最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第240號上 訴 人 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 賴鴻鳴 律師
黃俊達 律師被 上訴 人（即被選定當事人）
郭英三
毛文亮上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國108年12月31日高雄高等行政法院107年度訴字第281號判決關於其不利部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決除確定部分外廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、事實經過：㈠上訴人為辦理臺南市「第三期新營區客運轉運中心市地重劃
區」（下稱系爭重劃區）之重劃計畫（下稱系爭重劃案），先後於民國100年4月12日、104年5月19日陳報臺南市「第三期新營區客運轉運中心市地重劃區重劃計畫書」（下稱系爭重劃計畫書）、系爭重劃計畫書第1次修訂版（下稱修正重劃計畫書），經內政部100年4月19日、104年6月18日函同意准予辦理，上訴人即分別於100年6月24日、104年8月19日公告系爭重劃計畫書及修正重劃計畫書。嗣上訴人擬定系爭重劃區之重劃前、後地價，提請於105年6月28日召開臺南市地價及標準地價評議委員會105年第5次會議審議通過，決議略以：「經本會全體出席委員同意，……其重劃前宗地單價為每平方公尺新臺幣（下同）8,100元至每平方公尺34,400元。……其重劃後區段地價為每平方公尺13,000元至每平方公尺39,300元。」再經上訴人提交105年9月26日召開臺南市105年第2次市地重劃委員會審議，決議通過全區最小分配面積標準、各街廓最小面寬及土地調整分配原則。上訴人於105年10月18日召開系爭重劃區土地分配說明會後，於105年10月21日以府地徵字第1051053030A號公告（下稱105年10月21日公告）土地分配結果（公告期間：自105年10月24日起至105年11月23日止），並以同日府地徵字第1051053030B號函（下稱105年10月21日函）知系爭重劃區土地所有權人。㈡被上訴人（即原判決附表所示郭美雄等19人之被選定當事人
）為系爭重劃區土地所有權人，不服系爭重劃區之土地分配結果，於105年11月22日提起異議，上訴人以106年2月6日府地徵字第1060102186號函復查處仍維持原分配公告結果。被上訴人與訴外人等74人復於106年3月6日提出異議，上訴人乃就被上訴人異議事項於106年8月1日、9月15日召開臺南市106年第4次、第5次市地重劃委員會辦理調處，仍決議維持原土地分配結果。上訴人遂以106年11月29日府地徵字第1061258917號函報請內政部裁決，經內政部以107年1月3日內授中辦地字第1061308193號函復略以：貴府調處結果於法尚無不符。上訴人據以107年1月24日府地徵字第1070064421號函（下稱107年1月24日函）通知被上訴人，仍維持105年10月21日公告期滿之土地分配結果辦理，略以：「……說明：……本案都市計畫於99年12月22日公告發布時，已將範圍內都市計畫道路及聯外道路納入規劃，並規定『原貨物轉運中及周邊道路用地，採市地重劃方式開發』，爰據以於100年7月5日公告重劃計畫書辦理市地重劃作業。按平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第21條第1項規定，土地所有權人應共同負擔之項目包含公共設施用地負擔（重劃區內供公共使用之道路、溝渠等10項用地）與費用負擔，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定地重劃後地價折價抵付。臺端所陳復興段拓寬5公尺、14號、37號、36號、39號等道路用地，除14號道路已於重劃前開闢，非列入前述之共同負擔項目，重劃後分配該道路兩側之土地亦未計列臨街特別負擔外，其他重劃前未開闢之道路用地，屬本案重劃計畫區共同負擔項目，其用地及費用自應列計於平均負擔比例計算，並由範圍內所有土地所有權人負擔。又因重劃區內計畫道路及公共設施之使用並無專屬性或排他性，查平均地權條例及市地重劃實施辦法等相關規定中，並無得由重劃區外受益人或鄰近居住之土地所有權人部分負擔重劃區內道路工程費之規定，尚祈諒察。又本重劃案因本市共同管道政策及都市計畫書圖製於104年6月修正重劃計畫書並報部核定，重劃範圍內土地因辦理重劃致無法收益部分，於實施重劃期間，業依土地稅減免規則第17條規定，於辦理期間免徵地價稅。爰關於臺端所述因重劃期間無法收益應給付相當租金之損害賠償部分，查無其他相關補償規定，所請於法無據。本案既經內政部裁決本府調處結果於法尚無不符，本府將續依市地重劃實施辦法第44條及第51條規定，按105年11月23日公告期滿之土地分配結果辦理本案之土地登記及點交作業。另本案異議人中范興樟……等5人之土地分配異議案，業經本府調處成立由土地所有權人提出撤銷異議在案，業依上開規定辦理土地登記及點交等相關作業，……。」㈢被上訴人不服，對上訴人上開107年1月24日函、105年10月21
日公告、同日函（下合稱原處分），提起訴願，並以107年3月12日及4月27日申請書，分別更正訴願人及訴願標的，主張：「㈠重劃區內計畫道路復興路（172線）拓寬5公尺與新設37號25公尺道路之使用並無專屬性或排他性，非重劃區內土地所有權人亦可共享，因此重劃工程費應由政府編列預算承擔，並於訴願人負擔中扣除。㈡市地重劃計畫書『重劃區內原有合法建物或既成社區重劃減輕原則』，僅記載『俟本重劃區土地分配公告前，斟酌原有合法建物受益程度，擬定核減重劃負擔比率，提請本市市地重劃委員會審議。』，但並無具體、明確記載。㈢關於重劃區內之電力、電信、自來水管線工程所需工程費用，電力、電信管線既有事業機關（構）繳交配合款，自應於發包工程費用內扣除已繳交之配合款，即計算費用負擔時，應按所有權人實際負擔金額計算，不可依修正重劃計畫書之總費用金額計算負擔比例。㈣原處分機關於系爭重劃計畫書工程費用金額為1.767億元，決標金額卻為2.64億元，加重訴願人負擔，違反先有計畫書，再依計畫書進行相關作業程序，且從未向訴願人說明，亦未徵求訴願人同意而強逼通過執行。㈤172線道路之臨街地應依據重劃前各筆土地地籍實際深度計算臨接地點負擔，不應一律採取無依據推論之5公尺。」經內政部就訴外人吳昌寰、吳昕寰及吳燾宇等3人部分訴願不受理，其餘部分訴願駁回。被上訴人遂向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：「訴願決定及原處分均撤銷。上訴人應給付原審卷二第231至235頁甲表一所示被上訴人及選定人等21人各該金額欄所示金額。」，經原審判決：「訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人其餘之訴駁回。」，上訴人就其敗訴部分（即原判決主文第1項），提起上訴（被上訴人則未對原判決不利於其部分即原判決主文第2項提起上訴，此部分已告確定）。
二、被上訴人起訴主張、上訴人在原審答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭重劃區內172線計畫道路拓寬工程費與37號新設道路工程
費，均屬系爭重劃區內土地所有權人應共同負擔之項目，被上訴人關此部分之主張均不可採。
㈡上訴人所為「有關重劃區內原有合法建物或既成社區負擔減輕原則」之記載，於法並無違誤。
㈢上訴人所訂修正重劃計畫書之工程費用，並無違誤：系爭重
劃計畫書已記載預估工程項目及其費用、費用負擔平均負擔比率，修正重劃計畫書亦載明因重新報核已歷經4年時間，故重新檢討調整相關工程費用以符合現況，並配合臺南市開發區興設共同管道工程費用，而就該等預估工程項目及費用為修正，惟費用負擔之平均負擔比率則屬不變，且修正重劃計畫書所列土地所有權人平均重劃負擔比率較低，難認有何違法及增加土地所有權人之負擔。被上訴人有關共同管道部分增加之工程費用不應列入系爭重劃區工程費用負擔等各項主張，均不可採。
㈣面臨172線道路土地計算臨街地特別負擔，於法有據：
⒈172線道路現況寬度為20公尺，就20公尺部分屬於已開闢公有
道路，依市地重劃實施辦法第25條至第27條規定不需扣計負擔；復依99年及101年都市計畫書，172線道路仍須拓寬10公尺，然系爭重劃區範圍僅涵蓋172線道路北側，故系爭重劃案172線道路為向北側拓寬5公尺，被上訴人臨172線北側有受配土地，即應就新拓寬部分計算臨街地特別負擔，應可認被上訴人臨街地負擔為5公尺，並無違誤。
⒉市地重劃實施辦法第29條規定，乃計算參與重劃之每一宗土
地負擔與受益程度，於重劃負擔及分配面積之計算時，以土地登記總簿所載之面積為準，並非得作為計算道路寬度之依據。又同辦法第27條第2項之面臨路寬4公尺以下道路之臨街地，不計算臨街地特別負擔之規定，乃係土地所有權人面臨道路寬度僅4公尺以下，因道路寬度過小，致土地所有權人受益程度相當有限，故無需加計臨街地特別負擔，並非指重劃案道路「拓寬」4公尺以下即無臨街地特別負擔。
㈤被上訴人請求上訴人賠償或補償其因工程延宕而受之損失，於法無據：
⒈系爭重劃計畫書預定之重劃工作進度，業經修正重劃計畫書
重行報請內政部核准變更，並經上訴人依法公告，其工程施工、竣工期限已依修正重劃計畫書預定工作進度表所訂時程，合法展延至105年6月，上訴人並於105年10月21日以原處分為分配結果公告，與預定工作進度表訂時程大致吻合，且上訴人變更系爭重劃計畫書復有公益考量，並經重行報請內政部核准變更，應認上訴人並無延宕系爭重劃工程之疏失。⒉司法院釋字第739號解釋係指自辦市地重劃事件，由部分土地
所有權人申請主管機關核定成立之籌備會發動，旨在於住戶同意重劃比率之憲法要求正當行政程序，與本件公辦市地重劃程序亦屬有間。又特別犧牲補償理論，經司法院釋字第400號解釋明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律係指國會所制定之法律，自不包括該號解釋在內；況司法院釋字第400號、第425號、第440號、第747號等解釋對於何謂特別犧牲，以及應如何判斷損失是否已達特別犧牲等問題，均未敘及，行政實體法復無明定。因此特別犧牲純係損失補償之構成要件，尚非屬法規，自無從依該概念直接導出損失補償請求權。
㈥原處分之計算負擔總計表，仍將嘉南農田水利會（下稱水利
會）土地違法列入抵充公共設施用地，致使「曾農地重劃者」與「非農地重劃者」所負擔之公共設施用地平均負擔比率不同，則屬有誤：
⒈查上訴人辦理系爭重劃案，於分算市地重劃之土地分配時，
將原由農民提供之原水路用地，於59年臺南縣新營農地重劃後登記為水利會所有坐落臺南市○○段829地號、○○○段840-1等地號共59筆面積合計0.9956公頃之土地，依內政部73年7月2日臺內地字第239866號函（下稱73年7月2日函）釋意旨，抵充平均地權條例第60條第1項所定重劃區內公共道路等10項用地（下稱公共設施用地），嗣經水利會循序提起行政訴訟，經原審審理後，以105年度訴字第348號判決撤銷原處分關於上開水利會土地違法抵充部分並告確定。上訴人於上開判決確定後，即依內政部70年6月16日臺內地字第227509號函（下稱內政部70年6月16日函）及內政部76年10月21日臺內地字第544293號函（下稱內政部76年10月21日函）函釋意旨，以分配後剩餘之抵費地補配予水利會，有上訴人107年5月21日府地徵字第1070534731C號函暨土地分配圖（更正公告-1，下稱107年5月21日更正公告）在卷可考。上訴人評估系爭重劃區土地分配後，尚有剩餘抵費地足夠予以補配水利會，故未以差額地價補償方式處理，核屬有據。
⒉上訴人以抵費地補配予水利會後，所剩未分配之抵費地，依
市地重劃實施辦法第50條、第54條第1項、第56條、臺南市實施平均地權基金收支保管及運用辦法（100年2月1日發布）第1條、第3條及第4條規定，由上訴人出售並支付重劃費用，其抵費地用途或變價後資金之使用，與土地所有權人已受配確定之土地面積無關，自不影響其等權益。
⒊上訴人就本件市地重劃分配結果之原處分（即105年10月21日
公告及同日函），其公告事項之公告圖冊包含計算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖等，然上開更正公告僅更正水利會所有重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖，並未更正計算負擔總計表，仍將水利會所有之上揭水路土地面積列入曾參加農地重劃之土地抵充面積，致減輕曾農地重劃土地所有權人共同負擔，並據此分別計算「曾農地重劃者」及「非農地重劃者」所負擔之公共設施用地平均負擔比率。是原處分之計算負擔總計表，並未為更正公告，致使「曾農地重劃者」與「非農地重劃者」所負擔之公共設施用地平均負擔比率不同，顯增加平均地權條例第60條第1項規定所無之限制，自有違誤。是被上訴人此部分主張，即屬有據，應由原審將原處分上開部分予以撤銷，由上訴人另為適法之處分。
㈦綜上，原處分之計算負擔總計表，仍將水利會土地違法列入
抵充重劃區公共設施用地，致「曾農地重劃者」及「非農地重劃者」所負擔之公共設施用地平均負擔比率不同，明顯增加平均地權條例第60條第1項規定所無之限制，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許。至於被上訴人主張系爭重劃案延宕完工，造成其財產上特別犧牲應予補償，請求上訴人應給付被上訴人如訴之聲明第2項所示之金額部分，為無理由，應予駁回。
四、上訴意旨略謂：㈠原為參與農地重劃之土地所有權人共同提供之原水路用地，
依規定辦理抵充時，僅限原參加農地重劃之土地可減輕共同負擔，此即上訴人辦理市地重劃案有2張計算負擔總表之緣由。查計算負擔總表「重劃前情形」一欄，「曾農地重劃者」與「非農地重劃者」不同處即二、「原公有道路、溝渠、河川及未登記等土地抵充面積」，「曾農地重劃者」與「非農地重劃者」兩者之差為9,956㎡，即水利會所有納入抵充土地面積（詳原審105年度訴字第348號判決）。依市地重劃實施辦法第29條土地分配面積計算公式規定，因「曾農地重劃者」之「重劃前原公有道路、溝渠、河川及未登記地面積」數字較大，因此分母比較大，即一般負擔係數變低（計算負擔總表「計算負擔情形」十一欄，「曾農地重劃者」B為0.113458，「非農地重劃者」為0.133642）。再查「計算負擔情形」十三欄中「平均負擔比率」之「公共設施負擔比率」，「曾農地重劃者」為24.34%，「非農地重劃者」為27.89%，「曾農地重劃者」亦因「原公有道路、溝渠、河川及未登記地等土地面積」數值較大，導致分母較大，因此「公共設施負擔比率」較低。基上，受水利會土地違法抵充影響者為「曾農地重劃者」提供水利會之用地（即原公有道路、溝渠、河川及未登記等土地抵充面積），應降低經農地重劃者「重劃前原公有道路、溝渠、河川及未登記地等土地面積」，增加其負擔（其方法有減少分配之土地或要求金錢負擔），而不能違背事實，提高未經農地重劃者之「重劃前原公有道路、溝渠、河川及未登記地等土地面積」以降低其負擔。依計算公式，因何會影響到未經農地重劃者（被上訴人）之權利，而使其權益受到影響因而受有損害？未經原判決說明。原判決「被告所提出系爭重劃區計算負擔總計表2紙即甚為明確……是被告所為原處分之計算負擔總計表，並未為更正公告」云云，即與行政訴訟法第189條論理法則有違。又採用之證據與判決理由認定不符及認定會使被上訴人受有損害，乃行政訴訟法243條第2項第6款理由矛盾及理由不備之違法。
㈡「曾農地重劃者」之土地所有權人未於公告期間提出異議，
其土地分配權利於原處分（即105年10月21日公告及同日函，公告期間：自105年10月24日至105年11月23日止）公告期滿即告確定，上訴人認其應有信賴保護原則之適用，為不損及該重劃區內土地所有權人權益，因此未於收達原審105年度訴字第348號判決後重新計算調高「曾農地重劃者」之公共設施負擔，爰以原抵費地供水利會調整分配（可供標售之抵費地減少，即倘本重劃區未能財務平衡，由上訴人自行負擔）。而「非農地重劃者」（被上訴人所有土地）自始則未有水利會土地違法抵充之情形，其計算負擔總計表所載內容正確，自無更正公告之必要。
五、本院判斷：㈠行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違
法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」準此，人民主張權利受到侵害而具備訴訟權能者，固得提起撤銷訴訟，惟撤銷訴訟之目的在於使原告得透過訴訟請求行政法院除去違法行政處分之效力並排除該處分所生之權利侵害，故原告提起之撤銷訴訟有無理由，除繫於行政處分是否違法外，尚以原告之權利實際受到該處分之侵害為必要，若原告之權利未因行政處分受到實際侵害，其提起之撤銷訴訟，即難認為有理由。
㈡平均地權條例第60條第1項規定：「（第1項）依本條例規定
實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。……」平均地權條例施行細則第14條規定：「為實施本條例，直轄市、縣（市）主管機關應設置平均地權基金；其設置管理、由直轄市、縣（市）主管機關定之。」第81條規定：「依本條例第56條辦理市地重劃時，應由直轄市或縣（市）主管機關調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」第82條規定：「本條例第60條之用詞，定義如下：原公有道路、溝渠、河川等土地：指重劃計畫書核定時，實際作道路、溝渠、河川使用及原作道路、溝渠、河川使用已廢置而尚未完成廢置程序之公有土地。未登記地：指重劃計畫書核定時，尚未依土地法辦理總登記之土地。工程費用：指道路、橋樑、溝渠、地下管道、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、平面停車場等公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵收之空氣污染防制費。重劃費用：指土地改良物或墳墓拆遷補償費、地籍整理費及辦理本重劃區必要之業務費。」第84條規定：「（第1項）本條例第60條第1項所稱以重劃區內未建築土地折價抵付，指以重劃區內未建築土地按評定重劃後地價折價抵付。（第2項）前項折價抵付之土地（簡稱抵費地），除得按底價讓售為社會住宅用地、公共事業用地或行政院專案核准所需用地外，應訂底價公開標售，並得於重劃負擔總費用已清償之原則下，辦理公開標租或招標設定地上權。經公開標售而無人得標時，得於不影響重劃區財務計畫之原則下，予以降低底價再行公開標售、標租或招標設定地上權。（第3項）前項抵費地處理所得價款，除抵付重劃負擔總費用外，剩餘留供重劃區內增加建設、管理、維護之費用及撥充實施平均地權基金；不足由實施平均地權基金貼補之。」市地重劃實施辦法第14條規定：「（第1項）重劃地區選定後，主管機關應舉辦座談會，並擬具市地重劃計畫書，報請上級主管機關核定。（第2項）前項座談會主管機關應以書面載明下列事項，通知土地所有權人：……（第3項）第1項重劃計畫書應記載下列事項 ……預估公共設施用地負擔：包括土地所有權人共同負擔之公共設施用地項目、面積及平均負擔比率。預估費用負擔：包括土地所有權人共同負擔之工程項目及其費用、重劃費用及貸款利息之總額與平均負擔比率。土地所有權人平均重劃負擔比率概計。（第4項）前項第7款至第9款之計算式如附件一；……。」附件一規定：「預估公共設施用地平均負擔比率及預估費用平均負擔比率之計算式。公共設施用地平均負擔比率＝公共設施用地負擔總面積－重劃前原公有道路、溝渠、河川及未登記地面積/重劃區總面積－重劃前原公有道路、溝渠、河川及未登記地面積；費用平均負擔比率＝工程費用總額＋重劃費用總額＋貸款利息總額/重劃後平均地價×（重劃區總面積－重劃前原公有道路、溝渠、河川及未登記地面積）；重劃總平均負擔比率＝公共設施用地平均負擔比率＋費用平均負擔比率」第34條規定：「（第1項）重劃區內未列為共同負擔之公共設施用地，依前2條規定以重劃區內之公有土地優先指配；如有不足，得以抵費地指配或按該公共設施用地範圍內土地所有權人所有土地面積比例分配之，其分配面積不受原街廓原路街線最小分配面積之限制。但該範圍內私有土地所有權人主張以原位置（次）分配時，不得以抵費地強行指配。（第2項）前項以抵費地指配於未列為共同負擔之公共設施用地者，需地機關應配合重劃進度編列預算，按主管機關所定底價價購，其底價不得低於各該宗土地評定重劃後地價。但依法得民營之公用事業用地，得依第54條規定辦理公開標售。」第39條規定：「重劃計畫書經上級主管機關核定後，主管機關應即依計畫書所列工程項目進行規劃、設計及施工。自來水、電力、電訊、天然氣等公用事業所需之地下管道土木工程及其他必要設施，應協調各該事業機構配合規劃、設計，並按重劃工程進度施工。其所需經費，依規定應由使用人分擔者，得列為重劃工程費用。」第50條規定 ：「（第1項）重劃區內經抵充或列為共同負擔取得之公共設施用地及抵費地，登記為直轄市或縣 (市) 有。其由中央主管機關辦理者，抵費地登記為國有。（第2項）前項經抵充或列為共同負擔取得之公共設施用地，管理機關為各該公共設施主管機關，抵費地管理機關為直轄市或縣 (市) 主管機關。
其由中央主管機關辦理者，抵費地管理機關為中央主管機關。」第54條規定：「主管機關對於重劃區內之抵費地，於土地分配結果公告確定後，除得按底價讓售為社會住宅用地、公共事業用地或行政院專案核准所需用地外，應訂定底價辦理公開標售，並得於重劃負擔總費用已清償之原則下，辦理公開標租或招標設定地上權。經公開標售而無人得標時，得於不影響重劃區財務計畫之原則下，予以降低底價再行公開標售、標租或招標設定地上權。……。」第56條規定﹕「重劃區之抵費地售出後所得價款應優先抵付重劃總費用，如有盈餘時，應以其半數撥充實施平均地權基金，半數作為增添該重劃區公共設施建設、管理、維護之費用；如有不足時，應由實施平均地權基金貼補之。」可知，參加市地重劃之原地主應負擔之項目包括公共設施用地、工程費用、重劃費用及貸款利息等四項；負擔方式是將地主未建築的土地即抵費地折價抵付。而抵費地個別地主面積計算方式，係由參加重劃之土地所有權人按其土地受益比例共同負擔。而涉及重劃全區「重劃費用」之項目與額度，係按市地重劃實施辦法「附件一」之規定，由工程費用、重劃費用及貸款利息總額以及重劃區「抵充地」面積等因素決定負擔；至於抵費地則是參與重劃之地主付給政府，用以抵付其應付之重劃負擔，而抵費地所有權則登記為直轄市或縣（市）有，日後可以標售，用來支付工程費用、重劃費用與貸款利息，並依平均地權條例施行細則第84條之1第1項規定運用。
㈢經查，有關被上訴人於原審訴之聲明二之爭執（即「工程延
宕，被上訴人請求上訴人補償或賠償其損失」），原判決認被上訴人此部分請求於法無據，因而判決駁回被上訴人此部分之訴(此部分未據被上訴人提起上訴而告確定) 。至於被上訴人針對其原審訴之聲明一所為爭執，其中關於如前述「
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果」欄位所載之：「㈠系爭重劃案內之172線計畫道路拓寬工程與新設37號道路工程，其工程費是否為共同負擔項目？㈡計算負擔總計表內並無系爭重劃區內『原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕』之具體記載，有無違誤？㈢共同管道部分增加之工程費用，是否不應列入系爭重劃區費用負擔？㈣172線道路兩側土地計算臨街地特別負擔，有無違誤？」等項目，原判決認上訴人就此各項之認事用法均無違誤；惟就被上訴人關於：「㈥水利會土地重新分配是否違法，而造成土地分配不公？」之爭執，原判決則認：「上訴人以抵費地補配於水利會，雖無不合，惟原處分之計算負擔總計表中，仍將水利會土地違法列入抵充公共設施用地，致使『曾農地重劃者』與『非農地重劃者』所負擔之公共設施用地平均負擔比例不同，增加平均地權條例第60條第1項規定所無之限制，自有違誤。」，並據此認被上訴人於原審訴之聲明一為有理由，因而判決將訴願決定及原處分均撤銷，所持理由，略以：
⒈上訴人辦理系爭重劃案，於分算市地重劃之土地分配時，將
原於59年臺南縣新營農地重劃前，由農民提供之原水路用地，於農地重劃後登記為水利會所有坐落臺南市○○段829地號、○○○段840-1等地號共59筆參與本件市地重劃面積合計0.9956公頃之土地，於本件市地重劃時，依內政部73年7月2日函釋意旨，抵充平均地權條例第60條第1項所定重劃區內公共設施用地，嗣經水利會提出異議，主張其所有土地非屬公有土地，自不應依平均地權條例第60條第1項規定抵充為重劃區內共同負擔之公共設施用地，上訴人未依同條例第60條之1規定辦理分配，於法有違，並循序提起行政訴訟，經原審審理後，認農地重劃後登記為水利會所有之水路用地，雖因參與市地重劃而喪失供作農地灌溉水路之行政目的，惟其本質上仍屬水利會所有之財產，不因喪失水路用途而當然收歸國有或剝奪其所有權，故不適用平均地權條例第60條第1項抵充之規定，內政部73年7月2日函釋認農地重劃後交由水利會管理，原為參與農地重劃之土地所有權人共同提供之原水路用地，應依規定抵充為水路用地及共同負擔之公共設施用地，與前揭說明不合，增加法律所無之限制，應不予適用，而以原審105年度訴字第348號判決撤銷原處分關於上開水利會土地違法抵充部分並告確定；是上訴人將水利會土地抵充平均地權條例第60條第1項規定之系爭重劃區公共設施用地，實屬違法。因此，水利會在重劃區內所有上揭土地，本應依平均地權條例第60條之1規定，在折價抵付共同負擔之土地後，按各宗土地地價數額比例分配予水利會，並依市地重劃實施辦法第30條（重劃後土地之最小分配面積標準）、第31條（重劃後土地分配位置暨其調整分配方法）等規定為土地分配，然上訴人將水利會土地違法列入抵充，未為土地分配，嗣原審105年度訴字第348號判決撤銷上開違法抵充部分確定後，上訴人即依內政部70年6月16日、76年10月21日函釋意旨，即針對市地重劃區土地分配結果業經公告並已點交土地完畢後，縣市重劃機關始發現因土地分配作業上之錯誤，致發生多配或少配土地時，應准辦理更正，並得視實際情況以差額地價或以抵費地補配方式處理，且上開函釋並未限制上訴人僅能以差額地價之方式處理；上訴人評估系爭重劃區土地分配後，尚有剩餘抵費地足夠予以補配水利會，故未以差額地價補償方式處理，核屬有據；且因重劃各項支出之重劃費用將來係自重劃後歸上訴人取得之抵費地出售地價款抵償之，如有盈餘尚撥充實施平均地權基金，由上訴人管理支用，皆無影響被上訴人等土地所有權人已受分配完竣之土地面積而影響其等權益，故被上訴人主張上訴人應依平均地權條例施行細則第81條「變通補償」原則處理及爭執抵費地應依平均地權條例施行細則第84條、市地重劃實施辦法第54條規定為讓售或標售，然上訴人採抵費地補配水利會之作法，影響被上訴人權益云云，並不可採。
⒉然而，上訴人前以水利會所有之上揭土地，違法抵充系爭重
劃區公共設施用地，既經原審105年度訴字第348號判決撤銷原處分關於上開水利會土地違法抵充部分而確定在案，上訴人雖依原審上開確定判決及內政部函釋意旨，以分配後剩餘之抵費地補配予水利會，惟本件市地重劃分配結果之原處分（即105年10月21日公告及同日函），其公告事項之公告圖冊包含計算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖等，然觀上訴人107年5月21日更正公告，僅更正水利會所有重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖，並未更正計算負擔總計表；亦即，原處分之計算負擔總計表中，仍將水利會所有之上揭水路土地面積列入曾參加農地重劃之土地抵充面積，致減輕曾農地重劃土地所有權人共同負擔，並據此分別計算「曾農地重劃者」及「非農地重劃者」所負擔之公共設施用地平均負擔比率，上訴人並據此分別製作2張負擔總計表。則上訴人所為原處分之計算負擔總計表，並未為更正公告，仍將水利會所有土地面積違法列入抵充，致使「曾農地重劃者」與「非農地重劃者」所負擔之公共設施用地平均負擔比率不同，顯增加平均地權條例第60條第1項規定所無之限制，自有違誤。是被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，爲有理由，應予准許。
㈣經核原判決上開論述固非無見，惟查：
⒈行政訴訟法第125條第1至3項、第133條及第189條第1、3項規
定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，且依職權調查證據，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之；為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對於當事人主張有利於自己之事實或證據，如果有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成判決不備理由之違法。
⒉經查，本件市地重劃分配結果之原處分（即105年10月21日公
告及同日函），其公告事項之公告圖冊包含全部參與重劃者之計算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖等；又上訴人將前述原於59年臺南縣新營農地重劃前由農民提供之原水路用地而於農地重劃後登記為水利會所有，面積共計0.9956公頃（即9,956㎡）之土地抵充作為本件重劃區內之公共設施用地，經水利會循序提起行政訴訟，業經原審105年度訴字第348號判決認定係屬違法抵充確定在案；上訴人就此9,956㎡抵充為公共設施用地之錯誤，經斟酌系爭重劃區之土地分配結果業已公告並點交土地等實際情形，乃將分配後剩餘之抵費地補配予水利會，並以107年5月21日更正公告周知等情，為原判決確定之事實，並為兩造所不爭，且有上訴人105年10月21日公告及函、107年1月24日函、107年5月21日更正公告附卷可資對照(見原處分卷第288、289頁、原審卷一第59-63頁、原審卷二第113-117頁) 。又原判決既認以抵費地補配予水利會一事，與被上訴人已受配確定之土地面積無關，並不影響被上訴人之權利，果爾，則上訴人以107年5月21日對水利會為分配結果更正公告，其中關於重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖等，似不影響被上訴人之受配土地面積，則上訴人不再變動原處分之計算負擔總計表，何以會因此影響被上訴人之分配結果及應有之負擔致侵害其權利？若如原判決所稱補配抵費地予水利會並不影響被上訴人之權利，則原判決即應說明何以需將訴願決定及原處分全部予以撤銷之理由。又將水利會名下土地抵充為公共設施用地，因於法無據，侵害水利會財產權，故而原審105年度訴字第348號確定判決意旨認為上訴人將前述登記於水利會名下9,956㎡土地抵充作平均地權條例第60條第1項公共設施用地，係對「水利會」增加平均地權條例第60條第1項所無之限制。惟查，將水利會上述9,956㎡土地抵充爲公共設施用地，對其他參與重劃者而言，權利似無受損，且上訴人業以抵費地吸收此部分錯誤抵充，然而原判決以上訴人107年5月21日更正公告僅更正水利會所有重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖，而未將計算負擔總表中該9,956㎡土地抵充爲公共設施用地部分併同更正，致使「曾農地重劃者」及「非農地重劃者」所負擔之公共設施用地平均負擔比率不同等由，遽認亦因此對被上訴人增加平均地權條例第60條第1項所無之限制，卻未論斷其間之因果關係，及究竟是否會對被上訴人之權利受到侵害，原判決理由即有不備。再者，被上訴人係屬「非農地重劃者」，而上訴人固以曾否參與59年臺南縣新營農地重劃為基準，分別作成「曾農地重劃者」及「非農地重劃者」之計算負擔總計表；此2份負擔總計表之差別在於前者係將前述登記於水利會名下之9,956㎡土地作為抵充公共設施之扣除項目計算其公共設施負擔，而後者無此抵充面積之扣除項目，此有各該負擔總計表附卷可資對照(見原審卷一第307、309頁、第403-404頁)。上訴人於計算「曾參與農地重劃者」之負擔時，因有將此9,956㎡列為「曾參與農地重劃者」應負擔之公共設施用地之扣除面積，致降低「曾參與農地重劃者」之負擔總計表第十一欄「計算負擔情形」之「公共設施用地一般負係數（B）」及第十三欄之「公共設施負擔比率」(「曾農地重劃者」公共設施用地一般負係數（B）為0.113458，「非農地重劃者」為0.133642；第十三欄「平均負擔比率」之「公共設施負擔比率」，「曾農地重劃者」為24.34%，「非農地重劃者」為27.89%)，然而，降低「曾參與農地重劃者」上述第十一欄（B）值之係數及第十三欄之「公共設施負擔比率」，是否僅使「曾農地重劃者」受益?會因此反向加重「非農地重劃者」之負擔並使被上訴人之權利受到實際侵害？再者，水利會9,956㎡土地均計入「曾農地重劃者」第十一欄及第十三欄計算式分母之乘數即中括弧內之減項，故其分母乘數之數值減除9,956㎡後，分母數值應係變小，上訴意旨誤認其為分母之加項，且未察該9,956㎡對分子亦有影響，即謂係因將該9,956㎡計入「曾參與農地重劃者」上述二欄之分母導致分母數變大，因此降低「曾參與農地重劃者」此二項目之負擔係數及比率，固有未洽，惟上訴人於原審審理時即一再主張「曾參與農地重劃者」上述第十一欄（B）值之負擔係數及第十三欄之「公共設施負擔比率」雖然較低，但不會損害被上訴人之權利等語，則原審就此是否會實際侵害被上訴人權利而達致應將原處分撤銷之重要事實，即應加以調查並交待其得心證之理由；尤其關於被上訴人前述第㈠點至第㈣點爭執，即：「㈠系爭重劃案內之172線計畫道路拓寬工程與新設37號道路工程，其工程費是否為共同負擔項目？㈡計算負擔總計表內並無系爭重劃區內『原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕』之具體記載，有無違誤？㈢共同管道部分增加之工程費用，是否不應列入系爭重劃區費用負擔？㈣172線道路兩側土地計算臨街地特別負擔，有無違誤？」等項目，原判決均認爲被上訴人就此部分之主張均無可採，進而認定上訴人就此各項之認事用法均無違誤，既然如此，原判決即應行使闡明義務，令上訴人說明，原處分計算負擔總表之公共設施負擔比例關於系爭9,956㎡部分，與前述被上訴人爭執之第㈠點至第㈣點是否不可分而會連帶牽動彼此結果，惟原判決就此各節，均未加以調查並交待其得心證之理由，即以上訴人以抵費地補配予水利會後，仍將水利會上述9,956㎡土地列爲「曾參與農地重劃者」之公共設施用地抵充面積，有違平均地權條例第60條第1項規定爲由，逕將訴願決定及原處分均予撤銷，即有違反行政訴訟法第125條第1項及第133條規定及判決不備理由之違背法令情事，並影響判決之結果。上訴人主張原判決違背法令，即非無據。
㈤綜上所述，原判決除確定部分外，既有上述影響本案判決結
果之違背法令事由，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件事證尚有未明，有由原審再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審詳為調查審認，更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條，判決如主文。中 華 民 國 110 年 6 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 30 日
書記官 劉 柏 君