最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第130號上 訴 人 國防部代 表 人 邱國正訴訟代理人 徐克銘 律師被 上訴 人 楊敦和等135人 （詳如附表所示）訴訟代理人 詳如附表所示上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國108年8月27日臺北高等行政法院104年度訴更二字第114號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人之代表人由嚴德發變更為邱國正，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟；被上訴人高令於民國000年0月0日死亡，其繼承人高曾前具狀聲明承受訴訟，高貽德、高玉芬業經本院以裁定承受訴訟；被上訴人馬道鈞於000年00月0日死亡，其繼承人馬胡金蓮、馬惠誠、馬家偉、馬惠萍業經本院以裁定承受訴訟；被上訴人李賴惠於000年0月00日死亡，其繼承人李安頂、李玗軒、李御維業經本院以裁定承受訴訟；被上訴人徐秀金於000年0月0日死亡，其繼承人葉蔚南、葉蔚光具狀聲明承受訴訟，葉企華則經本院以裁定承受訴訟，均核無不合。又被上訴人陳光仁雖經原審於000年0月00日裁定為原審被告陳色之承受訴訟人，然陳光仁早於00年0月0日死亡（見原審前前審卷2第164頁），於原審裁定時，已不存在，原審仍列已死亡之陳光仁為陳色之承受訴訟人，於法未合，自不生承受訴訟之效力，附此敘明。
二、臺北市政府教育局為興辦龍門國中而撥用當時上訴人暨所屬管有大安區學府段3小段486、487、506等地號土地3筆，需拆除上訴人列管之臺北市達德一村（下稱達德一村）眷戶20戶及和平東路散戶43戶，合計63戶。上訴人前於86年間依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）令頒「國軍老舊眷村改建各項輔（補）助款結報作業要點」，敍明公共設施（含學校用地）列為不可計價土地，原眷戶購宅以房價80%為輔助上限；嗣考量公共設施若經有償撥用，與一般土地處分得款無異，而於87年間令頒「國軍老舊眷村改建土地處分得款處理作業要點」，將有償撥用之公共設施用地列為可計價土地，有償撥用得款可輔助原眷戶購宅，但以不超過房價為原則。前述龍門國中預定地，經臺北市政府核撥達德一村及和平東路散戶土地有償撥用款計新臺幣16億餘元，上訴人將此有償撥用款計入土地得款，以房價100%為輔助上限給付予各該眷戶。嗣審計部辦理92年度國軍老舊眷村改建基金（下稱眷改基金）財務收支及決算抽查時，發現達德一村原址土地全數為公共設施用地，經臺北市政府有償撥用為龍門國中校舍用地，惟上訴人於辦理達德一村遷建時，將上開公共設施用地列為可計價土地，致全額輔助原眷戶全體；此案並經行政院秘書長以96年10月11日院臺防字第0960044356號函（下稱行政院96年10月11日函）覆上訴人及審計部96年9月5日臺審部二字第0960003103號函（下稱96年9月5日函）略以：臺北市政府有償撥用該村原址公共設施用地之價款，不宜納入輔助購宅款可分配總額計算。上訴人依行政院96年10月11日函意旨，於98年12月1日以國政眷服字第0980017345號函（下稱98年12月1日函）被上訴人依該函所附之「溢發輔助購宅款繳還說明函」主動繳回溢發之輔助購宅款（下稱原處分），遭被上訴人拒絕後，提起行政訴訟，並聲明：被上訴人應返還上訴人溢發之補助購宅款及自99年1月1日起依週年利率5%計算之利息（詳如原判決附表一所示）。案經臺北高等行政法院（下稱原審）101年度訴字第442號判決駁回、本院102年度判字第600號判決部分廢棄發回、原審102年度訴更一字第137號判決駁回、本院104年度判字第484號判決廢棄發回原審更為審理。原審認上訴人以謝鼎元為被告，以及追加陳光仁、唐浩鑫、李美櫻之直系血親卑親屬繼承人為共同被告部分不合法，另以裁定駁回（此部分上訴人已提起抗告，另經本院109年度抗字第44號裁定），其餘部分則以104年度訴更二字第114號判決（下稱原判決）駁回。上訴人對原判決不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，發回原審更為審理。
三、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠關於以林金妹、易小清、易小雲、易小芳、易小美（下稱林金
妹等5人）為被告部分：上訴人於101年3月19日向原審提起一般給付訴訟，惟被告易國良於起訴後（000年00月00日）死亡，其繼承人林金妹等5人已合法拋棄繼承，有臺灣臺北地方法院准予備查函附原審卷可稽，則上訴人以林金妹等5人為被告屬當事人不適格，應予駁回。
㈡關於上訴人提起本件一般給付訴訟，依本院102年度判字第600號判決發回意旨，有權利保護必要。
㈢行使行政程序法第117條之撤銷權，應自知有撤銷原因時起2年
內為之，此2年之性質為除斥期間，逾期即不得行使，此觀行政程序法第117條及第121條規定自明。上訴人係眷改條例之主管機關，於88年間辦理達德一村眷戶拆遷補償事宜，依眷改條例第20條及同法施行細則第17條等規定，核定並發給原眷戶（包括被上訴人或被上訴人之被繼承人）輔助購宅款，其性質屬授益行政處分。又依上訴人98年12月1日函及審計部96年9月5日函記載可知，審計部於92年度眷改基金財務收支及決算審核時，已糾正上訴人僅能由眷改基金輔助原眷戶80%房地總價，足見上訴人於92年間即知系爭溢發補助購宅款情事，斯時即得行使行政程序法第117條規定之撤銷權，撤銷原核定溢發輔助購宅款之授益行政處分，且至遲應於94年間行使，然上訴人遲至98年12月1日始以原處分通知被上訴人等人追繳「達德一村」溢發之輔助購宅款，其行使行政程序法第117條之撤銷權，已逾越2年之除斥期間。
㈣「除斥期間」係立法者依權利之性質，各別訂定期間，要求並
限制權利人應於該期間內行使權利，逾期即不得行使。是以，逾越除斥期間之撤銷處分，具有重大明顯瑕疵而無效，無待人民訴請撤銷；上訴人發給原眷戶輔助購宅款（授益性行政處分）若有誤發之違法情事，應於撤銷誤發部分之違法行政處分後，始發生該受領輔助購宅款者因此有無法律上原因受利益之公法上不當得利情事。基此，上訴人於98年12月1日始行使行政程序法第117條之撤銷權，已逾越2年之除斥期間，該撤銷處分有重大明顯瑕疵而無效，則被上訴人受領給付係基於原核定之授益行政處分，即非屬無法律上之原因而受有利益，自不構成公法上不當得利。從而，上訴人請求被上訴人返還溢領之系爭輔助購宅款，而提起本件一般給付訴訟為無理由，爰判決駁回上訴人在第一審之訴等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：㈠依行政程序法第127條第1項、第2項規定：「授予利益之行政
處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。」「前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」準此，授益行政處分之相對人受領處分內容之給付，在該授益處分未經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形前，相對人尚未負有返還因該處分所受領給付之義務。蓋授益處分相對人受領處分內容之給付，係以該授益處分作為其法律上基礎，不生無法律上原因受有利益情事，自不構成不當得利。
㈡「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職
權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」行政程序法第117條、第121條第1項分別定有明文。可知，違法之行政處分，原處分機關於法定救濟期間經過後，固得依職權自為撤銷，惟其撤銷受有自知有撤銷原因時起2年之除斥期間之限制。又行政程序法第121條第1項規定，法文明示「知」為撤銷權除斥期間之起算點，在授益行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法律適用之瑕疵時，尚非僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間。又是否確實知曉有撤銷原因者，乃事實問題，自應具體審認，有本院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議可資參照。
㈢上訴人係眷改條例之主管機關，於88年間辦理達德一村眷戶
拆遷補償事宜時，依據眷改條例第20條及其施行細則第17條等相關規定，核定並發給原眷戶（包括被上訴人或被上訴人之被繼承人）輔助購宅款等情，為原審依法認定之事實。上訴人核發輔助購宅款，性質上既屬授益行政處分，若該輔助購宅款有溢發之違法情事，則上訴人自應於知有撤銷原因時起2年內，循行政程序法第117條規定，依職權自為撤銷溢發之違法行政處分後，始發生該受領輔助購宅款者因此有無法律上原因受利益之公法上不當得利情事。
㈣行政處分之存續力係指行政處分經合法送達或通知而生效後
，如未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。復按「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。」「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」行政程序法第100條第1項、第110條第1項定有明文。撤銷違法行政處分，亦係以行政處分為之，依前開規定，自應向相對人送達始生效力。
㈤經查，上訴人前發給被上訴人或被上訴人之被繼承人達德一
村原眷戶輔助購宅款，嗣審計部於92年度眷改基金財務收支及決算審核時，已糾正上訴人僅能由眷改基金輔助原眷戶80%房地總價，上訴人於92年間即知系爭溢發輔助購宅款情事，其遲至98年12月1日始以原處分通知被上訴人等人追繳「達德一村」原眷戶溢發之輔助購宅款，係於98年12月1日始行使行政程序法第117條之撤銷權，已逾越2年之除斥期間等情，為原審依法確定之事實。上訴人主張92年間雖經審計部糾正，然其仍一再提出申復，彼時尚未確認核發輔助購宅款之授益處分有得撤銷之情事，原判決不以「確實知悉」，有判決適用法規不當之違法云云。然縱如上訴人所主張，其於92年間經審計部糾正時，仍一再提出申復，惟審計部亦據此以96年9月5日函向行政院請求釋復（見原審前前審卷第13至14頁），經行政院以96年10月11日函覆上訴人及審計部（上訴人於96年10月11日收受該函），函覆內容略以：「……。國防部辦理臺北市達德一村遷建案，該村原址既屬公共設施用地，即與國軍老舊眷村改建條例施行細則第17條規定國有土地可計價限於『非屬公共設施之國有土地』之要件不合，臺北市政府有償撥用該村原址公共設施用地之價款，自不宜納入輔助該村原眷戶購宅款可分配總額計算。」（見原審前前審卷第15頁），足見上訴人至遲於96年10月11日收受行政院前開函文時已確知對達德一村原眷戶輔助購宅款有撤銷違法授益處分之原因，惟上訴人迄98年12月1日始函請被上訴人等人繳回溢發之輔助購宅款，雖含有表明撤銷原所核定及發給原眷戶輔助購宅款之授益行政處分之意思，然顯已逾越2年之除斥期間，原審認定上訴人所行使之撤銷權，已逾行政程序法第121條第1項所定2年之除斥期間，固屬有據。惟瑕疵之行政處分倘未達到重大明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。因此瑕疵之行政處分（逾越除斥期間之撤銷處分）作成生效後，於未經撤銷、確認無效或因其他事由而失其效力前，一般人仍不能否認其效力。原判決以逾越除斥期間之撤銷處分，應屬具有重大明顯瑕疵而為無效，無待人民訴請撤銷之見解，自有未合，上訴人主張原判決就此有適用法規不當，固足採取。然被上訴人於原審言詞辯論及準備程序時，已爭執上訴人之原處分(即撤銷原所核定及發給原眷戶輔助購宅款之授益行政處分）並未合法送達等情（原審卷4第218至225頁、卷3第360至363頁），上訴人於原審準備程序時亦自承現在沒有辦法提出送達回證，證明有送達等語（原審卷3第136頁），則原處分是否均已合法送達原眷戶或被上訴人而生行政處分之效力？是否已生形式確定力？自有未明，此攸關被上訴人受領輔助購宅款之授益處分是否業經有權機關撤銷，該授益處分迄今是否仍屬有效存在，倘原處分未經合法送達，則不生撤銷違法授益處分之效力，被上訴人受領系爭輔助購宅款，迄今仍有法律上原因（即原核發原眷戶輔助購宅款之授益處分），而非屬無法律上之原因而受有利益，自不構成公法上不當得利。原審本應就原處分之送達情形予以查明，此攸關被上訴人受領輔助購宅款之授益處分是否業經上訴人合法撤銷，上訴人得否對被上訴人請求返還公法上不當得利，原審未予查明，遽認上訴人撤銷該違法授益處分，已逾越除斥期間，屬具有重大明顯瑕疵而不生法律上效力云云，其見解容有適用法規不當之違背法令。
㈥依行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第168條、第173條之規
定，當事人死亡者，訴訟程序在有繼承人、遺產管理人或其他依法令應續行訴訟之人承受其訴訟以前當然停止，但有訴訟代理人時，不當然停止，而由法院酌量裁定停止。又依行政訴訟法第182條第1項規定，訴訟程序當然停止間，行政法院及當事人不得為關於本案之訴訟行為。但於言詞辯論終結後當然停止者，本於其辯論之裁判得宣示之。故訴訟程序因當事人死亡而當然停止者，在其法定繼承人全體依法承受訴訟以前，法院不得逕為關於本案之裁判。經查，原審於訴訟程序進行中，被告于李愛貞於000年0月00日死亡、于中堅於000年0月00日死亡、蕭水明於000年0月00日死亡，前開3人未委任訴訟代理人，訴訟程序應當然停止，原審未待于李愛貞、于中堅、蕭水明之繼承人依法承受訴訟，在訴訟程序當然停止間，仍列已死亡之前開3人為當事人，而於108年8月27日逕行判決，依上說明，自有未合。
㈦再者，原審被告易國良於起訴後（000年00月00日）死亡，其
繼承人林金妹、易小清、易小雲、易小芳及易小美等人固依法承受訴訟，然復於原審訴訟中之108年6月10日皆合法拋棄繼承，惟原審未究明易國良有無次順位之繼承人、遺產管理人或其他依法令續行訴訟之人承受訴訟，是否猶屬當事人不適格，猶待釐清，原審未調查審認，復未踐行闡明義務向兩造為發問或曉諭，於未究明易國良有無次順位之繼承人、遺產管理人或其他依法令續行訴訟之人承受訴訟前，即認被上訴人林金妹、易小清、易小雲、易小芳及易小美之適格要件有欠缺，而駁回上訴人此部分之訴，未保障訴訟權及維持訴訟經濟，即有違誤。
㈧綜上所述，原判決既有上揭違背法令事由，且其違法情事足
以影響判決結果，上訴論旨指摘違背法令，求予廢棄，為有理由，並因事證尚有未明，本院無從自為判決，有由原審再行調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 7 月 21 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖法官 林 妙 黛法官 侯 志 融法官 王 俊 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 7 月 21 日
書記官 張 玉 純