最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第1189號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 劉青娥被 上訴 人 曾子嘉訴訟代理人 黃慧萍 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國109年10月30日臺北高等行政法院108年度訴字第1734號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所屬臺北區監理所（下稱臺北區監理所）依據民眾檢舉資料，查知被上訴人透過訴外人臺灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）App網路平台（下稱Uber APP平台），於民國106年1月20日3時39分許，駕駛訴外人鴻瑋小客車租賃有限公司（下稱鴻瑋公司）所有車牌號碼000-0000號租賃小客車（下稱系爭車輛），自新北市○○區○○路0段000號前載客至新北市○○區○○路00號前，並收取費用新臺幣（下同）166.36元。臺北區監理所認定被上訴人未經核准經營汽車運輸業，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，乃開立107年1月17日交公北監字第4002911號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單並移送上訴人處理，上訴人以108年4月23日第33-4002911號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處被上訴人10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審判決撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原審撤銷訴願決定及原處分，係以：(一)關於被上訴人駕駛鴻瑋公司所有之系爭車輛透過Uber APP平台載客收費行為（下稱系爭違章行為）之行業定性：依公路法第34條第1項第4、5款規定可知，計程車客運業之營業重在載客服務，同時提供駕駛人、車輛出租讓乘客搭載而收取報酬；小客車租賃業之營業則重在提供租賃標的即車輛本身，僅出租車輛與他人自行使用，原則上並不提供駕駛人駕車服務，若小客車租賃業者遇租車人額外要求代僱駕駛，亦與計程車客運業係車輛與駕駛人不可分割而載客之營業模式並不相同。本件依據宇博公司、鴻瑋公司分別函覆原審法院詢問關於宇博公司、鴻瑋公司和向鴻瑋公司租車駕駛之三方關係等資料，及依據上訴人提出鴻瑋公司檢送予臺北區監理所被上訴人租賃系爭車輛所簽署的小客車租賃契約書（契約書第4條約定「租賃期間乙方（即被上訴人）應自行駕駛……不得擅交無駕照之他人駕駛、從事汽車運輸業行為或充作教練車……。」）、被上訴人提出之Uber專用小客車租賃契約書（第4條約定修改為「租賃期間乙方（即被上訴人）應自行駕駛……不得擅交無駕照之他人駕駛、『可』從事汽車運輸業行為『但不得』充作教練車……。」，其餘約定大致相同）等內容可知，被上訴人係向鴻瑋公司承租車輛，並註冊加入成為Uber App平台駕駛人後，依宇博公司經營管理模式，透過Uber App平台，自行以該承租的車輛執行載客業務，並由宇博公司代收車資後轉付被上訴人，而鴻瑋公司則須交付每趟車資之固定比例媒合費予宇博公司，被上訴人亦須按月給付一定金額予鴻瑋公司作為使用承租車輛及合作費用之模式。然乘客利用Uber App平台叫車時無從知悉此間關係，是此由鴻瑋公司「同意」由被上訴人自行將租賃車外駛，個別攬載旅客謀利，以租賃車形式行計程車之實的經營模式，顯與小客車租賃業營業範圍所稱「代僱駕駛」有別，自不屬鴻瑋公司依法取得小客車租賃業營業的營業範圍。被上訴人主張其與鴻瑋公司有合作關係，其載客收費行為應屬鴻瑋公司之營業範圍云云，自不可採。
(二)本件被上訴人駕駛鴻瑋公司所有之系爭車輛，未經申請核准經營「計程車客運業」，透過Uber APP平台，於106年1月20日3時39分許，自新北市○○區○○路0段000號前載客至新北市○○區○○路00號前，並收取費用166.36元，有具名檢舉人提供之明確事證可稽，已足特定係由被上訴人駕駛系爭車輛載運乘客，且已完成載運並收取費用，依公路法第2條第14款、第34條第1項第4款、第5款、第77條第2項、第79條第5項、汽車運輸業管理規則第138條之規定，上訴人認定被上訴人搭載乘客並收取報酬之行為，該當於公路法第77條第2項規定未經申請核准經營「計程車客運業」之「客觀」處罰要件，並非無據。又被上訴人既係以營利為目的，向鴻瑋公司承租車輛，並註冊加入成為Uber App平台的駕駛人後，依自己意願經由該平台提供之乘客資訊，不定時、不定點，以承租之系爭車輛為不特定第三人提供客運服務，並按行駛里程長短計價收取報酬，再由宇博公司結算分配金額予被上訴人，其提供的載客服務顯有反覆、繼續特徵，可見被上訴人係與宇博公司共同合作，顯有共同違規經營「計程車客運業」營業之意思，已該當於公路法第77條第2項規定未經申請核准經營「計程車客運業」之「主觀」處罰要件。綜上，被上訴人搭載乘客並收取報酬之行為，符合公路法第77條第2項之處罰構成要件。(三)依公路法第2條第14款、第34條第1項、第37條第1項、第39條第2項規定，公路法將公路汽車運輸分為自用與營業兩種，而經營汽車運輸業，因事涉公共福祉及交通安全，經分為9類，就其營運予以事前許可之管制，並於公路法第37條第1項規定就申請「核准籌備」為管轄權之分配。則計程車客運業，依其主事務所位在直轄市或其外，依序向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請籌備、核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。另外，從體系解釋言，依公路法第37條第1項規定，各該公路主管機關對於應由其管轄之汽車運輸業類型，既有審核其申請合法與否之權限，則對其申請獲准前違章從事汽車運輸業之行為，自亦應有管轄。是公路法第37條第1項之管轄權劃分，非侷限在核准籌備事務，公路法第77條第2項規定之裁罰管轄機關，在公路法無明文規定下，原則上依公路法第37條第1項規定決定。則對於未經核准擅自經營計程車客運業者，依公路法第77條第2項規定裁罰，其裁罰管轄機關係依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市政府為公路法第77條第2項規定裁罰之管轄機關；主事務所在直轄市以外之區域者，則由交通部為裁罰管轄機關。又公路法第37條第1項第3款關於計程車客運業管轄權限之係以主事務所所在地為區分，同時屬事務管轄之授與及土地管轄之劃分，為行政罰法第29條、第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書規定，排除該等規定之適用。再者，依汽車運輸業管理規則第139條之1規定，交通部就主事務所設在直轄市之計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，並無管轄權，該部自無從將此部分處理權限委任上訴人辦理，是該條授權事項中「計程車客運業」範圍，應限縮解釋限於主事務所設在直轄市以外計程車客運業部分事務，始無違公路法第37條第1項第3款規定。就此，交通部依汽車運輸業管理規則第139條之1、行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函（下稱交通部102年7月22日函）公告內容所委任之事項，自並未納入「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務。(四)本件違規經營計程車客運業的營業模式，由被上訴人加入宇博公司Ub
er App平台，接受宇博公司所定經營管理模式而為違章行為之共同分擔，是無論個別駕駛人的違規行為地何在，即應以宇博公司主事務所所在地判別有審核、裁罰權限的公路主管機關。宇博公司主事務所位於直轄市的臺北市（原址在大安區，109年9月23日變更為信義區現址），而直轄市轄內計程車客運業相關事務之管轄權屬於直轄市政府，交通部就此不具管轄權，自無從將此事務之管轄權移轉上訴人，交通部102年7月22日函委任事項亦不包括此事務。是宇博公司並未向臺北市公路主管機關申請核准，即與被上訴人共同經營計程車客運業，顯然違反公路法第37條第1項第3款、第77條第2項規定，依同法第78條規定，應由臺北市公路主管機關作成處分始為合法，上訴人對直轄市轄內計程車客運業並無管轄權限，卻逕依公路法第77條第2項規定作成原處分，原處分自欠缺管轄權限而屬違法處分，依行政程序法第111條第6款、第115條規定，原處分尚屬得撤銷而非無效。又原處分應予撤銷，故關於原處分有無違反比例原則、裁量怠惰違法等爭點，即無論述必要。(五)綜上，被上訴人已符合公路法第77條第2項所定未經申請核准經營「計程車客運業」之主、客觀處罰要件，惟上訴人就系爭違章行為無管轄權，欠缺作成原處分之裁罰權限，原處分即有違誤，訴願決定予以維持亦有違誤，被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分為有理由等語，為其論據。
四、本院按：
(一)公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……。十
四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規 定：
「公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。前項審核細則，由交通部定之。」公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……。三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
(二)依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如臺北市其營業區包含新北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣；桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；新竹市包含桃園市、新竹縣、苗栗縣），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
(三)公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形，上訴人主張本案違規行為人為自然人，自無從依公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關等情，自屬可採。
從而本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。
(四)行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。 」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣(市）之公路主管機關。例如要在臺北市經營計程車客運業，向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在臺北市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在臺北市經營計程車客運業，而是未向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
(五)復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日函公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
(六)經查，被上訴人以營利為目的，向鴻瑋公司承租車輛，並註冊加入成為Uber App平台的駕駛人後，依自己意願經由該平台提供的乘客資訊，不定時、不定點，以該承租車輛為不特定第三人提供客運服務，並按行駛里程長短計價收取報酬，再由宇博公司結算分配金額予被上訴人，其提供的載客服務具有反覆及繼續的特徵，被上訴人透過訴外人宇博公司提供Uber APP平台，駕駛承租之車輛為本件載客行為，係與宇博公司共同違規經營計程車客運業營業，為原審經依法調查證據所確認之事實。如前(四)所述，本件違規行為地在新北市，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向基隆市、新北市、臺北市、桃園市或宜蘭縣之任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含新北市，即得在新北市經營計程車客運業，因此有權限核准在新北市經營計程車客運業，自係兼含基隆市及宜蘭縣之公路主管機關，從而就違反公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權。原審以駕駛人與宇博公司共同違反公路法第77條第2項規定，而依公路法第37條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車客運業情形，認上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。
(七)處分時即106年1月6日交通部交路字第10650001091號令修正發布之未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準（下稱裁罰基準）二關於個人以小型車、機車經營汽車運輸業者第1次，處10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月（108年5月17日交通部交路字第10850059841號令修正發布名稱為未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁量基準，該裁量基準二仍規定：個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，第1次，處10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月），基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運為適當，所選取之手段亦屬正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為處分之依據，即與比例原則無違。經查，被上訴人駕駛系爭車輛，未經申請核准而經營計程車客運業，上訴人乃以原處分裁處10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月等情，為原審依法所確定之事實，核與卷附證據資料相符。被上訴人既有未經申請核准而經營計程車客運業之情事，上訴人基於公路主管機關之職權，以原處分裁處10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月，即屬於法有據。且依原審所確定之事實，本件被上訴人之違規情節，亦未有例外情形，致上訴人未審酌而致過度損害被上訴人權益，上訴人依裁罰基準，就被上訴人第1次違規作成原處分，即與比例原則無違，原處分自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 6 月 24 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 24 日
書記官 張 玉 純