最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第1177號上 訴 人 新北市○○區○○國民小學代 表 人 林○○訴訟代理人 金玉瑩 律師
蔡宜靜 律師楊薪頻 律師被 上訴 人 黃懿嬌訴訟代理人 林詠善 律師上列當事人間獎懲事件，上訴人對於中華民國109年10月22日臺北高等行政法院107年度訴字第1061號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決除關於撤銷原處分對於被上訴人以101學年度課後班經費採購之物品，未待廠商完全送齊，即先行完成經費核銷，違反有關法令禁止事項之行為，核予「記過1次」之規制決定部分，暨該部分訴訟費用外，均廢棄並發回臺北高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人原是上訴人教師（於民國107年2月1日已自願退休），上訴人於106年1、2月間陸續發現被上訴人有下列應列入教師成績平時考核而予懲處的失職行為：
1.被上訴人105年度擔任總務主任期間，於105年12月間以工程管理費甫購入面額總計新臺幣（下同）7,733元的郵票，於106年1月間即出現異常短缺，經上訴人兼辦政風業務的人事主任於106年1月20日向被上訴人詢問，被上訴人在此追查下才從私人手提袋內取出面額總計4,733元的郵票（下稱「系爭郵票」）。
2.因上述郵票消耗品未提供公用及錯誤保管方式事件，且106年2月間，上訴人發現長期放置於校內走廊地板上的不明紙箱內有大量文具，上訴人校長於106年2月14日召集人事主任、主計主任及被上訴人，指示開始清查總務處請購保管的文具，並於同年月20日，由上訴人政風人員會同會計主任在檔案室內，發現被上訴人前於101學年度及102學年度擔任教務主任期間，由教務處以101學年度課後班經費採購的大量文具與書籍，並續清查盤點，查出被上訴人任教務主任期間，由教務處在101年9月至102年7月間，以課後班經費採購價值共13萬餘元的文具用品，被上訴人卸任時並未將之列冊移交予103學年度接任的教務主任，被上訴人並於他人不知情下，自行取用上開文具公物用品。
3.上訴人清查被上訴人上述任教務主任期間以課後班經費購入文具用品現存數量有短少情形，經詢問被上訴人，被上訴人於106年2月24日告知是其於101學年度任職教務主任，以課後班經費向廠商採購文具時，未待廠商送齊採購的文具並確實清點，就辦理相關採購經費核銷完成並付款予廠商，該請購案核銷請款程序的黏貼憑證請購品目與事實並不相符。
4.上訴人校長於106年2月14日指示開始清查總務處請購保管文具後，經盤查清點，發現被上訴人任總務處主任時，以總務處職掌的工程管理費公帑所購入大量文具用品，數量短缺甚多，認定被上訴人未善盡督導與保管之責。
5.前述上訴人政風人員會同會計主任於106年2月20日在檔案室發現的物品，除前2.所述教務處以101學年度課後班經費採購的文具、書籍外，並查到散置有被上訴人103學年度擔任1年2班班導師期間，由家長繳交簿本費，交由上訴人統一購入，應發放班級課程使用的美勞材料包、生字練習簿、8格數學練習簿等（下稱「系爭教材與作業簿」），以及被上訴人任班導師應妥善保存之李姓學生學籍卡的個人資料。
二、上述被上訴人失職行為，經上訴人於106年3月1日召開105學年度第5次教師成績考核委員會（下稱「考核會」）會議（下稱「第5次考核會」），並通知被上訴人列席說明後，決議對被上訴人前述5項失職行為，應各依行為時「公立高級中等以下學校教師成績考核辦法」（下稱「教師成績考核辦法」）第6條第1項第4款第2目、第9目、第10目、同條項第6款第2目、第3目，及公務員服務法第20條等規定，分別作成下列共計「記過3次、申誡2次」的懲處決定。事後上訴人就依第5次考核會上開決議，以106年3月31日新北店雙城小人字第1065911745號令（下稱「原處分」），將被上訴人前述5項失職行為，核定為下列懲處事由，且其教師成績平時考核的懲處決定各自如下：
1.將上訴人105年12月工程管理費公帑購買之郵票置於私人手提袋內，有不當行為，致損害教育人員聲譽，依行為時教師成績考核辦法第6條第1項第4款第2目規定，核予「記過1次」。
2.未將上訴人101學年度課後班經費採購之大量文具列入移交，對公物未善盡保管義務，有浪費公帑情事，依行為時教師成績考核辦法第6條第1項第4款第9目規定，核予「記過1次」。
3.以上訴人101學年度課後班經費採購之物品，未待廠商完全送齊，即先行完成經費核銷，違反有關法令禁止事項，依行為時教師成績考核辦法第6條第1項第4款第10目及新北市政府及所屬各機關學校公務人員平時獎懲基準（下稱「新北市獎懲基準」）第15點第5款、公務員服務法第20條等規定，核予「記過1次」。
4.105年度上訴人工程管理費公帑採購的文具用品，其數量短缺甚多，被上訴人未善盡督導與保管之責，依行為時教師成績考核辦法第條第1項第6款第2目規定，核予「申誡1次」。
5.於103學年度擔任班導師時，系爭教材與作業簿均未使用，教學未能盡責，致貽誤學生課業；且未善盡學生個人資料保管之責，依行為時教師成績考核辦法第6條第1項第6款第3目規定，核予「申誡1次」。
三、被上訴人不服原處分，向新北市政府教師申訴評議委員會提起申訴遭決定駁回後，續向教育部中央教師申訴評議委員會提起再申訴，亦遭決定駁回，遂向臺灣新北地方法院（下稱「新北地院」）提起行政訴訟，請求再申訴評議決定、申訴評議決定及原處分均撤銷，惟經新北地院行政訴訟庭以無審判權為由，裁定移送原審。原審審理後判決再申訴評議決定、申訴評議決定及原處分均撤銷。上訴人不服，乃提起本件上訴。
四、被上訴人起訴之主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
五、原判決撤銷再申訴評議決定、申訴評議決定及原處分，其理由略謂：
㈠依司法院釋字第308號解釋理由，可知公立學校聘任教師不論
是否兼任學校行政職務，其行為均應受有倫理規範之約束，差別僅在於兼任學校行政職務的教師，既屬公務員服務法所稱的公務員，在執行所兼任行政職務時，應另受公務員服務法所定公務員職務倫理的拘束。而職業懲戒制度存在之目的與功能，就在於職業倫理秩序的維飭，藉由對於因故意或過失主觀有責而違背職業倫理規範之人施予規訓懲戒，一方面使執業違失者心生警戒，回歸倫理規範所期待的正當職業倫理秩序，另方面也能維繫公眾對特定職業的合理信賴。行為時教師成績考核辦法第6條第1項第4款、第6款等規定所列得予記過或申誡的各該事由，其共同特徵均屬違反教師職業倫理的違失行為，不論依據的法規或懲處措施的形式用語如何，只要針對公、私職業的違失行為施予維飭職業倫理秩序的措施者，就是維繫職業倫理所必要的實質懲戒措施，在法律爭議遇有法律漏洞的情形，就應基於憲法平等原則，類推適用懲戒法的法理。因此，依據行為時教師成績考核辦法第6條第1項第4款、第6款等規定，對教師所為記過或申誡的平時考核決定，雖其形式用語為成績考核，但仍屬對教師的實質懲戒處分。就兼任學校行政職務的教師而言，尚應參照公務員服務法上對其執行兼任行政職務的倫理規範，且公務人員考績法的考績懲處既有實質懲戒處分的性質，公務人員考績法上關於公務員職務倫理的要求，也適用於兼任學校行政職務的教師。
㈡被上訴人有原處分第1、2、4、5部分所指違反公職務倫理的失職行為：
1.被上訴人105年度擔任總務主任期間，於105年12月間以工程管理費甫購入面額總計7,733元的郵票，嗣兼辦上訴人學校政風業務的人事主任姚○○（下稱「姚君」）於106年1月間旁聽到同事呂○○在人事室辦公室談及，總務處欠缺要寄信的郵票，問時任總務主任的被上訴人也說沒有等情；迄106年1月20日姚君親見被上訴人從其私人手提包拿出與短少數額差不多之4,733元郵票。乃被上訴人請購後，未依學校慣例將郵票放置總務處櫃子內等節，經證人姚君、呂○○等於原審結證甚明，且被上訴人於106年2月22日出席教師評審委員會（下稱教評會）陳述，及同年月23日自書意見陳述書中，均陳明係因其個人疏失所致，所涉事實至明。職業懲戒處分重在職業倫理對職業人員「人」的整體期待與適當規訓，性質上自始與刑法或行政罰法等處罰法針對各別違法行為的一一非難評價與制裁，有所不同。職業懲戒權行使既然植基於職業身分關係及職業倫理秩序的整飭，與國家對人民違法行為科處刑罰或行政罰制裁不盡相同，一來即使未構成刑事犯罪，仍有可能因為違反職業倫理而構成應予懲戒的失職行為，二來是否違反職業倫理應予懲戒的判斷，關於懲戒權行使要件及效果應受法律嚴格規範的要求，其程度與刑罰或行政罰法適用「罪刑法定主義」或「處罰法定主義」，對各個罪名或違反行政法上義務行為皆明定其構成要件及法律效果的情形，就非一致（司法院釋字第433號解釋也有相類似見解可資參照）。而公立學校公費所購買的郵票，性質上屬輔助學校教育行政任務遂行而有郵務傳遞需求時，供校內教職員此等公務上郵務使用的財物，此等郵票既供公務使用，按學校公務上正當倫理秩序的合理期待，任何負有保管公務郵票職責的教職員，就應將該等公共財物保持提供公用的狀態，不得擅自私藏或私自留用，因此，將輔助學校為教育公行政任務所購入的郵票放入教職員私人手提包內放置，且隱瞞其訊息，不將之開放供其他同仁使用或檢查者，自屬違背學校任何教職員職務倫理的違失行為。另參行政院為健全公用物品管理作業制度，於96年12月13日所修正發布學校的「物品管理手冊」第19點；新北市政府為管理新北市市有財產，訂立對新北市所屬學校也有適用的新北市市有財產管理規則，其第10條、第38條之規定，均有對機關、學校公費所購入公務用財產，要求妥善保管，並應處於隨時得供稽核、檢查狀態。則上開被上訴人將公務用系爭郵票私藏於個人手提包，核屬違反公職務倫理秩序而應受懲戒的違失行為無誤。原處分就此部分將之論以行為時教師成績考核辦法第6條第1項第4款第2目所稱「不當行為，致損害教育人員聲譽」，就違失行為的界定而言，並無違誤。
2.上訴人人事主任姚君於106年2月間，聽聞被上訴人大聲質問總務處幹事何○○（下稱「何君」），為何將她的東西就是擺放在人事室旁邊走廊地板上已月餘的二大內容物不明紙箱搬走？等何君將紙箱搬回原處，經姚君詢問並核對後，方知被上訴人是以總務處職掌工程管理費，於105年12月底到106年1月初所購買的文具，業已短少10包索引卡、10包公文袋共20包文具。嗣簽報校長全面盤點，結果發現被上訴人以總務處105年全年工程管理費請購並自行保管而陸續購入文具物品，竟即短缺環保公文袋16個、雙面膠120捲、削鉛筆機1個、L夾2包、印泥1盒、19mm轉尾夾（6入/盒）20盒、25mm轉尾夾（7入/盒）19盒、32mm轉尾夾（8入/盒）20盒、影印紙（彩色）20包、PLUS立可帶替換帶（藍）15盒、三用電腦標籤（42.4*105mm）1包、透明膠帶（48mm*35y）6個、透明膠帶（20mm）5個、粉彩紙（淺粉）405張、雲彩紙（綠）15包、奇異筆（黑）1支、分類索引片（LD-700）50包、彩色長尾夾5桶/288個、國際牌電池AAA3盒/15排/4、訂書針4盒/20小盒等，數量甚多，有盤點情形列表及經費核銷單據在卷可佐；被上訴人於106年2月22日教評會中答詢時，自承採購物品量多，就逕放走廊上，移來移去不知去向，確實未盡到保管責任，且面對教評會委員質疑物品採購後應交保管人點收造冊，領用須向何君登記等情節，被上訴人或沉默無法應答，或自承管理不好所致等語甚明；另在第4次考核會上並承稱：105年購買的文具，是總務處辦活動專案經費（即工程管理費）買的，不是用一般辦公費所買文具，沒有登錄列管，放在後走廊沒有妥善收起來，有的在櫃內，管理不夠周延緊密，不知去向，可能遺失等語明確；其在第5次考核會中也為相同意旨的陳述。綜上，被上訴人在105年間因擔任總務主任掌管工程管理費，以此經費公帑請購而應負保管責任的大量文具用品，確實因其未盡監督保管的責任，而致生所保管物品大量遺失的情事。至於被上訴人雖主張其行為時上訴人尚未建立消耗品領用登記制度，因此就此等自然耗損使用的文具物品，並無未盡監督與保管而應受懲戒之責云云，查被上訴人任總務主任的行政職務期間，本就應遵守公務員服務法第5條對公務員「應誠實清廉」的要求、第7條對公務員「於執行職務，應力求切實，不得畏難規避，互相推諉或無故稽延」的要求，第19條對於公務員「非因職務之需要，不得動用公物」的要求，第20條對公務員「職務上所保管之文書、財物，應盡善良保管之責」的要求，即使上訴人欠缺全校性規定，被上訴人都應為自己在總務主任職位上請購、保管的公物，建立起可供隨時稽核、檢查的取用登記制度，以善盡保管職責，自己更要切實稽核、檢查該等文具用品供同仁取用是否確實符合公務用途。然被上訴人捨此未為，任令大量遺失，自已構成應受懲戒的違失行為，原處分就此部分論以行為時教師成績考核辦法第6條第1項第6款第2目所稱「處理業務失當，或督察不週，有具體事實」的違失，就違失行為定性而言，也無違誤。
⒊106年2月20日又發現2樓檔案室滿是文具，經查為被上訴人前於101學年度101年9月至102年7月擔任教務主任期間，以課後班經費採購高達13萬4,722元數千件大量文具用品，到106年2月20日清查時，只剩28包打孔內頁、2盒雜誌盒、1盒DVD光碟、8個削筆機、108包文具組獎品及20打鉛筆等，此經比對當年度採購紀錄、經費核銷單據等，與106年2月20日清點檔案室文具及書本紀錄可資證明；另被上訴人於106年2月20日清點檔案室時當場陳明：在教務處任職時，有以課後班經費買一些東西想送小朋友，發剩下物品置於檔案室，並自承有錯；被上訴人於106年2月22日教評會中答詢時，也為相同表示；在106年2月23日自書的陳述意見中，也為相同表明；被上訴人在第4次、第5次考核會中列席答詢，也為意旨相近的表示，並答稱課後班經費所買高達13萬餘元的文具，因為沒有建立移交清冊，就沒有列入移交，有的發給學生，有的使用掉了，只剩下清點所見物品等語明確。顯見被上訴人確有未將教務處購置文具列入移交，並恣意使用而浪費公帑的情事。學校以公務費用購入的財產，是為教育行政公共任務使用之物，按公務上正當倫理秩序的合理期待，任何負有保管公務使用財物職責的教職員，就應將該等公共財物保持提供公用的狀態，不得擅自私藏或私自留用。再者，公務使用財物委由機關學校內特定職位者保管，旨在藉由該職位所掌職務的權責，促進財物提供公務目的使用的管理，而非供特定時間擔任該職位的特定個人保管利用。因此，離開保管公務使用財物的職位而卸任者，自應將依該職位而保管的公務用財物移交給接任該職位之人。是故，不論機關學校有無就移交程序為特定的規劃，依職位職掌而保管公務用財物之人在卸任時，都應本於誠實清廉與善良保管之旨，將財物完整無缺地移交給接任職位之人。且被上訴人在保管課後班經費所購入文具用品時，身為上訴人公立學校的教務主任，參照司法院釋字第308號解釋意旨，更受公務員服務法的公務員倫理規範拘束，也應參照公務員服務法第5條、第7條、第19條、第20條的倫理規範意旨，就其教務主任保管課後班經費鉅資購入的大量文具用品，應善盡保管之責，且應於卸任時，按誠實清廉的本旨，將職務上保管的文具用品全數移交給下任教務主任繼續保管以備購入目的的公用。查被上訴人一人在接下來短短數年間，僅曾擔任班導師及總務主任的職位，竟將該批文具用品取用至寥寥無幾，即使無其他證據證明其挪為私用，仍可推知其使用已達嚴重恣意浪費，而非自然耗損的情節，參照前開有關公職務倫理的要求，應屬違失而應予懲戒行為無誤。原處分就此部分論以行為時教師成績考核辦法第6條第1項第4款第9目所稱「對公物未善盡保管義務，有浪費公帑情事」，就違失行為的定性而言，並無違誤。⒋另106年2月20日在檔案室內，同時發現被上訴人散落置放學
生學籍卡，及美勞材料包、課本、練習本等等，亦有106年2月20日清點檔案室文具及書本紀錄與清查所見物品列表、該等物品散置檔案室內照片等附卷可查，且參照片內呈現的學生學籍卡，甚至有學生個人身高體重名冊，都是被上訴人擔任班導師的1年2班學生資料，而美勞材料包則均載明1年2班的班別與該班學生人數，生字練習簿及8格數學練習簿也是供低年級所使用，應屬被上訴人任1年2班導師期間，未提供予學生使用所留置在檔案室內無誤。又查上訴人校長於106年2月20日協同人事主任姚君、主計主任等在檔案室清查時，就所發現物品質問被上訴人，有6單元的美勞材料包都未發給學生使用，學生學籍卡則應歸由學校註冊組長永久保存，也由被上訴人棄置於檔案室內，家長交錢購買的生字練習簿共22本（與1年2班學生人數相近）、數學作業簿1疊（依清查結果共23本，與1年2班學生人數相近），都完全沒有發放使用，被上訴人對此等質問則均未答覆。被上訴人在列席第5次考核會答詢時，已坦認學生學籍卡、系爭教材與作業簿等都是其留在檔案室內，且系爭教材與作業簿原應發還學生等節。查：學生學籍卡，性質上屬上訴人學校之公務機關為教育公共目的所蒐集的學生個人資料，依個人資料保護法第5條、第12條、第18條規範意旨，應由上訴人指定專人即校長所稱註冊組長負責保管之安全維護事項，縱使學籍卡內個人資料已由被上訴人輸入電腦資料庫系統內，該學籍卡即應交由上訴人註冊組長負責保管，非得由被上訴人任意處分。被上訴人卻任意私藏、棄置於檔案室內，顯有違失無誤。至系爭教材與作業簿等，均是被上訴人任1年2班班導師時，由該班家長依照被上訴人教學計畫所繳費由學校同一購入，供被上訴人按教學計畫進度執教時，發給學生學習使用。該等教材、作業簿之未使用，令人懷疑被上訴人如何執行其教學進度。依被上訴人與考核會委員在第5次考核會的詢答過程可知，被上訴人任班導師請喪假期間，扣除代課老師代上課程次數，被上訴人還自己任教9次以上歸屬於生活領域的美勞課程，卻遺留有高達6個單元的美勞課教材包未按教學計畫使用，更難信所謂自己或代課老師有以其他教材填補而從事教學的情節為真正。更何況系爭教材與作業簿都是學生家長自費出資購買，被上訴人即使教學過程未及按計畫使用系爭教材與作業簿，除非有另經學生家長同意，否則應發還學生家長，不得擅自留用、處分。原處分就此依行為時教師成績考核辦法第6條第1項第6款第3目規定，論以教學未能盡責，致貽誤學生課業，就違失行為的認定而言，也無違誤。⒌至於原處分認定被上訴人在採購上訴人101學年度課後班經費
物品時，未待廠商送齊貨物就先完成經費核銷，違反有關法令及公務員服務法第20條規定，而認定屬行為時教師成績考核辦法第6條第1項第4款第10目、新北市獎懲基準第15點第5款規定的違失行為部分。查關於此等採購大量文具用品待至106年2月20日清查時，只剩寥寥無幾數量的原因，除了被上訴人自承取去獎勵學生恣意浪費使用之外，被上訴人在106年2月22日教評會及同年月24日第4次考核會列席答詢時，雖然都曾陳稱部分原因是因為核銷紀錄中記載購入的文具，廠商沒有一次送足，被上訴人也沒有點收，後來老闆癌症過世未再聯絡，沒有再補送進來，就先辦理核銷等語（見原審卷第145、166-167頁），且參證人姚君前開證述，上訴人就以被上訴人第4次考核會的自述，認定有未按規定核銷的違失情節。然查，第4次考核會委員在聽聞被上訴人將課後班經費採購大量文具短缺原因，歸咎於廠商未送齊採購的文具數量之後，有提醒被上訴人將登載於會議紀錄中，若指控不實，可能涉及被上訴人對廠商誣告，請被上訴人想清楚後果，被上訴人在會議結束前先短暫沉默，續則回答：「好！對不起！」等語，有該次會議紀錄可查（見同卷第167頁），顯示被上訴人在會中雖曾將文具短缺原因歸咎於已死亡難以對證的廠商，但經委員提醒可能涉及誣告刑責後，就不再堅持此說，反為此說致歉。再者，被上訴人在第5次考核會答詢中，也強調106年2月24日考核會關於廠商送貨不足的說詞，因考量廠商指其誣告之責，已陳明所說不算數而予以取消的意旨，只承認有將教務主任期間採購的文具帶到班導師教室，未列入移交的情節（見同卷第184-185頁）。因此，被上訴人在教評會與第4次考核會曾經將文具短缺原因歸咎於廠商之說，究竟是否屬實，已有可疑。況且，上訴人人事主任姚君更曾會同其他單位主管一同致電該廠商，該廠商堅決否認有此情節，並感氣憤等情，也經證人姚君於審理中結證如前（見同卷第483-484頁）。此外，則無任何其他證據足以證明有所謂廠商未按採購約定送齊貨物，被上訴人不經點收，未按規定就辦理核銷的情事。上訴人卻以被上訴人所為單方陳述，就逕認定被上訴人有未按規定辦理核銷的行為，而予以懲處，自有違誤。
㈢原處分第1、2、4、5部分所指違反公職務倫理的失職行為，
可資認定。惟職業人員數項違反職業倫理的違失行為，應由此數違失行為呈現的整體違背職業倫理狀況，合一探究被付懲戒職業人員應給予何等懲戒性規訓措施，才得導正其將來職業活動重回歸職業倫理常規的正當秩序，或者在其違失行為已嚴重影響公眾對其從業的正當期待，難以信賴其適於忠實誠信符合倫理常規執業者，則逕以排除其職業之資格，原則上，只要懲戒程序調查中已發現並得一併發動懲戒權，對被付懲戒人就其「人格整體」予以適當評價而決定如何規訓懲戒者，自不得就同一人在單一懲戒程序中所發現數項違背職業倫理規範行為，分別給予各別的懲戒處分，以致於形成數項違失行為所呈現違失者的個人人格圖像整體而言，已嚴重違反職業倫理秩序的期待，應給予一次嚴重的懲戒處分，才能期待其回歸正當職業倫理秩序，甚或應逕予排除其職業資格，而與職業懲戒制度目的相符；卻錯將各次違失行為分別評價，各自略施不合理的輕度懲戒，使其無從警戒、導正其個人在職業倫理關係中脫離正軌的行徑，反而與懲戒目的相偏離的不合比例現象。因此，懲戒處分的裁量，應依上述懲戒目的之達成而為合義務裁量選擇，才合於比例原則。若將單一懲戒程序中同一被付懲戒人數項被付懲戒違失行為分別予以評價者，不能正確達成懲戒之目的，反與比例原則相違背。此由改制前公務員懲戒委員會（已於109年7月17日改制為「懲戒法院」）100年9月6日法律座談會第107案決議稱：「公務員同時或先後被移送之數違失行為，經公務員懲戒委員會受理而以一案或併為一案審議時，應將該數個行為整體評價，作成一個應為懲戒或不受懲戒之處分，乃公務員懲戒之基本法理。」「公務員同時或先後被移送之數違失行為經作為一案評價之結果，部分成立違失行為、部分不成立者，固應於議決書中分別認定，但基於公務員懲戒之法理、實務上一貫見解及（決議時）公務員懲戒法第2條、第9條、第10條及第24條規定之意旨，應僅作成一個應為懲戒之處分；其不成立違失行為部分，於理由中敘明，無庸另於主文中單獨諭知。」等語，亦可見本件在教師成績平時考核的實質懲戒上，也應遵循同一法理。原處分對被上訴人4項應予懲戒的違失行為，其分別4次的懲處裁量決定為記過1次、記過1次、申誡1次及申誡1次，參照前開說明，此等懲戒處分的裁量，與職業懲戒目的並不相符，不合比例原則。尤其被上訴人上述4項違失行為，均共同彰顯其嚴重欠缺對學校公費購買供公務使用的財物的正確保管、使用觀念，才一再出現職務職責所購入，原應開放供校內同仁使用的財物，卻不盡保管職責，不建立可稽查的登記取用制度，而方便其恣意使用。被上訴人上開4項違失行為內在關聯性至為明確，上訴人應依前述懲戒法理之目的，以單一輕重份量適當的懲處，才能導正被上訴人連續出現的違失行為，並對其他學校教職員揭示職務倫理對此事務合理秩序的正當期待。另原處分所指第3項的違失行為認定與懲處效果的決定，也有違誤，申訴評議決定及再申訴評議決定未予糾正，就法而言，也不恰當，被上訴人訴請撤銷原處分、申訴評議決定及再申訴評議決定，為有理由，而為被上訴人勝訴之判決。
六、上訴意旨略謂：㈠改制前公務員懲戒委員會100年9月6日法律座談會第107案決
議內容之末表明：「所謂『數違失行為一體性原則』，與德國公務員懲戒法上『失職行為一體性原則』之內涵與效力是否相同，目前學說與實務上尚無共識。在立法明定此一法律原則及相關規定之前，不再援用。」行為時教師成績考核辦法第6條第1項各款懲處之目的各異，是否得整體評價而從一重處分，均未有法律明文規定及司法實務定論，然原審判決誤引已決議不再援用之實務見解而有適用法令、詮釋條文概念錯誤外，就相關具體事實應否涵攝於法律構成要件之論述，亦全然未見於判決理由內敘明。
㈡上訴人106年2月20日於人事室發現被上訴人對於多達6大包1
年2班美勞教材包、1年2班之22本生字練習簿及23本8格數學練習本、50本中年級生字練習卡均皆未有開封使用，且另隨意棄置轉學生學籍卡，顯然未依課程綱要、標準教學進行教導，且未善盡保管學生個人資料等行為，上訴人係以其不按課程綱要、標準教學、教學未能盡責致貽誤學生課業及未善盡保管學生個人資料為由，申誡1次。細究被上訴人之違失行為，實已侵害學生個人資料，實涉及學生隱私權、侵害學生受教權等違失行為。然原判決就上開上訴人已纂述甚詳之被上訴人違失行為涉及學生隱私權、受教權等侵害，以此申誡1次之行為，均未敘明何以未採而逕認定與其他3項違失行為為同一懲戒目的，此實有判決不備理由之違誤。
㈢為此請求廢棄原判決，並就廢棄部分，發回臺北高等行政法院更為審理。
七、本件相關法規如附表，茲援引論究如下：㈠按法官依據法律獨立審判為司法平亭曲直運作不墜之真理，
在適用個案上，如法律概念明確可資遵循，即無法律解釋之必要；如整體法規範意旨出現立法所未及之漏洞，適用結果將生不公平，復無法經由法律解釋而為補充時，法官進行法之續造予以填補之合理基礎，於焉而生。
㈡我國目前對於公務人員違失行為之制裁，採取司法懲戒與行
政懲處並行之制度。其基礎分別源於憲法第77條賦予司法權以公務員之懲戒，憲法第97條明文監察院之權限，包括對於有違法失職之公務員提出彈劾移送法院審理；另憲法增修條文第6條第1項第3款明文考試院具有公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。考試院主管之公務人員考績法，依向來之見解，具有考其所積之意義，乃保留予機關首長，對於一定期間內公務員之功過行止加以考核，以評價其該年度內之整體表現，作為決定年終考績獎懲及次年度得否取得同官等高一職等之任用資格之基礎（公務人員考績法第7條、第11條參照）。因之對公務員於年度內有所獎懲，尚容許得將平時考核獎懲互相抵銷，或併計增減總分（現行公務人員考績法第12條第1項參照）。故不論兩者之憲法依據、程序、性質、目的、效果（例如於公務員懲戒法第11條規定「免除職務」，乃免其現職，並不得再為公務員；而公務人員考績法上之「免職」，不在公務人員任用法第28條所規定不得任用之範圍內，故經依公務人員考績法免職者，如符合其他人事任用規定仍可再任公務員），司法懲戒與行政懲處尚有不同。經由立法形成之公務人員考績法所規定之懲處制度有類似處罰構成要件之設計，及原則上懲處實際上係評價並紀錄個别違失行為，以為年終整體評價之準備，即無必要於懲處時對於個案中之數違失行為作整體評價。雖懲戒與懲處應否整合、涉及剝奪身分之行政懲處有無法官保留之適用等爭議由來已久，惟在制度尚未變更之前，主管機關對於現行公務人員考績法有意建立之體系，難謂有何漏洞產生而需填補，如逕予類推適用德國公務員懲戒之法理，認為評價公務員之違失行為應就其所違失之數行為整體觀之，反將生整體觀察所及之行為範圍如何決定之漏洞，並滋生未被行政懲處之行為能否再為懲處，德國法所稱懲戒權耗盡之於我國法律依據何在等等諸多爭議。
㈢回觀對於教師之懲戒，憲法第162條規定：「全國公私立之教
育文化機關，依法律受國家之監督。」第165條規定：「國家應保障教育、科學、藝術工作者之生活，並依國民經濟之進展，隨時提高其待遇。」立法機關依此意旨採取公教分離之方向，就教育人員的考核、獎懲、保障及權利救濟等，以法律形成整體制度，在本件所涉之小學教師之行政制裁，有依國民教育法第18條第2項之授權訂立之教師成績考核辦法為據；如情節嚴重至影響其教師身分之存否時，則有現行教師法第4章關於教師與學校間之解消或暫時停止聘約關係之處置規定。依教師成績考核辦法之規定，其性質實相近於公務員懲處，此由行為時教師成績考核辦法第3條第1項規定：
「教師任職至學年度終了屆滿一學年者，應予年終成績考核，不滿一學年而連續任職已達六個月者，另予成績考核。」；在同辦法第4條、第5條、第7條均有獎懲相抵之規定，第7條第2項尚且明文「前項獎懲同一學年度得相互抵銷」，可知此一規定係就一個學年期間內教師行止之考核，其懲處之態樣尚非悉屬職業倫理之事項（例如：行為時教師成績考核辦法第6條第1項第4款第8目「代替他人不實簽到退，經查屬實」、第9目「對公物未善盡保管義務或有浪費公帑情事，致造成損失」、第6款第2目「處理業務失當，或督察不週，有具體事實」），立法裁量對違失行為個別評價，也無漏洞可言，自無另行造法採用相當於德國失職行為一體性之理論，排除適用現行採取構成要件該當之評價原則，此方屬法官依法審判之基本態度。本院在109年度上字第1184號判決就軍事懲戒事件即表示同一見解如下：「數個符合受懲處構成要件之行為，依陸海空軍懲罰法第七條第二項規定，並未採取如原判決所言應為整體人格圖像之單一評價之法律見解，故陸海空軍現役軍人有符合陸海空軍懲罰法第15條之法定懲罰要件之行為，即應分別懲罰。」㈣經核，原判決審酌證人證詞，及上訴人行政調查所獲比對清
冊等證據資料，並被上訴人於考核會所陳述之內容等，認定上訴人懲處被上訴人之5行為，有4行為之認定為可採；1行為為不可採，業經詳述其得心證之理由於原判決第14頁至第29頁，核其依調查證據取捨之結果所為之事實認定，無違一般經驗法則、論理法則，應予肯認。則關於上訴人以被上訴人101學年度課後班經費採購物品，未待廠商完全送齊，即先行完成經費核銷，違反有關法令禁止事項一節，尚乏證據認定之，上訴人依行為時教師成績考核辦法第6條第1項第4款第10目及新北市獎懲基準第15點第5款、公務員服務法第20條等規定，核予「記過1次」之處分，即有違誤。上訴人就此亦未指摘原判決關於此部分有何違背法令之處，此部分之上訴即無可採。至其餘經認定事實無誤之4行為暨所為處分，茲依時序分述之：
⒈於101學年度擔任教務主任，未將以上訴人101學年度課後
班經費採購之大量文具列入移交，對公物未善盡保管義務，有浪費公帑情事，依行為時教師成績考核辦法第6條第1項第4款第9目規定，核予「記過1次」。
⒉於103學年度擔任班導師時，美勞材料包、課本、練習本等
教材與作業簿均未使用，教學未能盡責，致貽誤學生課業；且未善盡學生個人資料保管之責，依行為時教師成績考核辦法第6條第1項第6款第3目規定，核予「申誡1次」。
⒊105學年度被上訴人擔任總務主任，對於上訴人工程管理費
公帑採購的文具用品，未善盡督導與保管之責，其數量短缺甚多，依行為時教師成績考核辦法第6條第1項第6款第2目規定，核予「申誡1次」。
⒋同屬105學年度被上訴人擔任總務主任期間，將上訴人105
年12月工程管理費公帑購買之郵票置於私人手提袋內，有不當行為，致損害教育人員聲譽，依行為時教師成績考核辦法第6條第1項第4款第2目規定，核予「記過1次」。
查各該行為分別發生於101學年、103學年及105學年，除前列第3、4次行為緊接發生於105學年度內，另外2次行為時間相距經年，被上訴人分別兼任行政職與未兼任，各該行為情狀亦有不同，上訴人區別行為數予以分別歸責，乃上訴人為維持校園內部教育人員之紀律適用行為時教師成績考核辦法而為，並無不當（至本件對該4行為所為之懲處之合法性，乃另一問題）。原審原於司法懲戒之數行為整體觀察一說，並不適用於行政徵處，已詳述於前，又違失情節是否到達剝奪職業資格，所涉者為教師法第14條至第16條解聘、不續聘，非本件所得置喙；況原判決所指「自不得就同一人在單一懲戒程序中所發現數項違背職業倫理規範行為，分別給予各別的懲戒處分，以致於形成數項違失行為所呈現違失者的個人人格圖像整體而言，已嚴重違反職業倫理秩序的期待，應給予一次嚴重的懲戒處分，才能期待其回歸正當職業倫理秩序，甚或應逕予排除其職業資格，而與職業懲戒制度目的相符；卻錯將各次違失行為分別評價，各自略施不合理的輕度懲戒，使其無從警戒、導正其個人在職業倫理關係中脫離正軌的行徑」之論述（見原判決第32頁第6至14行），似謂為達成懲戒目的，應就已知之數行為予以整體評價，而給予嚴重處分或剝奪其職業資格，方符懲戒目的。惟對於受懲處之被上訴人乃提起訴訟請求救濟者，原審所持論理，即有違反行政訴訟法第195條第2項不利益變更禁止原則之虞，難謂合法。原判決就此4違法行為所持應予整體觀察評價之法律意見，有應適用行為時教師成績考核辦法第6條第1項而未予適用之違誤，上訴意旨指摘此部分為違背法令，即屬有據。
㈤綜上，上訴人以被上訴人101學年度課後班經費採購物品，未
待廠商完全送齊，即先行完成經費核銷，違反有關法令禁止事項，而予以記過1次之懲處，乃認定事實未憑證據而為違法，原判決予以撤銷，並無違誤，上訴人請求撤銷原審關於此部分之判決，為無理由。另就其餘4行為，原審認定原處分所依據之事實無誤，惟應就4行為整體評價而作成1懲戒，原處分區別行為數，作成4懲處乃屬違法云云，即有不適用法規之違背法令，上訴人請求予以廢棄，於此4違法行為之部分，即屬有據。惟原審並未調查審究原處分關於該4違法行為，適用行為時教師成績考核辦法第6條第1項各該款目，評斷各該4行為而作成懲處，是否合法有據？例如：上訴人對被上訴人擔任教務主任，以101學年度課後班經費採購之大量文具，未列入移交妥善保管一節，所使用之經費高達13萬餘元，而予以記過1次之懲處；而對105學年度被上訴人擔任總務主任期間，將以公帑購買之郵票置於私人手提袋內，行為不當，郵票價值為4千餘元，也核予記過1次之決定，兩相比較，有無失衡？該105學年度被上訴人將公帑購買之郵票置於私人手提袋一節，經上訴人評價為「有不當行為，致損害教育人員聲譽」，而依行為時教師成績考核辦法第6條第1項第4款第2目規定予以懲處；較之同在105學年度內發生，以被上訴人擔任總務主任，對於上訴人工程管理費公帑採購的文具用品，未善盡督導與保管之責，其數量短缺甚多一節，則係依同辦法第6條第1項第6款第2目所規定「處理業務失當，或督察不週，有具體事實」之態樣而核予「申誡1次」，對於同一學年度同筆科目經費採購之公物，均有處理業務失當之外觀，何以適用不同款目？相關懲處依據之法律如何涵攝？所涉及之判斷餘地有無違法？等節尚有未明，有依職權命上訴人辯明之必要，自應廢棄原判決發回原審重為調查審理。
據上論結，本件上訴為一部無理由、一部有理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 12 月 29 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 洪 慕 芳法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 12 月 29 日
書記官 高 玉 潔