遭冒名投票，又係在與會者眾目睽睽下完成審議表決，原審上開認定於經驗法則並無不合，自無違誤。上訴指摘原判決未依職權調查證據，亦無可採。
⒉在本件不予續聘意思之形成過程，雖有成教系系主任黃錦
山、魏惠娟教授提出「教學事件陳述」、「林冠妤老師在本系服務情形」，相關內容經各次會議予以援用，惟原審業已查明渠2人先後擔任成教系系主任，本於行政職之地位，就其職務上所知過往上訴人工作表現、或與學生互動情形，撰寫供其他委員審議參考之書面資料，核此為人事管理、考核上常見之流程，其內容可否採信，則委之參與審議之委員判斷之，上訴意旨指渠2人具有檢舉人身分，等同證人，應迴避參與教評會之審議云云，於法無據。又所援用之本院97年度判字第682號判決意旨係闡述傳聞法則於行政訴訟上之運用，上訴指摘應迴避審議之2位教授本不具證人身分，更與傳聞證據無涉。
㈣次核，原審以不予續聘上訴人係在被上訴人107年6月19日校
教評會決議通過，而被上訴人「新聘教師限期升等作業辦法」有關延聘期間升等之規定，及被上訴人107年8月1日施行之組織規程第37條第1項第2款第2目於本案並不適用一節，並無判決違背法令之違誤：
按憲法第162條規定：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督。」；行為時教師法第14條之1第1項亦明文不續聘之決議通過後，學校應報請主管教育行政機關核准。而所謂依法律受國家監督，對於大學自治之核心事項，乃指「法律監督」，僅以「是否違法」為框架，而不及於妥適性，主要是根據法律、法規命令，更包含大學自定之自治規章。教育主管機關既係針對不予續聘之意思形成進行合法性監督，自應以不予續聘決意形成當時之事實狀態及法令狀態為基礎，進行審查；而作成在後之核准決定，其內涵即宣示不予續聘決意形成當時（即教評會決議通過時）於法無違。準此，本件被上訴人107年6月19日校教評會決議通過不予續聘上訴人後，報經教育部以107年9月28日臺教人(三)字第1070171819號函核定，即教育部肯認不予續聘決定合於107年6月19日當時之相關法令，包括被上訴人自訂為決意時應適用之被上訴人組織規程第37條第1項第2款第2目之規定。原審就此所持法律見解並無違誤。上訴意旨未解教育部之核准決定為合法性監督作為及其法律效果之意涵，徒以教育部之核准在後而主張本件應適用教評會審議時所未存在之法規，難謂有據。
㈤惟查，原審肯認被上訴人教評會決議依行為時教師法第14條
第1項第14款「違反聘約情節重大」規定，不予續聘上訴人為合法之決意，則有如下判決違背法令之違誤：
⒈以教師違反聘約情節重大作為不予續聘之理由，應認定教
師有具體行為違反聘約之約款，而依其情狀於達成聘約目的顯有重大影響者，例如執教能力不足以適任為該校之教師、違約情狀妨礙學校之正常運作等等。查，兩造於延聘上訴人時所成立之聘約約款如附件所示；被上訴人經由教評會審議通過之不予續聘決定，呈現於被上訴人107年6月29日中正人字第1070005592號函（見原審卷⒈第35頁），該函主旨載明「台端違反聘約且情節重大」，並於說明㈡列載其理由有4項：1.違反本校教師聘約8年條款、2.研究能量不佳、3.教學分擔不足、4.服務貢獻缺乏。惟除第1項未於8年內完成升等違反聘約第6點以外，未見載明其他3項事由係違反聘約之何一約款，或違反兩造其他默示約款，及如何違反而達到情節重大之程度？則被上訴人教評會之決議是否出於不正確之事實認定？誠有疑義。
⒉前揭第1項事由之具體情事，即上訴人未依限完成升等。助
理教師於一定期限內完成升等之客觀表現，固為其學術能力提升之重要指標，關係學生受教權之完足維護及學校素質之整體評價，可謂為大學教師任教工作之核心事務。惟行為時教師法第14條第1項第14款後段不予續聘之要件，必須教師違反聘約達於情節重大程度。上訴人主張其因所選擇之研究方法較為困難，致未能於期限內完成升等，惟其於受聘期間之研究成果，包括會議論文部分除於101年至104年間已有5篇會議論文，105年至107年又有4篇會議論文；期刊論文部分，100至105年間共有3篇單一作者之SSCI論文、1篇非第一作者的SCI，107年時有一篇SSCI論文已刊登，足以證明其持續從事研究不斷一節，是否真實可採？其選擇此等自我精進之方式，是否足以維持其執教品質？此乃關係上訴人未能完成升等，是否等同廢弛其學術自我提升之核心事務，而得予進一步判斷其違反聘約有無影響學生之受教權，已屬不適任教職之情節重大。乃被上訴人教評會對上訴人於審議過程中已提出之上開主張未予評價，究係置若罔聞，或已為評價疏未說明？此又關係教評會之決議有無違反應就上訴人有利、不利事項一律注意之原則，而屬違法？乃原審就上開各未明之點均未予調查，即以教評會決議既係由被上訴人各級教評會委員綜合被上訴人成教系提出之資料、上訴人之聲明(補充理由)後討論表決而作成，推論被上訴人各級教評會就前揭所列各項，應已併為審查、評量及判斷，即有應予調查之證據未予調查之違誤。⒊其餘3項事由則似指上訴人未履行或履行不足該聘約第4點
「應聘教師應參與系、所（中心）、院、校行政工作或推動學術研究，並得擔任導師且隨時隨地為學生學業、心理、品德、生活及言行擔負輔導之責任」所要求之義務，而屬違反契約。倘如是，則被上訴人為支持其教評會決議之作成無事實認定錯誤，即應說明所謂行政工作、推動學術研究所指為何？既係約定「得」擔任導師執行輔導工作，是否可有不擔任導師之選擇？並敘明違反之結果造成系、所（中心）、院、校行政工作執行有如何之困難，或學術研究發生何等遲滯，或導致學生之輔導事務空洞無效，而達情節重大之程度。乃被上訴人教評會決議內容僅在描述上訴人對相關事務，包括申請科技部等單位研究計畫、於成教系碩專班開設課程、指導研究生人數、參與學生論文口試、參加學校招生活動等事務之消極程度，尚無法具體化上訴人如何違反聘約並情節重大之狀況；亦無法回應上訴人主張成教系碩專班開設課程、參與學生論文口試、參與學校招生活動，均非聘約約定之義務，其無履行之必要；其已將每週基本授課時數分攤於其他工作，縱使所指導之研究生人數較少，惟教學分擔並不少於同系之其他教師；又其於任教期間每三年一度的教師評鑑結果均為通過，更於107年獲被上訴人成教系推薦為「資深優良教師」，並經教育部審核通過致贈資深優良教師獎勵等有利之主張。就此亦關係被上訴人教評會有無基於不完足之事實作成判斷之違誤，原審亦未予調查，亦未說明不予調查之理由，亦有判決未備理由之違誤。
⒋本件原審論及「至被告之助理教授有違8年條款，是否屬於
『違約情節重大』，則屬被告教評會審酌個案事實，予以判斷」（見原判決第59頁第11、12行），固屬正確，惟原審接續論述「其餘如後所述聘約期間就研究、教學、服務、輔導等面向具體事蹟（按，即其他3項事由），均屬判斷違約情節是否重大應考量之因素」（見原判決第59頁第14、15行），似將其他違約情事作為評斷上訴人未能於8年內升等是否已達情節重大之依據，則因該其他3項事由是否成立尚有未明，而難為情節重大之判斷。
㈥綜上，原判決既有前述違背法令之處，上訴人請求予以廢棄
，即屬有據。惟本件尚有前揭各項爭點事實有待究明，本院尚難逕為判決。又本件上訴人對「原處分」之內容，悉以撤銷訴訟請求救濟，惟公立學校聘任之教師係基於聘約關係，擔任教學研究工作，司法院釋字第308號解釋理由書即已闡述甚明；憲法法庭111年憲判字第11號判決也本於此旨，於理由中敘明不續聘教師之措施，其性質係單純基於聘任契約所為之意思表示。從而，上訴人主張被上訴人不予續聘之表示，其意思之形成為不合法，則在兩造間原有之聘約關係下，不合法之意思決定於聘約所生之影響如何，及其應以何種訴訟類型請求救濟，及應為如何之聲明，始具有權利保護之正當，而得獲有效之救濟。原審於發回重為審理時，應併予曉諭，令上訴人本於處分權為完足之聲明，以為裁判。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 3 月 9 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 洪 慕 芳法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 3 月 9 日
書記官 高 玉 潔