最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第1196號上 訴 人 廖新田訴訟代理人 廖凰玎 律師被 上訴 人 國立臺灣藝術大學代 表 人 陳志誠訴訟代理人 林梅玉 律師上列當事人間有關教育事務事件，上訴人對於中華民國109年11月19日臺北高等行政法院109年度訴字第131號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：㈠上訴人係被上訴人所屬藝術管理與文化政策研究所（下稱藝
管所）教授，於民國107年2月12日借調擔任國立歷史博物館館長一職。因被上訴人訂於107年10月16日舉行臨時校務會議辦理校長續任行使同意權之投票（原判決稱為「選舉」），上訴人乃陳請藝管所於同月9日簽請承辦單位核發選票，經被上訴人以107年10月12日臺藝大人字第1071800492號書函（下稱原處分）復略以：本校訂於107年10月16日辦理校長續任行使同意權之投票案件，上訴人依國立臺灣藝術大學教師借調處理要點（下稱借調處理要點）第5點第3項規定，於借調期間未具上開案件行使同意權之資格等語。
㈡上訴人不服，向被上訴人教師申訴評議委員會（下稱申評會
）提出申訴。案經被上訴人申評會作成評議書為「申訴部分有理由，原措施（即原處分）關於適用『國立臺灣藝術大學教師借調處理要點』第8次校教評會議通過第5點第3項之增修（107.5.24通過），而於107年10月12日所發與申訴人（即上訴人）臺藝大人字第1071800492號函不予維持，原措施單位應另為處置。其餘申訴不受理。」之決定（下稱申訴評議決定），由被上訴人以108年5月16日臺藝大秘字第1081700076號函檢送評議書予上訴人暨被上訴人人事室。
㈢被上訴人不服申訴評議決定有理由部分，向教育部中央教師
申訴評議委員會（下稱中央申評會）提起再申訴，經該會以借調處理要點得訂定較教師借調處理原則（現已更名為公立各級學校專任教師借調處理原則，下稱借調處理原則）更為嚴格之借調規定。被上訴人作成原處分適用當時有效之借調處理要點否准上訴人行使選舉權並無違誤為由，於108年11月25日作成再申訴評議書為「再申訴有理由，原申訴評議決定不予維持，本件原措施（即原處分）應予維持。」之決定（下稱再申訴評議決定），並由教育部以108年12月4日臺教法（三）字第1080147231號函檢附再申訴評議書送達兩造。
上訴人不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：⒈確認原處分違法；⒉確認上訴人自裁判日起至111年1月11日借調期間之校長選舉人資格存在；⒊被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）1元。經原審109年度訴字第131號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。
二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下：㈠揆諸被上訴人106學年度第2次校務會議修正通過之國立臺灣
藝術大學組織規程（下稱被上訴人組織規程）第5條第1項至第3項，暨被上訴人於103學年度第1次校務會議修正通過之國立臺灣藝術大學校長遴選辦法第2條、第3條第1項第1款第1目等規定，均與大學法第9條第2項所定校長遴選委員會各類成員之比例與產生方式相符，並本於大學法就校長遴選尊重大學自治的精神，具體形塑專任教師參與校長選舉之方式為行使同意權。基此，原處分認定上訴人合致於借調處理要點第5點第3項終止投票權之規定，其性質係在說明依借調處理要點原所應有的效力，然因該認定結果，具有上訴人無從行使投票同意權之規制效力（在法律上具有重要意義事項之認定），自屬被上訴人就具體事件（校長續任同意案），所為確認上訴人不具有行使同意權資格致損害其權利之確認行政處分。
㈡上訴人訴請確認「原處分違法」為無理由：
⒈參諸大學法第16條所定校務會議職權，與被上訴人組織規
程第26條第1款第4目臚列校務會議之各項權限相同，可見校務會議乃學校最高決策組織，且依被上訴人組織規程第25條第1項第1款規定，國立臺灣藝術大學教師評審委員會設置辦法（下稱被上訴人校教評會設置辦法）係由校務會議所通過，該辦法第1條復明定被上訴人教師評審委員會（下稱校教評會）職權，則非屬校教評會職權範圍內，卻由校教評會審議所生欠缺事務權限之瑕疵，如透過會議提案形式經由校務會議審議通過者（被上訴人組織規程第26條第1款第4目第7小目參照），非不得認為該項瑕疵業經有事務權限之組織予以追認或補正。基此，被上訴人校長續任行使同意權之提案內容包括「行使校長續任同意權之選舉名冊」（不含借調人員、專案教師及客座教師），經提交被上訴人107年10月16日臨時校務會議討論通過，應可認其排除借調人員參與該次校長選舉，業經有事務權限之校務會議予以確認，而該確認之結果亦與借調處理要點第5點第3項規定相符。就此而言，應可認校教評會修正前開規定之事務權限及據以所作成原處分等瑕疵，均已獲補正。況原處分乃以被上訴人名義作成，則上訴人主張其逕由被上訴人所屬人事室作成決行發函，確實欠缺事務權限等語，與事實不符，自無足採。
⒉參酌借調處理要點第5點於107年5月24日增列第3項所憑教
育部97年8月8日台人（一）字第0970148966號函釋（下稱97年8月8日函釋），固係就借調留職停薪之大學專任教師是否適宜擔任教評會委員而發，無關大學校長投票同意權，然不得逕謂除該函釋所指情形外，大學就借調留職停薪之專任教師，不得合理限制其依有關法令及學校章則規定所享有之權利，畢竟借調留職停薪者，乃係以全部時間至借調機關擔任或從事特定職務或工作，相當程度上與本職學校及其原職務脫離，對於學校事務或人事表現少有機會接觸觀察，則基於校務發展之考量，限制借調留職停薪專任教師之大學校長投票同意權，其手段與目的間具合理關聯性，亦屬大學自治範疇。
⒊況且，被上訴人於107年10月16日行使校長續任同意權前，
上訴人原任職之藝管所於同月2日即簽請將借調專任教師之選舉權、被選舉權及參與學校各項會議事宜提交校務會議討論，經校長批示依秘書室、人事室意見辦理，並請藝管所研具提案，依相關程序（所、院教評會）奉核後，提校教評會審議；嗣被上訴人校教評會於107年11月22日107學年度第2次會議提案修正借調處理要點第5點第3項規定，於同年12月20日107學年度第3次會議就人事室所蒐集國內15所學校有關立法例，併參教育部97年8月8日函釋之旨，爰將上開規定修正為「借調教師於借調期間不得參與本校各級教師評審委員會」。倘此規定確具有人為針對性，被上訴人應無必要於校長續任行使同意權即啟動修正之議，而滋生「短期間內進行2次修正，又適逢校長續任行使同意權期間，是否為量身訂製」之疑竇。
⒋原處分乃係被上訴人據借調處理要點第5點第3項規定予以
審核，認定上訴人合致於終止投票權之規定，所為確認其不具有行使投票同意權資格之確認處分，並非變更上訴人現存之權利義務狀態，而創設新的法律關係之下命或形成處分，則被上訴人未於作成前給予上訴人陳述意見之機會，於法尚無違誤。至原處分與上訴人得否參與學校或系、所各項會議之問題無涉，上訴人關於此部分之理由論述，均與本件無關。
㈢上訴人訴請確認其「自裁判日起至111年1月11日借調期間之
校長選舉人資格存在」暨「被上訴人應給付其1元」亦均無理由：
⒈借調處理要點第5點第3項規定業經於107年12月20日修正，
不限制被上訴人教師於借調期間終止選舉權，自無被上訴人再次援引以為否定上訴人選舉資格之危險存在。至上訴人所指被上訴人強力否認其選舉人資格乙節，乃係被上訴人就本件於原處分作成當時上訴人是否有選舉人資格而為之論述，上訴人據此訴請確認其自裁判日起至111年1月11日借調期間之校長選舉人資格存在，並無訴之利益，其訴顯無理由，應予駁回。
⒉本件原處分既無違法，上訴人訴請確認其自裁判日起至111
年1月11日借調期間之校長選舉人資格存在，亦顯無理由，均已如前述，是上訴人訴請被上訴人應給付其1元部分，即失所附麗，而無理由，應予駁回。
四、經核原判決駁回上訴人在原審之訴，於法並無不合。茲再補充論述理由如下：
㈠按大學自治乃基於憲法第11條關於講學自由規定之制度性保
障。依憲法第126條「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家監督。」及大學法第1條第2項「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權」之規定，國家對於大學自治之監督，應於法律規定範圍內為之，大學就其本身事務之決定於未牴觸法律規定之範圍內，享有自治權。
㈡次按借調處理原則第2點第4項規定：「教師於借調期間應辦
理留職停薪。」第6點規定：「各級主管教育行政機關或學校如定有較本原則更嚴格之規定者，從其規定。」被上訴人組織規程第5條第1項至第3項規定：「（第1項）本大學校長之產生應於現任校長任期屆滿10個月前或因故出缺後2個月內，由本大學組織校長遴選委員會遴選。（第2項）委員會各類成員之比例與產生方式如下：一、校務會議推選之學校代表占全體委員總額5分之2。二、學校推薦校友代表及社會公正人士占全體委員總額5分之2。三、其餘委員由教育部遴派。（第3項）本大學校長任期4年，經連任程序通過後得連任1次。校長如擬連任，應依教育部辦理國立大學校長續任評鑑作業要點規定，於首任任期屆滿1年前，經教育部徵詢並函請本校於1個月內提報校務說明書，供教育部辦理續任評鑑，並於教育部評鑑結果送達後3個月內召開校務會議，由校務會議中出席代表互推1人為主席主持會議，參酌教育部所送之評鑑結果並對於續任校長行使同意權。由全校專任講師以上教師、研究人員及校務會議中未具教師、研究人員身分之代表行使投票權，同意票數達實際投票人數2分之1以上為通過續任，則陳報教育部辦理續聘。」第25條第1項第1款規定：「本大學設下列各種委員會：一、教師評審委員會：本校設校、院、系（所、中心）三級教師評審委員會，分別依規定審議本校有關本校教師、研究人員、專業技術人員之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘、資遣原因認定及其他依法令應予審議之事項。校教師評議委員會之設置辦法，經校務會議審議通過後實施。各院級及系級教師評審委員會之設置辦法，由各院、系（所、中心）務會議參照校教師評審委員會之設置辦法自定之。」第26條第1款第4目規定：「本大學設下列各種會議：一、校務會議：……校務會議審議下列事項：（一）校務發展計畫及預算。（二）組織規程及各種重要章則。（三）院、系、所、中心及附設機構之設立、變更與停辦。（四）教務、學生事務、總務、研究及其他校內重要事項。（五）有關教學評鑑辦法之研議。（六）校務會議所設委員會或專案小組決議事項。（七）會議提案及校長提議事項。……」原處分作成時之借調處理要點第5點第3項規定：「借調教師於借調期間在本校終止選舉權與被選舉權，亦不得參加本校各項會議，包括系（所、中心、室）級會議。」被上訴人校教評會設置辦法第1條規定：「國立臺灣藝術大學（以下簡稱本校）依大學法及本校組織規程相關規定，設置教師評審委員會（以下簡稱本會），審議有關本校教師、研究人員、專業技術人員之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘、延長服務、資遣原因認定及其他依法令應予審議等事項。」㈢查上訴人係被上訴人藝管所教授，於107年2月12日借調擔任
國立歷史博物館館長，上訴人於借調期間存續中，因認為其就被上訴人將於107年10月16日舉行臨時校務會議辦理校長續任行使同意權案件，享有投票權，乃陳請藝管所於同年月9日簽請承辦單位核發選票，經被上訴人作成原處分略謂：上訴人於借調期間就上開校長續任行使同意權之投票案件，依借調處理要點第5點第3項規定未具行使同意權之資格等語；上訴人提出申訴，經申訴評議決定申訴有理由，原措施不予維持，被上訴人應另為處置，惟被上訴人不服申訴評議決定有理由部分，提起再申訴，經中央申評會作成再申訴評議決定為再申訴有理由，原申訴評議決定不予維持，原處分應予維持之決定等情，為原判決依法所確定之事實，核與卷內證據資料相符，自得為本院判決之基礎。
㈣觀諸大學借調留職停薪之專任教師，對於該大學校長續任行
使同意權之是否具有投票資格，現行法律既未明文規定，依前開說明，被上訴人基於大學自治原則，就此事項自享有決定之權限。而依教師法第3條第1項規定：「本法於公立及已立案之私立學校編制內，按月支給待遇，並依法取得教師資格之專任教師適用之。」之意旨，並參照其立法理由載謂：為配合行政程序法之施行，將本法施行細則第2條所定專任教師之定義移列至本法等語，可見「按月支給待遇」乃專任教師應具備之要件。故大學編制內之專任教師借調擔任他機關組織法所定之職務者，於借調期間應辦理留職停薪後，已離專任教師職務，成為他機關之專職人員，因實際上僅保留職缺，學校已停止支薪，欠缺「按月支給待遇」之要件，即非屬專任教師。再者，前引被上訴人組織規程第5條第3項賦予被上訴人專任講師以上教師、研究人員及校務會議中未具教師、研究人員身分之代表就校長續任案享有行使同意權之目的，在於使各該人員基於各自所司之職務角度，表達其對現任校長適合續任與否之意見，其所稱「專任講師以上教師」當指在職中之專任教師而言，借調擔任他機關之教師因已為他機關之專職人員，排除其行使校長續任案之同意權，核具正當性及合理性，於法並無不合。
㈤依據大學法第20條明定：「（第1項）大學教師之聘任、升等
、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項，應經教師評審委員會審議。（第2項）學校教師評審委員會之分級、組成方式及運作規定，經校務會議審議通過後實施。」之意旨，可見舉凡影響大學教師權益之事項，皆應經教師評審委員會審議，並不以該規定例示之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之項目為限，而教師評審委員會除可就個別案件具體審議外，其就常見事項以通案審議方式，訂定章則明定各類型案件之要件及效果，作為各業務單位處理個案之準據，均屬於大學自治之範疇。是以，被上訴人組織規程第25條第1項第1款明定設置校教評會，賦予審議該校有關本校教師、研究人員、專業技術人員之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘、資遣原因認定及其他依法令應予審議之事項，而經被上訴人校務會議審議通過實施之被上訴人校教評會設置辦法第1條亦明定該校依大學法及本校組織規程相關規定，設置校教評會審議有關該校教師、研究人員、專業技術人員之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘、延長服務、資遣原因認定及其他依法令應予審議等事項。是以，被上訴人校教評會訂定前引借調處理要點第5點第3項規定：「借調教師於借調期間在本校終止選舉權與被選舉權，亦不得參加本校各項會議，包括系（所、中心、室）級會議。」核其性質係專就借調專任教師之權益為特別規定，並未牴觸前引大學法第20條及被上訴人組織規程第5條第3項之規定意旨，亦無逸脫大學自治之範疇，自得作為規範被上訴人借調專任教師不得行使校長續任案同意權之依據。
㈥準此以論，被上訴人就上訴人援引借調處理要點第5點第3項
規定，確認上訴人於借調期間就被上訴人107年10月16日舉行臨時校務會議辦理校長續任案不具行使同意權之資格，尚難認有違法之情形。則上訴人向原審提起本件訴訟請求判決確認原處分違法，自屬無理由。
㈦是以，本件原判決論斷：被上訴人校教評會所訂定之上開借
調處理要點第5點第3項，欠缺事務權限，但該欠缺事務權限之瑕疵，如經透過會議提案形式經由校務會議審議通過者，非不得認為該項瑕疵業經有事務權限之組織（即校務會議）予以追認或補正等語，並認定被上訴人校長續任行使同意權一案，其提案內容即包括「行使校長續任同意權之選舉名冊」（不含借調人員、專案教師及客座教師），經提交被上訴人臨時校務會議討論獲得通過，應可認排除借調人員參與該次校長選舉，業經有事務權限之校務會議予以確認，而該確認之結果亦與系爭規定相符，應可認校教評會修正系爭規定之事務權限瑕疵及據系爭規定所作成原處分之瑕疵，已獲得補正等情，而敘明：借調留職停薪之專任教師，乃係以全部時間至借調機關擔任特定之職務或工作，相當程度上與本職機關或學校及其原職務有所脫離，對於學校事務或人事表現少有接觸觀察的機會，則基於校務發展之考量，限制借調留職停薪專任教師之大學校長投票同意權，其手段與目的間具有合理之關聯性，亦屬大學自治之範疇等理由，資為駁回上訴人在原審之訴關於聲明請求確認原處分違法部分之論據，其駁回之理由雖有不同，結論仍屬一致，上訴人就此部分之上訴自屬無理由，應予駁回。
㈧關於上訴人在原審之訴聲明請求確認上訴人自裁判日起至111
年1月11日借調期間之校長選舉人資格存在部分：經核原判決援引卷附修正後條文及其修正沿革及修正理由等資料，據以認定借調處理要點第5點第3項107年12月20日修正後，已將專任教師於借調期間終止選舉權予以刪除，修正為「借調教師於借調期間不得參與本校各級教師評審委員會。」等情（見原判決第33頁第16行至第34頁第12行），進而敘明：被上訴人自無再援引修正前該規定否認上訴人之校長選舉人資格存在之危險，依行政訴訟法第6條第1項前段規定，上訴人此部分之起訴欠缺即受確認判決之法律上利益，無訴之利益等理由，駁回上訴人上開請求，於法核無不合。至於上訴人訴之聲明請求被上訴人應給付上訴人1元部分，乃基於原處分違法為事實基礎，則原判決理由載謂：本件原處分既無違法，上訴人所提確認訴訟為無理由，則其訴請被上訴人應給付1元部分，即失所附麗，為無理由，應予駁回等語，亦無違法可言。
㈨綜上所述，原判決關於原處分適法性之論述，所持理由雖有
不同，而其駁回上訴人在原審之訴之結果則屬一致，不影響原判決之適法性。上訴意旨指摘原判決有適用法規不當、不適用法規及理由不備之違背法令情形，請求廢棄，並無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 12 月 8 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 蔡 如 琪法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 12 月 9 日
書記官 莊 子 誼