最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第271號上 訴 人 徐金味
訴訟代理人 紀育泓 律師被 上訴 人 南投縣政府代 表 人 林明溱上列當事人間地籍重測事件，上訴人對於中華民國109年1月16日臺中高等行政法院108年度訴字第247號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人及訴外人徐稼榛共有之南投縣○○鎮○○○段(下稱○○○段）17-4地號土地，位於被上訴人辦理民國105年度埔里鎮地籍圖重測區範圍內，被上訴人於105年3月17日辦理地籍調查作業，請重測範圍內之土地權利關係人到場協助指界。105年8月22日地籍調查及測量人員依規定參照舊地籍圖及其他可靠資料辦理實地協助指界時，徐稼榛同意協助指界結果，上訴人不同意，並另行指出與毗鄰同段17-37、17-23、17-24地號同意協助指界結果之不同界址，因而產生界址爭議。
被上訴人以105年9月26日府地測字第10501999511號公告重測結果圖冊（下稱重測成果公告），並於公告附記○○○段17-
4、17-23、17-24、17-37地號等19筆土地「無重測成果，正依法處理中」，公告期間自105年10月1日至105年10月31日止。嗣南投縣埔里地政事務所（下稱埔里地政事務所）於105年10月25日針對○○○段17-4、17-23、17-24、17-37地號等4筆土地召開協調會議，經調處不成，被上訴人另於106年5月3日會同埔里地政事務所及○○○段17-4地號所有權人即上訴人，至現場會勘，仍無法達成共識。被上訴人於107年4月11日召開第1次不動產糾紛調處會議，惟調處未成立，另訂於107年4月26日召開第2次不動產糾紛調處會議，然因上訴人於107年4月13日陳情要求延緩召開而未辦理，迄今仍未調處完竣。上訴人不服重測成果公告，提起訴願，主張105年度地籍圖重測致○○○段17-4、17-22、17-23、17-28、9005-27地號等5筆土地明顯減縮，請求撤銷重測成果公告。經內政部以○○○段17-4、17-23地號土地非公告重測結果範圍，且○○○段17-22、17-28、9005-27地號等3筆土地部分，上訴人未依法踐行異議複丈先行程序為由，於108年7月23日以台內訴字第1080045681號訴願決定不受理（訴外人南投縣埔里鎮史港里辦公處亦對○○○段9005-27地號《重測後為埔里鎮○○段245地號》向內政部提起訴願，經內政部於108年7月22日以台內訴字第1080039434號訴願決定不受理）。上訴人遂向臺中高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，原聲明：「1.撤銷訴願決定及重測成果公告中33筆土地之重測成果。因地籍圖筆筆相連，牽一髮而動全局，需撤銷的33筆土地如下述（若有遺漏，請被告自行撤銷）：(1)新圖已公告的地號（29筆）：道路西邊（9筆）：○○段255、254、251、250、249、248、247、246、245（道路）。水溝西邊（9筆）：478、479、480（水溝）、482、483、484、486、487（水溝）、488。水溝南邊（11筆）：489（水溝）、490、501、502、503、504、50
5、506、507、508、511。(2)舊圖已公告1/2的地號（4筆）：○○○段17-4、17-37、17-23（水溝）、17-24（水溝）。2.被告應對撤銷新圖之土地依司法院釋字第374號解釋文，確實參照舊圖，保留舊圖原貌在新的地籍圖上特別是公有的道路及水溝（依日據時代舊圖）。若土地不夠，可採公差分配。」。嗣減縮聲明為：「1.撤銷訴願決定及重測成果公告中原告所屬3筆土地之重測成果：(1)舊圖○○○段17-4地號已公告2分之1部分，(2)新圖○○段486地號（舊圖○○○段17-28地號），(3)新圖○○段511地號（舊圖○○○段17-14地號）。2.被告應對撤銷新圖之土地依司法院釋字第374號解釋文，確實參照舊圖，保留舊圖原貌在新的地籍圖上特別是公有的道路及水溝（依日據時代舊圖）。若土地不夠，可採公差分配。」因被上訴人無異議而為本案言詞辯論，視為同意變更。經原審判決駁回後，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）重測成果公告載明包括○○○段17-4地號土地在內之19筆土地「無重測成果，正依法處理中」等語，足認重測成果確實不包括○○○段17-4地號土地在內。上訴人主張撤銷重測成果公告中○○○段17-4地號土地之重測成果，於法不合。
至上訴人主張○○○段17-4地號已公告2分之1乙節，係指17-4地號與毗鄰之西側同段17-5地號及北側未登記土地間之地籍線業已公告，並非17-4地號土地本身已公告2分之1，業經被上訴人於言詞辯論期日陳明在卷，故重測成果公告並無○○○段17-4地號土地之重測成果。
（二）依土地法第46條之3第2項、地籍測量實施規則第201條規定及本院105年度裁字第1025號裁定意旨，上訴人如認為重測結果有錯誤，自應先踐行異議複丈程序，方屬適法。惟上訴人對於○○○段17-14、17-28地號土地之重測結果，雖曾於105年10月21日（公告期間自105年10月1日至105年10月31日）以書面提出異議，但並未申請複丈，其重測結果已告確定。另上訴人對○○○段17-14地號之重測結果，除未申請複丈外亦未提起訴願，其逕行提起撤銷訴訟，亦於法不合。
（三）關於上訴人起訴聲明2部分：司法院釋字第374號解釋未賦予土地所有權人得以該解釋作為向主管機關申請應如何實施地籍重測之權利。上訴人訴請「被上訴人應對撤銷新圖之土地依司法院釋字第374號解釋文，確實參照舊圖，保留舊圖原貌在新的地籍圖上特別是公有的道路及水溝（依日據時代舊圖）。若土地不夠，可採公差分配。」，為無理由。
（四）綜上，重測成果公告並無違誤，訴願決定不受理，亦無不合，上訴人所訴為一部不合法，一部無理由，應予駁回。
四、上訴意旨略謂：
（一）原判決認上訴人所請求撤銷之○○○段17-4地號土地重測行為，並非行政處分，有認定事實之違法：
1、依土地法第46條之3、地籍測量實施規則第201條及重測成果公告事項第4點可知，重測期間未依地政機關通知之期限，設立界標或到場指界者，不得申請異議複丈。又被上訴人於105年10月26日及106年1月23日發函要求埔里地政事務所異議處理，並未言上訴人要做異議複丈程序；且重測成果公告事項第5點僅稱「經公告期滿土地所有權人無異議者，即屬確定」，故僅提及「異議」而非「異議複丈」。○○○段17-4、17-14、17-28地號土地皆選擇協助指界，參照舊圖，並無設立界標或到場指界，依上述規定，不能聲請異議複丈，但上訴人已在公告期間內提出異議。
2、原審所謂重測成果公告不包括○○○段17-4地號土地在內，顯已違誤。如重測成果公告無此部分重測結果，則亦無重測後地籍圖，如此即無司法院釋字第374號解釋所稱地籍圖重測係就人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整反映於地籍圖之情形可言，故105年8月22日埔里地政事務所測量員對○○○段17-4地號土地重測時所為協助指界「指出界址位置（與新圖254、245地號的2條界址線）」之行為，依內政部組織法第15條規定，為地政司及其轄下地政事務所之專屬職權，應屬具體之公法事件，對土地所有權人、鄰地所有權人甚至不特定第三人均產生法效果，而得為爭訟標的之行政處分。司法院釋字第374號解釋並未限制人民就該協助指界「指出界址位置」之行政處分不可提出行政訴訟。原審引用司法院釋字第374號作為判決理由，認重測成果公告不含○○○段17-4地號土地在內，有不當限制人民訴訟權之違誤。
（二）原判決以上訴人請求撤銷重測後○○段486、511地號土地（重測前○○○段17-28、17-14地號）未踐行複丈先行程序，且未對○○段511地號土地提起訴願為由，駁回上訴人之訴。然而，行政處分應依行政程序法第96條第1項第6款教示救濟期間、方法及受理機關，惟重測成果公告事項第4點及地籍測量實施規則，並無教示救濟條款且未告知上訴人如未提出異議複丈即損失提出行政爭訟權利之失權效規定，原審逕認「異議複丈」屬於訴願先行規定，未見說明理由或法律依據，顯有判決不備理由，其認○○○段17-28地號（重測後○○段486地號）之訴願不受理並無違誤，亦有未依法律規定即限制人民訴訟權。另上訴人於105年10月21日對埔里地政事務所及被上訴人所提異議書，第4頁第㈣點已主張「17-14：與17-11的界線，圖與樁不一致」，已在重測成果公告公告期間1個月內聲明不服，被上訴人未將其轉為訴願程序處理乃係疏漏，不應使上訴人失去行政爭訟權利。原判決所謂「上訴人未提出訴願即逕行提起撤銷訴訟，亦於法不合之認定」，亦屬輕率而有判決不備理由。
（三）土地法第46條之2及「土地法第46條之1至第46條之3執行要點」（下稱執行要點）第4點，其中均有得參照舊地籍圖施測之規定，故上訴人請求被上訴人依舊有地籍圖實施地籍重測，乃屬法律本有規定，應有理由。
五、本院之判斷：
（一）土地法第46條之2規定：「（第1項）重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。
三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。（第2項）土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」第46條之3規定：「（第1項）重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。（第2項）土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。（第3項）逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」第59條第2項規定：「因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」地籍測量實施規則第83條規定：「（第1項）土地所有權人，應於地籍調查時到場指界，並在界址分歧點、彎曲點或其他必要之點，自行設立界標。（第2項）到場之土地所有權人不能指界者，得由測量員協助指界，其經土地所有權人同意者，應由土地所有權人埋設界標。（第3項）土地所有權人逾前條第1項期限未設立界標或到場指界者，得依土地法第46條之2第1項各款之規定逕行施測，其依第3款及第4款規定辦理者，並應埋設界標。（第4項）界址有爭議時，直轄市或縣（市）主管機關應依土地法第59條第2項規定處理之。」第201條第1項規定：「土地所有權人認為重測結果有錯誤，除未依土地法第46條之2之規定設立界標或到場指界外，得於公告期間內，以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出異議，並申請複丈。複丈結果無誤者，依重測結果辦理土地標示變更登記；其有錯誤者，應更正有關簿冊圖卡後，辦理土地標示變更登記。」執行要點第4點規定：「重測地籍調查時，到場之土地所有權人不能指界者，地籍調查及測量人員得參照舊地籍圖及其他可靠資料，協助指界，並依下列方式辦理：㈠土地所有權人同意該協助指界之結果者，視同其自行指界。㈡土地所有權人不同意協助指界之結果且未能自行指界者，應依土地法第46條之2第1項規定予以逕行施測。㈢土地所有權人不同意協助指界之結果而產生界址爭議者，應依土地法第46條之2第2項規定予以調處。」可知，重新實施地籍測量之土地，在尚未公告重測結果前，地政機關於重測程序中辦理之測量服務，僅係事實行為，並無增減人民私權之效力，亦未直接對權利人發生規制法律效果，並非行政處分，且非終局之重測結果，人民不得單就測量程序中之指界行為，提起行政訴訟。又已依土地法第46條之2第1項規定設立界標或到場指界之土地所有權人，認為土地重測結果錯誤，如未於公告期間內提出異議聲請複丈，重測結果即告確定，不許土地所有權人復對之提起訴願及行政訴訟。
（二）○○○段17-4地號為上訴人與訴外人徐稼榛共有之土地，其二人於被上訴人辦理該土地地籍圖重測時均有到場，惟上訴人不同意指界結果，而與毗鄰之同段17-37、17-23、17-24地號發生界址爭議並進入調處程序。嗣因本次地籍重測區內土地尚有爭議未決之土地，被上訴人重測成果公告遂附記：「下列土地無重測成果，正依法處理中。埔里鎮○○○段6-1、6-3、6-8、11、11-5、17-4、17-23、17-24、17-37、113-5、140、240-8、242、242-1、248、248-1、248-2、248-3、248-4地號等19筆土地。」等情，為原判決確定之事實，核與原審卷附重測成果公告相符，自得為本院判決之基礎。則○○○段17-4地號與相鄰之17-23、17-2
4、17-37地號土地，既未經被上訴人公告重測結果，則原判決以重測成果公告並無○○○段17-4地號土地關於此部分之重測結果，因認上訴人訴請撤銷此部分不存在之重測成果，於法不合，而駁回上訴人此部分之訴，經核並無違誤。至○○○段17-4地號土地與北邊相鄰之9005-27地號（重測後○○段245地號）及西邊相鄰之17-5地號（重測後○○段254地號）土地，以及上訴人所爭執之○○○段17-14、17-28地號土地，均在重測成果公告範圍內，有原審卷附重測成果公告可資對照。雖上訴人於公告期間內曾提出異議，惟上訴人並未依土地法第46條之3第2項及地籍測量實施規則第201條第1項規定，於重測成果公告期間內聲請複丈，為原判決確定之事實，亦為上訴人所不爭，則上訴人不服此部分之重測結果，卻未於公告期間內踐行聲請複丈程序，則其逕行提起訴願及撤銷訴訟，依首揭規定及說明，即非合法，原判決據此理由駁回上訴人訴請撤銷重測前○○○段17-
14、17-28地號土地之重測公告結果，即無不合。至於原判決認○○○段17-4地號土地全部週界均未公告重測結果，固有未洽，惟上訴人既未就○○○段17-4地號與北邊相鄰之9005-27地號（重測後○○段245地號）及西邊相鄰之17-5地號（重測後○○段254地號）土地之公告重測結果踐行複丈程序而與法不合，故原判決就此部分駁回之理由雖有不同，惟駁回之結論並無二致，仍應維持。上訴意旨雖稱其就○○○段17-4、17-14、17-28地號土地均選擇協助指界，依規定不能聲請異議複丈，且重測成果公告未教示救濟方法及後續效果，原判決以上訴人未聲請複丈為由駁回其訴，有限制其訴訟權之違法云云。惟觀土地法第46條之3第2項、地籍測量實施規則第83條第2項、執行要點第4點等規定，並未排除已到場惟因不能指界而以協助指界辦理者，該土地所有權人如對重測結果公告不服者，仍應於公告期間踐行聲請複丈之程序；又重測成果公告己於公告事項第4點載明「土地所有權人，如認為重測結果有錯誤，應於公告期間內，依照地籍測量實施規則規定，以書面提出，並填具異議複丈申請書……向本縣埔里地政事務所繳費申請複丈，逾期不受理。……。」是上訴人稱原判決未就被上訴人未教示救濟途徑及後續效果使其產生失權效果交待理由，即以其未於期間內踐行異議複丈程序為由駁回其訴，有判決不備理由及限制其訴訟權之違法，並無可採。又「依土地法第46條之1至第46條之3之規定所為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。故縱令相鄰土地所有權人於重新實施地籍測量時，均於地政機關通知之期限內到場指界，毫無爭議，地政機關依照規定，已依其共同指定之界址重新實施地籍測量。則於測量結果公告期間內即令土地所有權人以指界錯誤為由，提出異議，測量結果於該公告期間屆滿後即行確定，地政機關應據以辦理土地標示變更登記。惟有爭執之土地所有權人尚得依法提起民事訴訟請求解決，法院應就兩造之爭執，依調查證據之結果予以認定，不得以原先指界有誤，訴請另定界址為顯無理由，為其敗訴之判決。」復經司法院釋字第374號解釋在案，是地籍圖重測並無增減人民私權之效力，上訴人尚得循民事訴訟請求解決，故上訴人執詞主張原判決認其未經聲請複丈不得提起行政訴訟，有限制其訴訟權之違法，亦無可採。至於埔里地政事務所測量員於105年8月22日對○○○段17-4地號土地重測時所為協助指界「指出界址位置（與新圖254、245地號的2條界址線）」之行為，乃地政機關於重測程序進行中辦理之測量服務，僅係事實行為，並無增減上訴人土地所有權之效力，亦未直接對上訴人發生規制法律效果，並非行政處分，且非終局之重測結果，不得對之提起行政訴訟。上訴人主張埔里地政事務所上述「指出界址位置」應為行政處分，應許其提起行政訴訟云云，經核其程序標的與其於原審之聲明並不相同，上訴人就此標的亦未於原審為合法之訴之變更，原判決當無從就此加以論斷，故上訴人以此理由指摘原判決就○○○段17-4地號土地部分有事實認定錯誤及不當限制人民訴訟權之違法云云，即無可取。又行政訴訟法第238條第2項規定，於上訴審程序，不得為訴之變更、追加，上訴意旨復改稱其得對埔里地政事務所上述「指出界址位置」之行為提起行政訴訟，亦於法不合。
（三）原判決業已敘明司法院釋字第374號解釋並非賦予土地所有權人得以該解釋作為主管機關應如何實施重測之權利，故上訴人訴請「被上訴人應對撤銷新圖之土地依司法院釋字第374號解釋文，確實參照舊圖，保留舊圖原貌在新的地籍圖上特別是公有的道路及水溝（依日據時代舊圖）。若土地不夠，可採公差分配。」，為無理由而駁回上訴人此部分之訴，經核並無違誤。又土地法第46條之2及執行要點第4點，其中有關得參照舊地籍圖施測之規定，乃是作為地籍調查及測量之參考因素之一；又已辦理地籍測量之地區，既係因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重要因素等原因，因而辦理地籍圖重測，足見上述規定自無賦予人民請求主管機關僅得依舊地籍圖辦理重測之請求權之意涵，原判決以上訴人此部分請求並無請求權基礎，而駁回上訴人之訴，自無不合。上訴意旨仍爭執其得依土地法第46條之2及執行要點第4點規定，請求被上訴人依舊有地籍圖實施地籍重測，即無理由。
（四）綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，除有前述不影響判決結果之誤認○○○段17-4地號土地全部週界均未公告重測結果外，經核其駁回之結論，於法並無不合。上訴意旨，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 6 月 3 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 3 日
書記官 劉 柏 君