最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第245號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 薛維萱被 上訴 人 周廼翊上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年12月25日臺北高等行政法院108年度訴更一字第67號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，上訴人代表人由陳彥伯變更為許鉦漳，茲由新任代表人於民國109年7月6日具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人所屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，調查發現訴外人周書帆利用台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）Uber APP應用程式平台（下稱Uber APP），於105年3月26日12時50分許，以登記被上訴人所有之0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛），在新北市○○區○○○路000號載客，並收取費用新臺幣（下同）133.90元（下稱系爭載客行為），遂以106年2月10日交公北監字第0000000號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣上訴人以106年3月14日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處被上訴人吊扣系爭車輛牌照2個月。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經臺北高等行政法院106年度訴字第1333號判決駁回，復經本院108年度判字第337號判決將該判決廢棄，發回臺北高等行政法院更為審理，嗣經臺北高等行政法院108年度訴更一字第67號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，乃提起本件上訴。
三、被上訴人起訴之主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略謂：㈠上訴人所屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，發現訴外人周書帆利用Uber
APP，於105年3月26日12時50分許，以登記被上訴人所有之系爭車輛，在新北市○○區○○○路000號載客，並收取費用133.90元，遂開立舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。上訴人遂以原處分書裁處被上訴人吊扣系爭車輛牌照2個月，經核於法尚無不合。訴外人周書帆加入Uber APP，必須先取得被上訴人所有之車輛行照及強制險證明，而後透過Uber APP接受不特定時、地之乘客叫車，目的即在提供搭載乘客服務收取報酬，自以營利為目的，而有反覆實施之意圖，本質上固具有反覆性及繼續性之特徵，縱僅遭查獲1次，仍不影響其為營業行為之認定。㈡針對計程車客運業的申請核准籌備事宜，公路法第37條第1項第3款已明定負有審核、判斷權限的公路主管機關，按業者主事務所位在直轄市或直轄市以外區域為區分標準：主事務所位在直轄市者，申請核准權限歸屬直轄市政府；位在直轄市以外區域者，則屬中央主管機關交通部的權限。依此，對於未經申請核准經營計程車客運業的違規態樣，公路法第78條第1項前段所稱的「該管公路主管機關」即應按此標準判別。從而，因違反公路法第77條第2項規定，針對「經營計程車客運業，主事務所在直轄市」所進行之裁罰案件，依同法第78條第1項規定，亦應係由直轄市公路主管機關作成處分。㈢訴外人周書帆透過Uber APP接受客戶叫車提供載客服務之經營型態，與傳統計程車客運業相較，均為以小客車出租並有駕駛人開車載客之方式提供客運服務，報酬收取方式復係按行駛里程長短計價收取報酬，縱攬客及調派司機所使用Uber APP，固與傳統計程車客運業者所使用之方式略有不同，然與傳統計程車客運業者提供駕駛人及小客車出租載客為營業之方式特徵均屬一致，反觀小客車租賃業則係以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業，原則上並無提供駕駛人，且非按行駛里程計費，僅在例外情形，租車人有提出需求時，始例外得依汽車運輸業管理規則第100條第2款規定代僱駕駛，代僱駕駛人資費則另計，以原處分所根據訴外人周書帆系爭載客行為情節觀之，顯與小客車租賃業之經營模式存有重大差異。準此，足徵訴外人周書帆所為系爭載客行為應屬經營計程車客運業，卻未事先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，參酌本件周書帆違規營業型態，均係由宇博公司單方透過Uber APP對加入之周書帆分擔行為加以管控、調配，加入時即須接受宇博公司所定經營模式而為行為之分擔，且是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，亦悉由宇博公司主導決定。從而，關於本件違規經營行為之主事務所，自應以共同違規行為人宇博公司之主事務所定之。而宇博公司之主事務所在臺北市，則本件有無經申請核准乙事，即應屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，而查認違章與否、是否為管制處分時，自亦當由臺北市公路主管機關辦理，方收事權統一之效。則本件得依行為時公路法第77條第2項規定對被上訴人為吊扣牌照處分者，既為臺北市公路主管機關，並非上訴人，上訴人竟然作成原處分，自有欠缺管轄權限之違誤，然因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，尚屬得撤銷而非無效。㈣立法者以公路法關於「經營計程車客運業，主事務所在直轄市」所進行裁罰案件之事務管轄規定，既已對人民職業自由及財產權等形成限制，則有權限為此等不利益處分之行政機關，自應以具作用法性質之公路法所授權處理之該管公路主管機關為限，尚不得僅以行政組織法取代為公路法第77條第2項之裁處權限基礎，行政機關不得任意設定或變更，更不容行政機關以子法行政命令牴觸母法規定而予變更侵奪之。至依行政程序法第15條第1項規定仍須在管轄法定原則下，依法將權限委任所屬下級機關辦理；換言之，權限授予機關，本身必須依法有管轄之權限，授予之權限應屬其行政事務管轄之一部分，才有授予之可能。倘若委任之權限授予機關自己依法即無管轄權限者，自無得藉委任之程序形式，使所屬機關承受權限授予機關自己本無之權限。是縱交通部依據公路法第79條第5項之授權訂定汽車運輸業管理規則，該規則第139條之1規定，尚無從因委任關係使上訴人自交通部取得「未經核准經營計程車客運業且主事務所位於直轄市部分」之查緝與裁處之權限。又被上訴人係違規經營計程車客運業，而非小客車租賃業，公路法第37條第1項第3款已就管轄權規定，明確規範係以業者主事務所位在直轄市或直轄市以外區域為區分標準，並無同一事件，數行政機關均有管轄權之管轄權競合情形，本件自無行政程序法第13條第1項規定適用之餘地。姑不論行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函作成時間在原處分之後，且觀諸該函並未具體敘明行政院所為函釋內容之法令依據，已難遽採。再按行政程序法第14條第1項規定，就本件情形而言，被上訴人係違規經營計程車客運業，而非小客車租賃業，且公路法第37條第1項第3款已就管轄權規定甚明，並無管轄權有爭議或數機關均有管轄權的情形；況依地方制度法第77條第1項規定，本件縱有管轄權限之爭議，中央機關與地方政府間權限爭議之解決，亦應由立法院院會議決之，而非由行政院決定。故行政院以前揭函文所為釋示，合法性顯有疑慮，尚無從憑以為上訴人有利之認定，併此敘明等語。
五、上訴意旨略謂：㈠依公路法第77條第2項規定僅加以區分汽車或電車運輸業者，並說明未依法申請核准經營等構成要件，且未課予行政機關須就經營者「究屬公路法第34條九大類汽車運輸業中之何類汽車運輸業」，再予分類裁處之義務。故只要係「未經申請核准」、「經營客、貨運輸」、「受有報酬」（汽車運輸業）即該當公路法第77條第2項之構成要件，並不以需先釐清未申請核准經營運輸業之人究屬何項類別為已足。核其立法目的在於「有效遏止非法營業行為，以保障營業秩序及消費者大眾權益」，倘有業者未經核准以自用車有時載客、有時載貨收費，態樣依社會情況本屬複雜，行政機關無須僅能單一論以「未經核准經營計程車客運業」或「未經核准經營汽車貨運業」，而是僅須認定其為「未經核准經營汽車運輸業」已足適法。倘為業經核准經營小客車租賃業之業者，違反分類營運之規定，而違規經營計程車客運業，主管機關皆僅論以公路法第77條第1項，而非以「未經核准經營計程車客運業」論以第77條第2項。是以，原判決增加公路法第77條第2項所無之限制，且未論述為何需論及違規行為人係違反何種業別之論理依據，有判決適用法規有誤之處。㈡上訴人於行政訴訟答辯狀中業已主張小客車租賃業亦有「人車合一的載客服務」──即「代僱駕駛之小客車租賃業」，亦即以自用小客車利用Uber APP違法經營汽車運輸業，核其違規行為涵攝於公路法及其子法之結果，被上訴人系爭違規載客行為，除構成未經核准經營「計程車客運業」，亦應同時構成未經核准經營「小客車租賃業」。則縱需論及營業類別，基於被上訴人加入Uber APP之經營型態本具跨業（類）及跨區性質，原判決針對上訴人主張被上訴人之違法行為同時涉及代僱駕駛之小客車租賃業，未敘明不採之理由，逕稱「原告係與宇博公司共同經營計程車客運業」，而未就何以是「計程車客運業」而非「代僱駕駛之小客車租賃業」之理由予以涵攝論述，顯有判決不備理由。㈢公路法第78條第1項前段係規定本法所定之「罰鍰」，由該管公路主管機關處罰之。上訴人對被上訴人所為公路法第77條第2項「吊扣牌照」之管制性處分，其性質並非「罰鍰」，自無公路法第78條之適用（且遍查公路法亦無吊扣處分係由何該管公路主管機關處分之明文規定），自亦無從依公路法第37條定其管轄，此時爰應依道路交通安全規則第8條、第25條等規定，由公路監理機關為自用車車牌吊扣之主管機關，方符合行政法上法定管轄原則之要求。換言之，上訴人應有吊扣牌照之管轄權限，原判決指摘上訴人有所欠缺之論述，自有適用法規不當之違法與違反管轄法定原則。退步言之，縱認車主應與宇博公司之管轄合一認定，然所謂「事權統一」並無明確依據及法理上之基礎，行政法並未如同刑事訴訟法有牽連管轄、相牽連案件之規定，此強將不同案件歸於同一主管機關辦理，有判決適用法規不當之違法。況且就行為分擔、宇博公司主導決定而推論出事權統一，係類似於刑法之共犯從屬性概念，然按行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」考其立法理由，行政法上共同違法之規定，不採刑法有關教唆犯、幫助犯之概念，此因行政法之不法內涵及非難評價不若刑罰，亦即行政法中並無所謂正共犯或共犯從屬性之法理，自無得以主導、從屬之關係即推導出應以宇博公司之主事務所為本件經營計程車客運業之主事務所，況被上訴人（車輛所有人）係自然人，亦非違規營業之經營者，無所謂主事務所，無從依公路法第37條第1項第3款規定，定其管轄機關。上訴人本具有吊扣自用車車牌之管轄權限，原判決僅以無明文依據之「事權統一」為由，逕以宇博公司之主事務所所在地定本件之管轄權，未就上訴人主張之管轄依據為論斷，實有判決適用法規有誤及不備理由之違法。㈣公路法第77條第2項構成要件按其文義並未設有分類要件，且宇博公司所經營事業態樣多元且跨類別，若強求歸為一類，將增加法所無之限制，且對於合法經營之業者亦不公平。是故並無區分公路法第34條各款分類之必要而限縮上訴人之裁罰範圍，始能維持現有汽車或電車運輸業市場的公允性，並合乎上開規定之立法目的。且被上訴人自始未依法申請核准，自論理法則與實務運作面而言，自無從適用公路法第37條第1項第3款規定。且將公路法第37條此一規範「申請核准」之土地管轄規定，擴張解釋及於「未經申請核准者」之管轄權似亦悖於管轄法定原則，並徒生管轄劃分之爭議與跨區取締之不經濟等語，為此請求廢棄原判決。
六、本院按：㈠本件上訴意旨首在管轄權歸屬爭議。
⒈現行公路法對於汽車營運之監督，採取籌備申請並營運管理並行制度，決定各該管轄機關之因素尚有不同：
按政府為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，增進公共福利與交通安全，而訂定公路法，於該法第3條規定：
「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。」第34條第1項將營業汽車分類定義，其中第4款明文「計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」並於第37條第1項分列不同種類之汽車運輸業明定其申請經營籌備之主管機關，第3款規定：「經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」如未經申請核准而擅自經營汽車運輸業者，依公路法第77條第2項規定視其違反情節輕重，得予一定之裁罰及不利處分。另關於「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」為同法第79條第5項所明定，交通部據此授權訂立汽車運輸業管理規則，其內容關係計程車客運業之規範，不僅營運之申請，尚及於用車車型、計費裝置、提供服務方式（叫車、排班）、經營路線、共乘營運等等（參該規則全文），如有違反者，應依公路法第77條第1項規定裁罰或為吊扣車牌等不利處分。是現行對於汽車營運之監督，採取籌備申請並營運管理之縝密制度。在申請階段，其核准與否之主管機關，依公路法第37條第1項規定，視業者之主事務所所在地，決定屬於直轄市公路主管機關或中央主管機關；另在營運管理，佐以裁罰或不利處分予以控制之職權機關，則未見於公路法明白規定關於裁處管轄機關是屬於中央或直轄市的決定因素。
⒉本院109年度大字第2號裁定見解所繫之原因事實不及於駕
駛個人，與本件不同，解釋範圍亦不包括個人經營計程車客運業之情形，故於本件不生拘束力：
本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。
惟該事件之基礎事實係違規人以應用程式「Uber」調遣司機為顧客提供載運服務，裁定意旨以其為公司型態，依公路法第39條第2項應報請該管公路主管機關核准發給汽車運輸業營業執照，而依同法第37條第1項第3款規定以其主事務所所在地，決定申請事件之管轄機關。而本件則係個人以登記於第三人即被上訴人所有之車輛未經核准經營計程車客運業，在本院109年度大字第2號裁定見解所繫之原因事實，不及於駕駛個人，亦不及於提供行駛之用之汽車所有權人，解釋範圍也不包括個人經營計程車客運業之情形下，本件為駕駛個人以登記第三人所有之車輛經營計程車客運業，該第三人之責任如何論斷之爭議，該大法庭裁定見解於本件並不適用，爰予申明。⒊在法定管轄權機關競合下，依行政程序法第13條第1項受理優先原則，上訴人取得本件之管轄權：
揆諸前揭說明，公路法第77條第1項在裁處「汽車或電車運輸業，違反依第79條第5項所定規則者……」，同條第2項則在裁處「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者……」，裁處機關依法為「公路主管機關」。對於個人經營汽車運輸業之裁處，包括申請籌備階段之未經申請，及營運管理階段之各種汽車運輸業管理規則明文之限制及禁止規定之違反，而裁處處分則包括罰金之行政罰，及如吊扣牌照等之管制性處分。有關管轄權之決定，在無特別規定下，前者應依行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」後者應依行政程序法第11條第1項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」以決定究竟應由何一公路主管機關裁處。再由個人計程車客運業者可能受到不利裁處之行為態樣以觀，例如未經申請許可即經營載客服務、計費裝置不符規定、越區營運等，視其行為態樣，及裁處處分之性質而有生不同之管轄權決定因素，個人之住所、居所、違章行為地、結果地等所在公路主管機關，或法律另有明文之公路主管機關，如本件上訴人交通部公路總局組織條例第2條明定其職權，即有第6款「公路監理設施計畫、汽車運輸業管理、車輛技術安全與車牌行照管理、駕駛人安全訓練及駕駛人管理事項。」第7款「汽機車違規裁罰、申訴、路邊稽查及代辦稽徵稅費等事項。」之規定，再結合前述公路法第3條、第77條第1項、第79條第5項授權制定之汽車運輸業管理規則等相關規定，均可作為取得管轄權之依據。目前我國國土面積約僅36,000平方公里，南來北往頻仍不斷，考量時間、費用、便利性等面相，公路之使用可謂為首選，公路運輸管理事務因使用者眾及其快速流動之本質，經緯萬端並迅速變動，一件裁處事件所生管轄權聯結因素多端，致有數管轄機關競合之可能。基於事權之統一及行政效率等目的性考量，汽車公路運輸營運之裁處，長期由上訴人掌管，並無超越上訴人之法定職權範圍，自無悖於行政程序法第11條第1項之管轄權法定原則。則在法定該管職權機關競合下，依行政程序法第13條第1項「同一事件，數行政機關依前2條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄……」之規定，其受理本件作成裁處，自無欠缺管轄權之違誤。至汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」嗣交通部102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰等事項，惟竟未及於「直轄市轄區內」之計程車客運業，對於本件管轄權爭議即不生影響，併予敘明。
㈡原處分尚無違誤。
本件被上訴人提供系爭車輛予其兄弟即訴外人周書帆利用Ub
er APP網路平台之媒介，從事系爭載客行為，周書帆加入Ub
er APP，係有意反覆以系爭車輛供載運乘客，並因此載運行為而受領報酬，是其所為係違反未經申請核准而經營「計程車客運業」，此為原審依法調查證據所確認之事實。周書帆所為乃公路法第77條第2項所裁罰之行為，被上訴人為提供車輛供其營運者，上訴人為達到遏止違規之效果，作成吊扣系爭車輛牌照最低度2個月之管制性處分，並未逾越車主所應忍受之社會責任，無失於比例原則；同時，也已考慮系爭車輛是否屬於被上訴人生活所不可或缺，將因吊扣牌照無法使用而影響其生命、財產，致逾越必要之程度等特殊情狀，核其認事用法均無違誤，雖其未區分處分性質為裁罰或管制性不利處分，概以行為時「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準」進行裁量，惟此裁量基準之內涵可及於不利處分，尚得予以適用，應認原處分合法。原判決以上訴人對被上訴人違規行為之管制性處分無管轄權為由，而將訴願決定與原處分均撤銷，尚有違誤，應予廢棄。
㈢綜上，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上
訴人據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，不致突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 6 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 曹 瑞 卿法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 29 日
書記官 楊 子 鋒