最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第272號上 訴 人 張劉秋香訴訟代理人 許英傑 律師被 上訴 人 財政部國有財產署中區分署代 表 人 趙子賢訴訟代理人 鄭晃奇 律師上列當事人間國有土地事務事件，上訴人對於中華民國108年12月11日臺中高等行政法院108年度訴字第63號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：上訴人以民國102年5月16日「承購國有非公用不動產申請書」（下稱102年5月16日申請書）檢附相關文件，依國有財產法第52條之2規定，向被上訴人申請讓售臺中市神岡區圳前段374地號非公用財產類之國有土地（下稱系爭土地），因上訴人逾期未完成補正，被上訴人以104年4月17日台財產中處字第10400056710號函（下稱原處分），將上訴人申購案依行為時「國有非公用不動產讓售作業程序」（下稱作業程序）第24點第1項第3款規定予以註銷，原附證件隨文檢還。
上訴人不服，提起訴願，經財政部認定其為私權爭議，乃以104年8月5日台財訴字第10413939450號訴願決定（下稱訴願決定）不受理。上訴人不服，循序提起行政訴訟。經原審104年度訴字第324號裁定認系爭申購事件屬私權爭執，為民事訴訟之範圍，遂裁定移送臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）審理。上訴人提起抗告，經本院104年度裁字第2165號裁定（原判決誤植為104年度抗字第324號裁定）駁回。嗣本件移送臺中地院審理，經臺中地院105年度訴字第1619號判決命被上訴人應作成「就系爭土地面積167.65平方公尺，按每平方公尺新臺幣(下同)750元之價格讓售與原告(即上訴人)」之意思表示。被上訴人不服，提起上訴，經臺灣高等法院臺中分院(下稱臺中高分院)107年度上易字第455號判決以本件業經司法院釋字第772號解釋（下稱釋字第772號解釋）認屬公法上爭議，應由行政法院審理，遂依行政訴訟法第12條之2第4項規定，廢棄原判決，移送原審審理。嗣本件移送原審審理，上訴人於原審為訴之聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被上訴人應作成准予按照第1次公告土地現值讓售系爭土地與上訴人之處分。經原審108年度訴字第63號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人猶未甘服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌辯論意旨及調查證據結果，駁回上訴人之訴，係略以：
(一)釋字第772號解釋理由書略謂：國有財產署依國有財產法第52條之2規定為准駁與否之決定，核係對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，而非國庫行為，具有公法性質。另「辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項」（下稱注意事項）及「審查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定」（下稱補充規定）二者，核均屬國有財產局所為之行政規則，且未違反法律保留原則等，原審自應予尊重。又依國有財產法第76條及同法施行細則第74條輾轉授權訂定之作業程序第24點第1項第3款規定，核屬執行國有財產法第52條之2規定之細節性及技術性事項，核無逾越母法授權之範圍，且與行政程序法之法理不相違，被上訴人自得據以援用。
(二)參酌臺中高分院106年度重上更㈠字第5號判決（下稱臺中高分院106年度判決）認：與系爭土地相接連之臺中市神岡區圳前段377地號土地（下稱377地號土地）共有人即林德洪等人，因上訴人等人所有位於臺中市神岡區民權一街45號（下稱民權一街45號）之建物無權占用377地號土地，乃依民法第767條、第821條第1項、第1148條規定提起拆屋還地之訴，臺中高分院106年度判決林德洪等人勝訴，上訴人等人應將土地上之建物拆除，並將土地交還林德洪等人。該判決雖經最高法院108年度台上字第809號民事判決廢棄發回臺中高分院更審，然其廢棄發回理由為臺中高分院106年度判決未查明興建上述建物之人即張瑞池，其繼承人張素雲是否存活？是否拋棄繼承？有訴訟當事人適格與否未經查明之瑕疵，是最高法院並未否定本件上訴人等人應拆屋還地之結論。
(三)由臺中高分院106年度判決可知：張瑞池於42年間向377地號土地共有人之一林金鋆承租該土地，並於其上興建編號A磚造房屋129.19平方公尺、B鐵皮屋112.48平方公尺、C鐵皮屋
17.92平方公尺、D鐵皮屋18.25平方公尺、E水塔2.56平方公尺等建物（含主體建物及附屬建物）居住，再於42年8月1日將其本人、配偶及子女設址於該處（即臺灣省臺中縣○○鄉○○村○○路000號，下稱中山路218號），而中山路218號門牌於90年7月1日因門牌整編調整為民權一街45號迄今。另依臺中市大臺中建築師公會（於109年11月3日更名為「臺中市建築師公會」）於107年1月11日作成之鑑定報告（下稱系爭鑑定報告），377地號土地上有1層土角磚造水泥瓦頂正身（主體建物）1棟，及1層磚造鐵皮屋1棟（右護龍）。系爭土地上則有1層磚造鐵皮屋（左護龍）及1層鐵皮棚房各1棟（該2屋均部分位於377地號土地上，即分別與上述C及B所示2鐵皮屋相互連接），且此位於系爭土地上之2棟建物均非屬「主體建物」，而為「附屬建物」（下稱系爭「附屬建物」）。
(四)再參酌訴外人江良男於35年10月1日設籍於中山路218號，42年3月27日廢止該住所遷出同縣○○鄉，並於42年除戶等情可知：原來江良男所居住之中山路218號（位於377地號土地上），自其42年3月27日廢止該住所遷出並除戶之後，至上訴人先祖張瑞池於42年間承租377地號土地，並於其上興建上述建物居住，再於42年8月1日將其本人、配偶及子女設址於該處（即中山路218號）之前，其間逾4個月之期間，江良男所居住之中山路218號房屋已不存在，致377地號土地成為素地，始由張瑞池租地建屋設籍。此外，上訴人復無法舉證證明該逾4個月之期間，上述江良男所居住之中山路218號房屋繼續存在之事實。
(五)綜合上述證據，可知系爭「附屬建物」係張瑞池於42年間承租377地號土地後，在其上興建「主體建物」之同時一併興建。此外，上訴人復無法舉證證明江良男所居住之上述中山路218號房屋，其基地除377地號土地外，尚有占用到系爭土地；亦即，上訴人無法證明系爭土地於42年以前，其上即有興建系爭「附屬建物」供居住使用至其本件申請讓售時為止。況系爭「附屬建物」非屬系爭土地上之私有「主體建物」，故上訴人本件申請不符國有財產法第52條之2規定。
(六)至於系爭鑑定報告雖認定系爭「附屬建物」與377地號上之「主體建物」，均係於西元1941年以前即已興建完成云云，惟系爭鑑定報告僅能推論本件建物大約係何年代之建築方式或建築風貌，並供作委託機關之參考，至於該鑑定結果是否可採，委託機關本有自為裁量之權。況依原審調查結果，認定本件建物係於42年間由張瑞池所興建，而系爭鑑定報告卻記載其於1941年以前即已興建完成云云，核與事實有間，不可採取。
(七)系爭「附屬建物」為張瑞池於42年間所建，於71年4月15日張瑞池死亡時起，即由其全體繼承人繼承而成為公同共有，迄未辦理分管或分割，縱認系爭「附屬建物」之公同共有人可以申購系爭土地，依法亦應由全體共有人協議申購應有部分共同申購。本件上訴人僅為系爭「附屬建物」之公同共有人之一，尚有上述之其他公同共有人，上訴人依法應與之共同申購，且上訴人逾期未完成補正，被上訴人以原處分否准其本件申請，依法核無違誤等由為據。
四、上訴意旨略以：
(一)上訴人已提出就系爭「附屬建物」年代鑑定之系爭鑑定報告及訴外人張福公證(聲明)書等文件，以證系爭建物係於35年12月31日前即有使用系爭土地之事實，依注意事項第8點第4小點(項)及補充規定第4點第5小點(項)，如被上訴人查無反證，自應以該文件作為認定35年12月31日前即有使用系爭土地之證明。惟原判決竟依被上訴人片面主張，加以判斷系爭「附屬建物」之興建時點、至申購系爭土地時是否現存，及是否興建迄今均係上訴人先祖所居等節，並作為認定上訴人申購國有土地的資格不符之理由，顯有增加國有財產法第52條之2所無之限制，原判決適用國有財產法第52條之2應有違誤。
(二)上訴人於本件相關另案拆屋還地訴訟中，提出訴外人張福之公證(聲明)書，主張張瑞池早於民國30年以前即已居住於系爭土地，惟原判決並無任何具體事證，亦未採納訴外人張福之公證(聲明)書內容，逕自判斷系爭「附屬建物」興建時點，卻未敘明前述舉證有何瑕疵，亦未載明未採納之理由，顯有判決理由不備。
(三)系爭鑑定報告係上訴人與被上訴人合意選任之專業機構所為之鑑定結果，自有一定之公信力，且系爭鑑定報告用以判斷建物興建年代之鑑定方式，均與過往司法實務上鑑定判斷方式並無相違，且符合鑑定原則，應屬客觀可信。然原判決未採納系爭鑑定報告之鑑定意見，並無其他具體事證為佐證，亦未傳喚該建築師到庭作證或為補充鑑定，更無具體論述為何系爭鑑定報告不可採之原因，逕自未採納科學方法鑑定結果，顯未善盡調查證據，應有違背證據法則及論理法則，更有判決理由不備之違誤。
(四)原審未就被上訴人是否就系爭「附屬建物」之全體共有人諭知上訴人補正，依行政訴訟法第125條行使闡明義務，致上訴人無從於原審提出適當完全之陳述，原判決有違反闡明義務之程序違法。上訴人為系爭「附屬建物」之唯一直接使用人，且系爭「附屬建物」之全體法定繼承人均已協議由上訴人申購系爭土地，然原判決未予審酌，逕論上訴人未有公同共有人協議申購，有理由矛盾之違法。
(五)原判決引述臺中高分院106年度判決內容，惟該判決已遭最高法院108年度台上字第809號民事判決廢棄，殊無可採。此外，上訴人另案民事拆屋還地事件，歷經臺中高分院108年度重上更㈡字第36號民事判決，及最高法院109年度台上字第1883號民事裁定確定，由裁判內容可知，系爭「附屬建物」為30年以前由張瑞池興建，且有租地建屋之關係存在。原判決除未盡調查證據之義務，其所依據之臺中高分院106年度判決之事實概述有誤，致認定事實亦有悖於經驗、論理及證據法則，判決違背法令。
五、本院查：
(一)按國有財產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第1次公告土地現值計價。」同法施行細則第55條之3第2項第1款及第3項規定：
「（第2項）本法第52條之2所稱直接使用人，指本法中華民國89年1月14日修正生效前已使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：一、國有土地，其地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人。……（第3項）前項第1款之實際分戶使用人，以屬建物所有人遺產之法定繼承人，且依事實狀況有分戶使用必要者為限。其分戶使用必要情形，及前項第1款，併同主體建物居住使用之場所或附屬設施範圍之認定基準，由財政部國有財產局定之。」
(二)本件系爭土地部分：其面積167.65平方公尺，所有權人中華民國，管理者財政部國有財產署，82年6月23日因第一次登記取得。其西南邊毗鄰377地號，東北邊毗鄰臺中市神岡區圳前段373地號。經臺中市大臺中建築師公會107年1月11日鑑定結果，系爭土地上有1層磚造鐵皮屋（左護龍，原為豬舍，後改建為廚房）及1層鐵皮棚房（鋼鐵造鐵皮頂）各1棟（該2屋均部分位於377地號土地上，即分別與下述C及B所示2鐵皮屋相互連接）。以上2棟建物均非屬「主體建物」，而為「附屬建物」。377地號（重測前社口段239地號）土地部分：其面積505.89平方公尺，36年3月訴外人林金鋆第1次登記取得，現為訴外人林德洪等人共有，於66年至101年間分別因繼承取得。377地號土地上有1層土角磚造水泥瓦頂正身（即「主體建物」）1棟，及1層磚造鐵皮屋1棟（右護龍）。又測量結果，377地號土地上有編號A磚造房屋129.19平方公尺、B鐵皮屋112.48平方公尺、C鐵皮屋17.92平方公尺、D鐵皮屋18.25平方公尺、E水塔2.56平方公尺。張瑞池於42年間向377地號土地共有人之一林金鋆承租該土地，並於其上興建上述建物（含主體建物及附屬建物）居住，再於42年8月1日將其本人、配偶及子女設址於該處（即中山路218號），而中山路218號門牌於90年7月1日因門牌整編調整為民權一街45號迄今。又張瑞池於377地號土地上興建之房屋有前揭編號A磚造房屋、B鐵皮屋、C鐵皮屋、D鐵皮屋、E水塔。
經該建築師公會107年1月11日鑑定結果，377地號土地上有1層土角磚造水泥瓦頂正身（主體建物）1棟，及1層磚造鐵皮屋1棟（右護龍），系爭土地上有系爭「附屬建物」2棟（均部分位於377地號土地上）。第三人江良男於35年10月1日設籍中山路218號，42年3月27日廢止該住所遷出大雅鄉，並於42年除戶，江良男所居住之中山路218號（位於377地號土地上），自其42年3月27日廢止該住所遷出並除戶之後，到張瑞池於42年間承租377地號土地，並於其上興建上述建物居住，再於42年8月1日將其本人、配偶及子女設址於該處（即中山路218號）之前，其間逾4個月之期間，上述江良男所居住之中山路218號房屋已不存在，致377地號土地成為素地，始由張瑞池租地建屋設籍。系爭「附屬建物」係張瑞池於42年間承租377地號土地後，在其上興建「主體建物」之同時一併興建。此外，上訴人無法證明系爭土地上之系爭「附屬建物」於35年12月31日以前已供作建築，且該建築供居住使用至申請讓售時仍繼續使用；況系爭「附屬建物」非屬系爭土地上之私有「主體建物」等事實，業據原審論明(原判決第21頁第10行至第22頁第20行參見)，核與卷內資料相符，並無違經驗法則、論理法則或證據法則。
(三)關於本件建築師公會受臺中地院委託所為之囑託鑑定，該鑑定報告書之意見是否可採，純屬囑託鑑定之法院證據取捨、認定事實之職權行使事項。而依該鑑定報告僅能推論本件建物大約係何年代之建築方式或建築風貌，並供作委託機關之參考，至於該鑑定結果是否可採，委託機關本有自為裁量之權，尚不能僅以此報告書，即明確認定本件受囑託建物（含系爭附屬建物，下同）於35年12月31日前即已存在。而依原審調查結果，認定該建物係於42年間由張瑞池所興建，而該報告書卻記載其於1941年以前即已興建完成，核與事實有間，不可採取等情，已據原審詳予說明(原判決第22頁第24行至第23頁第23行參見)。上訴人主張其已提出就系爭「附屬建物」年代鑑定之系爭鑑定報告，以證明系爭建物係於35年12月31日前即有使用系爭土地之事實，惟原判決竟依被上訴人片面主張，加以判斷系爭「附屬建物」之興建時點，原判決適用國有財產法第52條之2應有違誤；原判決未採納系爭鑑定報告之鑑定意見，並無其他具體事證為佐證，亦未傳喚該建築師到庭作證或為補充鑑定，更無具體論述為何系爭鑑定報告不可採之原因，顯未善盡調查證據，有違背證據法則及論理法則，更有判決理由不備之違誤等等，無非係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，以其主觀之法律見解，就業經原審論駁不採見解續予爭執，難謂原判決有違背法令之情形。又上訴人所指訴外人張福之聲明書係上訴人於臺中地院105年度訴字第1619號國有土地事務民事事件提出，用以證明上訴人之先祖張瑞池遲至民國30年前即已居住於系爭建物之事實(臺中地院105年度訴字第1619號卷第13頁參見)。
惟本件上訴人於原審並未聲明該份聲明書作為證據使用，原審尚無就該份聲明書是否可採予以說明之必要。上訴人主張其已提出訴外人張福聲明書，以證明系爭建物係於35年12月31日前即有使用系爭土地之事實，原判決未採納訴外人張福之聲明書內容，逕自判斷系爭「附屬建物」興建時點，卻未敘明前述舉證有何瑕疵，有判決理由不備部分，亦非可採。
(四)另按，注意事項第10點第1項規定：「依本條申請讓售國有土地案件，其私有主體建物為共有者，由全體共有人協議申購持分共同申購。如申購人主張就各自分管使用範圍分割讓售者，應共同檢附分管使用範圍協議書及附圖，但建物使用性質成一整體不可分者，不得主張分管使用。」本件關於系爭主體建物仍為張瑞池之全體繼承人所公同共有，被上訴人於原審業已提出上訴人僅以自己名義為申購，不符合國有財產法施行細則第55條之3第2項、第3項規定之抗辯(原審卷第135頁行政答辯狀參見)。上訴人於原審108年11月20日言詞辯論期日亦提出全部所有權人之聲明書，主張其等均同意上訴人為直接使用之唯一使用人，系爭建物的受讓權利都讓予給上訴人，故在申購要件上是符合規定等語。被上訴人亦陳明雖然其他繼承人已經放棄申購權利，但聲明書的日期都在108年提出，不符合要在89年1月14日修正前，上訴人的補正沒有任何效果等語。因此，關於系爭主體建物之申購是否應由張瑞池之全體繼承人名義為之，業經兩造就此爭點各依不同主張於審理程序中提出攻防，上訴人並沒有不能於原審提出適當完全之陳述而有需原審加以闡明之必要。上訴人主張原審未就被上訴人是否就系爭「附屬建物」是否應由全體共有人申請諭知上訴人補正，依行政訴訟法第125條行使闡明義務，致上訴人無從於原審提出適當完全之陳述，原判決有違反闡明義務之程序違法一節，非屬可採。依注意事項第10點第1項規定，私有「主體建物」為「共有」者，由全體共有人協議申購應有部分共同申購。則原審認系爭「附屬建物」既為張瑞池之全體繼承人所公同共有，縱認其公同共有人可以申購系爭土地，依法亦應由全體共有人協議申購應有部分共同申購。而上訴人僅為系爭「附屬建物」之公同共有人之一，尚有其他公同共有人，上訴人未與之共同申購，且逾期未完成補正，亦不應准許本件申請部分，於法核無不合。上訴人主張其為系爭「附屬建物」之唯一直接使用人，且系爭「附屬建物」之全體法定繼承人均已協議由上訴人申購系爭土地，原判決逕論上訴人未有公同共有人協議申購，有理由矛盾之違法等節，非屬有據。
(五)復按，民事訴訟係採當事人進行主義及辯論主義原則，法院以當事人主張之事實及提供之訴訟資料，以為裁判之基礎。關於事實之認定，自係採形式的真實發見主義為原則，當事人自認或不爭執之事實，無待於心證，法院即得逕以之為裁判之基礎(民事訴訟法第279條第1項、第280條第1項前段參照)。而行政訴訟則採職權調查主義原則，行政法院依職權調查證據及認定事實，不受當事人主張之拘束(行政訴訟法第125條第1項參照)，故關於事實之認定，係採實質的真實發見主義原則。因而行政訴訟與民事訴訟各有不同之規範目的，民事法院與行政法院，各有其權限，關於事實之認定得各本其調查所得之訴訟資料，分別作不同之認定。行政法院對繫屬案件事實之認定，固可參考相關民事判決所認定之事實，惟並不受拘束，仍應依法自行認定事實。本件原審已依臺中高分院106年度判決所示的證據、第三人江良男設籍資料及林師溥92年2月7日存證信函所載內容自行認定系爭「附屬建物」係張瑞池於42年間承租377地號土地後，在其上興建「主體建物」之同時一併興建；上訴人無法證明系爭土地上之系爭「附屬建物」於35年12月31日以前已供作建築，且該建築供居住使用至申請讓售時仍繼續使用等事實(原判決第19頁第12行至第22頁第19行參見)，經核並無不合，尚不能以原審取捨證據、認定事實之職權行使，與上訴人之主張不符，即指其於法有違。至於臺中高分院108年度重上更㈡字第36號民事判決(該判決經最高法院109年度台上字第1883號民事裁定以上訴不合法駁回上訴而告確定)雖記載早自日據時間張瑞池即已在377地號土地興建房屋居住。但查，本件系爭「附屬建物」係張瑞池於42年間承租377地號土地後，在其上興建「主體建物」之同時一併興建業如前述。上述民事判決之認定，本件行政訴訟並不受其拘束。上訴人主張原判決所引臺中高分院106年度判決，惟該判決已遭最高法院108年度台上字第809號民事判決廢棄；上訴人另案民事拆屋還地事件，由該裁判內容可知，系爭「附屬建物」為民國30年以前由張瑞池興建，且有租地建屋之關係存在，原判決所依據之臺中高分院106年度判決之事實概述有誤，致認定事實亦有悖於經驗、論理及證據法則部分，均非可採。
(六)從而原審以原處分否准上訴人102年5月16日申請書之申請，於法並無不合。訴願決定不受理，理由雖有不同，但其結論並無二致，應予維持，據而駁回上訴人於原審之訴，依上說明，應屬合法。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 10 月 19 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 胡 方 新
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 10 月 19 日
書記官 廖 仲 一