最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第248號上 訴 人 王秀雲
劉念慈張文正蘇美雲共 同訴訟代理人 詹晉鑒 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃一平上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年12月18日臺北高等行政法院108年度訴字第671號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人代表人由黃景茂變更為黃一平，已據其具狀聲明承受訴訟在卷，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要：㈠上訴人王秀雲、劉念慈、張文正、蘇美雲等4人各區分所有門
牌號碼臺北市○○區○○○路000號4樓、7樓之6、4樓之8、7樓之4之同一棟建築物（使用執照核發機關、日期及字號：臺北市政府工務局民國94年1月27日94使字第0023號使用執照，下稱系爭建物），其基地坐落臺北市○○區○○段81-17地號土地（下稱系爭土地）位於臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年計畫案）與105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年計畫案）劃定之商業區（A8街廓區）內，依上開計畫案規定，該商業區土地及建築物應供一般商業使用，不得作為住宅使用。
㈡被上訴人查悉系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處
）依上訴人等4人申請核定按住家用稅率課徵房屋稅，分別以106年5月17日北市都築字第10633923400號、同年月24日北市都築字第10634117600號、同年7月26日北市都築字第10636513200號、同年5月24日北市都築字第10634117400號等函（下合稱確保建物供合法使用函）通知各上訴人略以：系爭建物涉及違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被上訴人將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況仍維持作住宅使用，未變更成非住家稅率，將續依相關規定辦理等語。其後，被上訴人復分別以107年2月8日北市都築字第10730185300號、同年月14日北市都築字第10730187400號、同年月8日北市都築字第10730185900號、同年月14日北市都築字第10730187200號等函（下合稱現場會勘函）通知上訴人等4人依序訂於107年3月6日、8日、6日、8日派員履勘系爭建物現場，如上訴人實際已將系爭建物改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，供憑為非住宅使用認定之依據，惟上訴人等4人屆期均不予置理。被上訴人遂分別以107年3月9日北市都築字第10730192700號、同年月13日北市都築字第10732333200號、同年月9日北市都築字第10730193300號、同年月13日北市都築字第10730194600號等函（下合稱檢附事證及陳述意見函）通知上訴人等4人就系爭建物之使用涉及違反都市計畫法等相關規定之情事，檢附具體事證並陳述意見，仍未獲回應。
㈢嗣經被上訴人審認上訴人等4人將系爭建物作為住宅使用，違
反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依行為時（下同）都市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則）等規定，分別作成107年11月26日北市都築字第10760416391號、同年月27日北市都築字第10760416591號、同年月26日北市都築字第10760416451號、同年月27日北市都築字第10760416571號等裁處書（下合稱原處分）對上訴人等4人各處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並均限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，循序提起訴願後向臺北高等行政法院（下稱原審法院）提起行政訴訟，訴請撤銷原處分及訴願決定。經原審法院以108年度訴字第671號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。
三、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如次：㈠直轄市政府除本於地方制度法第18條第6款第1目規定，可擬
定、審議及執行直轄市之都市計畫外，亦可基於都市計畫法第6條及第22條第1項第3款規定之授權，對於都市計畫範圍內之土地，限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。是以，臺北市政府所擬定、發布之都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫），除將臺北市土地劃定為不同之使用區外，尚可視實際需要，再予劃分為不同之使用分區，分別予以不同程度之使用管制，且臺北市政府針對都市計畫所發布之管制命令，有前揭都市計畫法規定之明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物之使用，均應受各該管制命令之限制，與法律保留原則並無違背。至臺北市土地使用分區中商業區之使用，應以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用，得於其所發布之都市計畫內限制該商業區內土地及建築物之使用類別，亦即非所有商業區之建築物都可供作住宅使用，而應視其都市計畫內容而定。上訴人主張臺北市政府105年計畫案違反法律保留原則，及該計畫中「限制不得作住宅使用」之管制，性質上為行政處分，自非可採。
㈡系爭建物位於83年計畫案、105年計畫案中街廓編號A8範圍內
，依臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」第1點第3項規定，為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用，105年11月9日公告之105年計畫案針對街廓編號A8之使用，除仍維持與前述83年計畫案相同之商業區（供一般商業使用）、不准許住宅使用等規範外，僅再增列係比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別，可見83年計畫案及105年計畫案均有不准許位於商業區之系爭建物作為住宅使用之明文；且各計畫案均經臺北市政府依都市計畫法第21條及第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登載周知之程序，堪認系爭建物所在位址確實係作商業區使用，且不得作住宅使用。而上訴人於起訴狀明載渠等購買系爭建物後向來作為住宅使用，及就系爭建物提出按自用住宅稅率課徵房屋稅之申請等語，足見上訴人已違反臺北市政府依都市計畫法所發布之83年計畫案、105年計畫案所定土地使用分區之管制命令，而符合依都市計畫法第79條第1項前段規定處罰及管制之要件，被上訴人認上訴人所有之系爭建物違規作住宅使用，自屬有據。
㈢系爭建物使用執照存根及附表業已載明：使用分區：「商業
區（供一般商業使用）」、地上2-9層用途：「一般事務所」；參被上訴人曾以確保建物供合法使用函通知並於106年5月23日、6月1日、7月27日及6月1日分別送達各上訴人，其意旨略謂：系爭建物不准作住宅使用，惟前經稅捐處據以同意依住家用稅率課徵房屋稅，倘系爭建物現已非供住宅使用，爰請向稅捐處辦理房屋稅率變更，若未變更，則仍視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。是上訴人分別至遲於收受確保建物供合法使用函之送達即當知悉渠等將系爭建物供作住宅使用，係屬違法，然上訴人卻未向被上訴人查證確認，而續為住宅使用，難謂其等無有應注意卻未注意之過失。上訴人既有違反臺北市政府依都市計畫法發布之細部計畫命令之過失行為，參酌其等所有系爭建物之主要面積分別為
19.26平方公尺、37.63平方公尺、40.71平方公尺、18.53平方公尺，屬大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則第5點所定未達50平方公尺之級距一，且之前未曾經限期命停止違規使用之情形，則被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分對上訴人各裁處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。又被上訴人以確保建物供合法使用函通知並送達各上訴人，嗣以現場會勘函通知並送達各上訴人，將於107年3月6日、8日派員至系爭建物現場勘查，惟屆期未獲配合無法入內，復以檢附事證及陳述意見函通知各上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，均已合法送達各上訴人卻仍未獲回應，足見被上訴人已多次給予上訴人改正、澄清及陳述意見之機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事，並盡可能保障上訴人之合法權益，加以原處分已詳細記載上訴人之違規事實、裁處理由與法令依據、繳交罰鍰之地點與期限及救濟期間之教示條款等等，況被上訴人係於都市計畫法第79條第1項所規定6萬元以上30萬元以下範圍內，依大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則第5點之級距一裁處上訴人法定最低額罰鍰6萬元，堪認原處分並未違反有利不利事項一律注意、行政行為明確性及比例等原則。
㈣稅捐處僅係課徵房屋稅之主管稽徵機關，非都市計畫之主管
機關，復未經主管機關授權，自無決定系爭建物得否作為住宅使用之權限；況房屋稅係按房屋實際使用情形課徵，至實際使用情形是否符合其他相關行政法規，並不在稅捐核課處分所得確認之範圍內，亦即稅捐處核定按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，僅在確認上訴人有將系爭建物供住宅使用之事實，關於該使用事實是否違反系爭建物之使用用途規定、有無違反都市計畫法等，委非稅捐處加以確認之權責範圍，上訴人自不能徒憑系爭建物有經稅捐處核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即謂渠等對系爭建物可合法供住宅使用一事有信賴基礎。另所謂「使用執照」乃建物建造完成後之使用或變更使用，應請領之建築執照，而系爭建物領有之使用執照，係經臺北市政府建築主管機關依建築法規審核，且該使用執照核准之建物用途為「一般事務所」，並無得予作為住宅使用之記載，倘上訴人買受系爭建物有閱覽此臺北市政府建築主管機關所表現在外而具法效性之記載，自當知悉系爭建物不得作為住宅使用；倘未閱覽，則上訴人亦無因臺北市政府建築主管機關所表現在外而具法效性之使用執照，而有任何系爭建物得作住宅使用之信賴基礎可言。又上訴人為系爭建物之所有權人，渠等所負應遵守使用分區限制之行政法上義務，係基於都市計畫法及臺北市政府所發布之都市計畫所定土地使用分區之管制命令，非待行政機關為政令宣導，方有義務遵守，是尚難謂因被上訴人未事前告知建物所有權人、使用人或管理人注意遵守，即可免除其違規使用之責任。至系爭建物之登記謄本及所有權狀係地政機關依法建置之建物相關資訊及所有權歸屬之證明，地政機關非都市計畫法之主管機關，亦不負有於主管或核發之文書上記載系爭土地使用分區管制之義務，故上訴人不得以系爭建物登記謄本及所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字，據以主張渠等有信賴基礎而有信賴保護原則之適用。
㈤臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案即已明定系爭建物
所在街廓編號A8區是「供一般商業使用」，且不得供住宅使用；92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」及105年11月9日公告之105年計畫案就此部分均未變更。而系爭建物係於96年1月11日、100年7月8日、105年9月10日及95年11月7日始分別登記為上訴人王秀雲、劉念慈、張文正及蘇美雲所有，渠等自始即應受系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。又臺北市政府於106年10月5日發布之大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則，係主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定之裁量基準，被上訴人於裁處時得予適用，從而，被上訴人依據並未修正之都市計畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令及大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則，裁處上訴人將系爭建物供作住宅使用之違規行為，並未違反法律不溯及既往原則，更未違反法治國原則。至臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），係將原屬該府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任被上訴人行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任公告，與維護法律安定之法律不溯及既往原則無涉。上訴人主張原處分所依據之法令均係渠等購買系爭建物事實終結後之「新法規範」，故原處分以新法對於已終結之事實裁罰，有違法律不溯及既往原則及法治國之要求，均屬誤解，自不足採。
㈥都市計畫法第79條第1項規定，係以都市計畫範圍內之土地及
建物使用管制為中心所課予之義務類型，屬典型之「狀態責任」，故凡臺北市都市計畫範圍內商業區之建物所有權人、使用人或管理人，即為都市計畫法第79條第1項所定負有「狀態責任」之義務人，其等對建物之使用，除應以供商業使用為主外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制之「狀態保持義務」，以及對於經認定有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生使用，負有排除之義務，若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物之狀態保持義務」，被上訴人自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人裁處罰鍰，並作成管制處分，限期令停止違規使用。上訴人為系爭建物所有權人，已自承迄今系爭建物仍作住宅使用而未予改善，違法狀態存續中且未盡改善義務之不作為繼續中，違反行政法上義務之行為尚未完成，則被上訴人之裁處權並未罹於時效消滅。
五、上訴意旨略以：㈠依都市計畫法第32條及第39條規定，可知都市計畫管制措施
應於臺北市土地使用分區管制自治條例或其他自治條例中明訂，方屬正辦；然遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例或其他自治條例之規範中，根本沒有限制商業區建物不得作為住宅使用。或謂105年計畫案可充作臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之公告，但商業區建物作住宅使用並無該等規定適用之前提，即「有礙商業發展或妨礙公共安全及衛生」，故原處分逕以都市計畫法第79條第1項及大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定為據，自有違法律保留及授權明確性原則。
㈡臺北市土地使用分區管制規則及臺北市土地使用分區管制自
治條例之明文規範中，並未限制商業區建物不得作住宅使用；且稅捐處認可上訴人就系爭建物得據住家用稅率課徵房屋稅、臺北市中山區戶政事務所（下稱中山區戶政事務所）認可於系爭建物設立戶籍、臺北市建築管理工程處（下稱建築管理工程處）許可系爭建物以住家規格販售之廣告暨被上訴人前代表人許志堅在議會中公開表示大彎北段地區已開放作為住宅使用等情，均足為上訴人信賴系爭建物得作住宅使用之基礎；況原處分亦非不適用信賴保護原則、上訴人亦無信賴不值得保護之情，又系爭建物面積均小於500平方公尺，依規定即便使用用途與使用執照上記載不符，仍可合法使用，免辦使用執照變更。則原處分僅憑系爭建物目前適用住家用稅率課徵房屋稅即認定上訴人違規使用，自有違信賴保護、誠信、禁反言等原則暨未盡舉證能事之違法。
㈢被上訴人對大彎北段建案申請核照、發照之初，即未依相關
法規確實稽查，形同放任建商得以住宅名義開賣位處商業區內之建物，上訴人復信賴臺北市政府轄下稅捐處、中山區戶政事務所及建築管理工程處等認定系爭建物為住宅之一系列作為，凡此均屬對上訴人有利事項。又上訴人購買系爭建物時，105年計畫案、大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則及臺北市土地使用分區管制自治條例等均尚未公布施行，是縱使渠等使用系爭建物有不符分區使用限制之情，依前揭自治條例第94條第2款、第4款規定，亦得繼續使用至新建止，或得改為妨礙較輕之使用。則原處分逕予裁處上訴人罰鍰並限期停止違規使用，除違反相關法令明文外，亦有違比例、有利不利一體注意暨法律禁止溯及既往等原則。
㈣原處分除未能說明於現況下上訴人應如何依法辦理變更稅率
外，其所謂「停止違規使用」何指？亦語意不明，蓋被上訴人認定上訴人將系爭建物作為住宅使用係以其目前適用住家用稅率，則是否只要上訴人變更系爭建物房屋稅稅率後，即屬非住宅使用而無違規使用？抑或係上訴人必須搬離系爭建物方屬停止違規使用？又或上訴人必須將系爭建物內家具、衛浴設備等空間規劃全部拆除，且必須將戶籍遷出，方屬停止違規使用，以上皆無從由原處分內容中得知，自有違明確性原則。
㈤上訴人買受使用系爭建物之行為，乃就建商所規劃建造建物
格局、設備等事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故起算對上訴人違反行政法上義務之裁處時效暨判別其有無故意過失、有無違法性認識之時點，均以買受系爭建物時為準。則原處分各於107年11月間作成，已逾行政罰法第27條所定3年裁處時效，當屬違法。至被上訴人辯稱已透過行政指導要求上訴人停止違規使用，上訴人於接受行政指導時亦有違規故意等語，顯係混淆「狀態犯」有責性之判斷時點，當無可採。況上訴人購買系爭建物時之氛圍，賣方係以住宅為標示出售、當時並無唾手可得查閱都市計畫相關資訊之方法，斯時相關規範亦無限制商業區內建物不得作住宅使用，且建物面積小於500平方公尺，即便使用用途與執照所載有別，仍可免辦變更繼續使用，凡此均難認渠等對系爭建物作住宅違規使用之行為具有故意過失，亦無任何期待可能性可言，實應有行政罰法第8條但書規定之適用。
六、經核原判決駁回上訴人在原審之訴，於法並無不合。茲就上訴意旨，再補充論斷如下：
㈠按都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建
築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」㈡觀諸地方制度法第18條第6款第1目「下列各款為直轄市自治
事項：……六、關於都市計畫及營建事項如下：(一)直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。……」及都市計畫法第4條「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」暨臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權訂定之臺北市都市計畫施行自治條例（100年7月22日修正前原名稱為都市計畫法臺北市施行細則）第10條第2款「本市都市計畫地區範圍內劃定下列使用分區，分別限制其使用。……二、商業區。……」第10條之1第2款「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第1項第2款及第2項「（第1項第2款）本市都市計畫範圍內劃定下列使用分區：……二、商業區：（一）第一種商業區。（二）第二種商業區。（三）第三種商業區。（四）第四種商業區。……（第2項）前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增減之。」等規定意旨，可知直轄市都市計畫之擬定、審議及執行皆屬於直轄市自治事項範疇；直轄市政府就其轄區為都市計畫法之主管機關。而都市計畫細部計畫書、圖俱為實施都市計畫之依據，既經發布實施，即發生規制都市計畫範圍內人民對土地使用行為，必須符合其規劃與規定內容之法律效果。直轄市政府為達成都市計畫之目的，對於計畫範圍內土地，本得限制使用人為妨礙都市計畫之使用。其經核定實施都市計畫細部計畫範圍土地，基於促進商業發展目的，而劃定使用分區為商業區者，復得就該使用分區土地，視實際需要再予以不同程度之使用管制，該範圍之土地及地上建築物之使用，俱應受其規範，不得為有礙商業之使用。
㈢準此以論，臺北市政府就所轄基隆河（中山橋至成美橋段）
附近地區，業已核定公告實施83年計畫案及105年計畫案，其細部計畫書圖對於該地區內商業區土地及建築物所為容許使用類別之限制規定，即屬於都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，位於此商業區內之土地及建築物即應依命令所容許之使用組別而為使用，違反命令供作容許使用組別以外之其他用途者，即符合臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款所稱有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用之情形，主管機關自得依據都市計畫法第79條第1項規定對於違規使用之土地或建築物所有權人、使用人或管理人裁處罰鍰，並勒令停止違規使用。
㈣再者，主管機關依據都市計畫法第79條第1項規定所為之裁罰
處分與「勒令停止使用或恢復原狀」處分，俱為維持都市計畫空間使用秩序之必要手段，前者乃對於違反行政法上義務且主觀上具有可非難性者予以制裁，屬於行政罰性質；而後者則為維持將來行政秩序所必要之措施，屬於管制性不利處分性質，並不以受處分人主觀上具有故意或過失為要件。故主管機關對於因故意或過失，而違反直轄市、縣（市）（局）政府依都市計畫法所發布之土地及其建築物分區使用管制命令者，自得依據都市計畫法第79條第1項規定，裁處罰鍰，並作成限期令其停止使用或恢復原狀之管制處分，以利都市計畫目的之實現。
㈤又臺北市政府因監察院作成糾正案文認定其對於大彎北段商
業區及娛樂區違規移作自用住宅使用，遲未能有效管理、遏止及查處，顯有違失，依監察法第24條規定予以糾正，移送行政院督飭確實改善處置，為積極有效處理，乃訂頒大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則，觀其規定內容係於都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，臚列不同違規使用態樣及情節（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額標準及管制改正期限與手段，俾執行機關能有具體客觀之一致性裁量標準可循，避免造成裁量恣意輕重之情形，以符合平等原則，核未逾越法定授權範圍，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將都市計畫法第79條有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人自得本於執行權限機關，依照大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則所訂基準作成原處分就上訴人上開違規行為為裁處。
㈥上訴人等4人為系爭建物之區分所有權人，系爭建物位於臺北
市政府83年6月1日及105年11月9日公告之83年計畫案及105年計畫案之商業區內（A8街廓區），係供一般商業使用，不得供住宅使用。而上訴人等4人取得系爭建物後，供作住家使用，並據以向稅捐處申請核定按住家用稅率課徵房屋稅，經被上訴人以檢附事證及陳述意見函分別通知渠等對於上開違規情事陳述意見，並請檢附系爭建物已變更為非住宅稅率之課徵房屋稅資料供審酌，然上訴人並未提出已變更成非住家稅率之相關資料供核等情，為原判決依法所確定之事實，核與卷附證據資料無違，自得作為本院判決之基礎。是以，系爭建物所坐落基地既位於商業區（供一般商業使用），上訴人為所有權人，即有按都市計畫法及臺北市政府公告之83年計畫案及105年計畫案關於該使用分區土地容許使用組別管制規定使用系爭建物之行政法上義務，其違反規定作為自用住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續原來之違規使用行為，審酌上訴人王秀雲、劉念慈、張文正、蘇美雲等4人各區分所有之主要建物面積依序各為19.26平方公尺、37.63平方公尺、40.71平方公尺、18.53平方公尺，均未超過50平方公尺，有系爭建物所有權相關部別登記列印資料可稽（分見乙證卷第7至8頁、第9至10頁、第11至12頁、第13至14頁），屬於上開裁處作業原則規定之「級距一」裁量標準，且上訴人等4人未曾經限期命停止違規使用之情形，則原審核認被上訴人就上訴人上開違反商業區土地管制法令行為，適用都市計畫法第79條第1項規定，並依據大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則所示之「級距一」裁量標準，作成原處分對上訴人等4人各裁處6萬元罰鍰，並均限於文到次日起9個月內停止違規使用，認事用法並無違誤，應予維持，於法並無不合。
㈦上訴意旨雖謂：遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例或其
他自治條例之規範並未有限制商業區建物不得作為住宅使用，原處分逕以都市計畫法第79條第1項及大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定為據，自有違法律保留及授權明確性原則云云。惟臺北市政府本於都市計畫法之直轄市主管機關地位，依都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項之授權規定，為合理使用土地的必要，依臺北市都市計畫施行自治條例第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例（原名稱：臺北市土地使用分區管制規則）第3條規定，於公告之都市計畫細部計畫內所劃定「不得供住宅使用」之特定「商業區（供一般商業使用）」，核無違背法律保留原則與授權明確性原則。系爭建物所坐落之街廓區既劃定為商業區（供一般商業使用），明訂不得供作住宅使用，上訴人身為所有權人自應受其規範。
㈧上訴人復謂：稅捐處已准許上訴人申報就系爭建物按住家用
稅率課徵房屋稅，中山區戶政事務所亦認可於系爭建物設立戶籍、建築管理工程處許可系爭建物以住家規格販售之廣告及被上訴人前代表人許志堅曾於議會表示大彎北段地區已開放作為住宅使用，上訴人有信賴保護原則之適用，原處分有違信賴保護、誠信、禁反言等原則；且上訴人買受使用系爭建物之行為，乃就建商所規劃建造建物格局、設備等事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故上訴人違規行為之裁處時效期間之起算始點及主觀上有無故意過失、有無違法性認識，均以買受系爭建物時為基準，原處分於107年11月間作成已逾3年裁處時效云云。然系爭建物於94年2月22日辦竣第一次登記時，其建物標示部即記載主要用途為商業用，上訴人王秀雲、劉念慈、張文正、蘇美雲等4人依序於96年1月11日、100年7月8日、105年9月10日及95年11月7日皆以買賣為原因取得系爭建物，此有系爭建物所有權相關部別登記列印資料在卷可按（分見乙證卷第7至8頁、第9至10頁、第11至12頁、第13至14頁），而臺北市政府工務局核發之系爭建物使用執照（見乙證卷第69至71頁）亦記載使用分區為「商業區（供一般商業使用）」，上訴人等4人各區分所有樓層建物之用途為「一般事務所」，顯見已公示系爭建物之使用管制。衡諸稅捐稽徵機關核課房屋稅乃就房屋價值與實際使用情形之客觀事實作課徵稅率之中性評定；戶政機關辦理戶籍設立登記則僅查驗申請人提出房屋所有權證明文件、居住證明文件，並有居住事實，各該機關均非本於都市計畫法主管機關地位就房屋使用有無違反都市計畫土地使用分區管制規定為認定，亦未合法化上訴人之違規使用行為，更無賦予其免負行政責任之法律效果。故系爭建物前雖已經稅捐稽徵機關與戶政登記機關分別依上訴人之申請為按住家用稅率課徵房屋稅之核定與戶籍設立登記在案，均無從據為上訴人違規使用系爭建物之信賴基礎。關於上訴意旨主張：建築管理工程處許可系爭建物以住家規格販售之廣告乙節，按臺北市廣告物管理自治條例第3條第1項第1款「廣告物之管理，其主管機關如下：一、招牌廣告及透視膜廣告：臺北市建築管理工程處……」及第4條前段「廣告物應經主管機關審查許可後，始得設置。」之規定，固可見建築管理工程處係管理招牌廣告及透視膜廣告之主管機關，且廣告物未經審查許可不得設置，但依同法第1條規定：「臺北巿（以下簡稱本巿）為管理廣告物，以維護公共安全、交通秩序及都巿景觀，特制定本自治條例。」之意旨，足認建築管理工程處審查房屋販售廣告物之設置目的在維護公共安全、交通秩序及都巿景觀，房屋可否供住宅使用之事項並非其審查權限範圍，故其所為許可廣告物設置之行政處分，並無規制該廣告房屋得作為住宅使用之法律效果，買受人無從憑為得違反都市計畫法令規定使用房屋之信賴基礎至明。至於上訴人所稱：被上訴人前代表人曾於議會表示大彎北段地區已開放作為住宅使用乙節，核屬個人認知之表述，不具規範效力，不能作為上訴人從此可以繼續違規使用系爭建物之信賴基礎。再者，系爭建物位於都市計畫商業區，依據83年計畫案及105年計畫案均不得作為住宅使用，而上訴人之違規使用系爭建物行為則繼續至被上訴人作成原處分時仍在進行中，並未終了，被上訴人就其全部違規行為，依都市計畫法第79條第1項及大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則所定級距一之裁量標準作成原處分，自無逾裁處時效期間與違反法律禁止溯及既往原則可言。又系爭建物之使用分區為「商業區（供一般商業使用）」，上訴人等4人所有樓層建物之用途均為「一般事務所」，皆可見諸其使用執照所載，上訴人購買系爭建物之初，本應注意系爭建物係位於商業區及相關使用管制之規定，且非不能經由政府資訊公開途徑查詢系爭建物可否作為住宅使用，上訴人身為土地及建物之所有權人與使用人，未善盡注意義務為必要查詢，逕自違規將系爭建物作為住宅使用，主觀上即具有可非難性及可歸責性，無從卸免應負之行政法上責任。況且，被上訴人就上訴人將系爭建物違反都市計畫法規定作自用住宅使用之法律效果，於106年5月及7月間即致函上訴人予以行政指導之事實，為原判決所認定，核與卷附各該函文及送達證書相符（分見原處分卷第1至5頁、第29至33頁、第57至61頁及第85至89頁）。則上訴人收悉被上訴人之行政指導以後，已明知系爭建物位於都市計畫商業區範圍，不得作自用住宅使用，卻未終止原來違規使用行為，而仍繼續為之，其就此部分違規行為事實顯係明知且有意使其發生，主觀上自屬故意範疇。此外，本件上訴人從取得系爭建物起，即違反都市計畫法令規定之義務，將系爭建物作住宅使用，迄原處分作成時，違規行為仍在繼續中，尚未終了，而應依都市計畫法第79條規定予以論處，並非就系爭建物違法使用狀態之發生無形成原因行為，僅因對系爭建物具有事實上管領力，而須負排除危害或回復安全之義務。故上訴人之責任態樣屬於學理所稱之「行為責任」，而非「狀態責任」。則原判決就上訴人自被上訴人予以行政指導後之故意違規行為仍認定為過失行為，復將都市計畫法第79條規定之行政責任評價為典型之「狀態責任」，並論述上訴人之行為態樣為「違法狀態存續中且未盡改善義務之不作為繼續」，固容欠允洽，惟就上訴人主觀上具有可責性並無影響。是以，上訴人否認其主觀上具有可責難性及期待可能性，並羅列行政法上之信賴保護、誠信、禁反言、法律禁止溯及既往原則等一般法律原則，憑以指摘原處分違法云云，容欠允洽，不能採取。
㈨上訴意旨另謂：系爭建物面積小於500平方公尺，依規定即便
使用用途與使用執照上記載不符，仍可合法使用，免辦使用執照變更；且縱使系爭建物之使用有不符分區使用限制之情，依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款及第4款規定，亦得繼續使用至新建止，或得改為妨礙較輕之使用云云。惟臺北市主管建築機關依建築法第73條第3項授權訂定之臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法就何等條件下之建築物變更用途，得以免辦理使用執照變更程序之規定，性質上屬於建築管理之法令規範，核與都市計畫法關於土地與其上空間（建築物）之使用管制無關；又系爭建物符合上開管理辦法所定之條件為變更用途時，固免經申辦使用執照變更之程序，但仍不能免除其依都市計畫法令不得供住宅使用之管制。再者，臺北市土地使用分區管制自治條例第93條第3款及第94條第2款、第4款固分別規定：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列三類：……三、第三類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者。」「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：……二、第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。……四、原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。……」然上開規定乃鑒於都市計畫之目的係為使都市內各種活動行為能有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，因此於都市計畫發布實施後，計畫範圍內原有建築物或使用活動自應符合都市計畫允許使用之規定。惟基於信賴保護原則，對於原有合法使用者，政府仍應保障其權益，故將不合臺北市土地使用分區管制自治條例之原有土地及建築物，分類管制其不得再繼續為原來使用之期限，旨在保障原有合法使用者之權益並達到都市計畫之使用目的。本件上訴人係在都市計畫公布施行之後，自始違規使用系爭建物，自無適用上開規定之餘地，附此敘明。
㈩綜上所述，原判決斟酌全辯論意旨及調查證據結果，據以駁
回上訴人在原審之訴，於法尚無不合。上訴意旨，仍執前詞主張原判決違背法令，應予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 6 月 3 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 3 日
書記官 劉 柏 君