最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第275號上 訴 人 李恂恂
陳一蕾江梁景琳張馨文共 同訴訟代理人 劉禹劭 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃一平上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年2月13日臺北高等行政法院108年度訴字第1041號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人代表人由黃景茂變更為黃一平，已據其具狀聲明承受訴訟在卷，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要：㈠上訴人李恂恂、陳一蕾、江梁景琳、張馨文等4人各所有之門
牌號碼臺北市中山區樂群二路000號00樓、0樓與同路000號0樓之0、0樓建築物（使用執照核發機關、日期及字號：被上訴人民國97年11月21日97使字第0469號，以下合稱系爭建物），位於臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年計畫案）與105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年計畫案）劃定之A2商業區範圍內。依83年計畫案及105年計畫案規定，此商業區土地及建築物應供商業購物中心使用，不得作為住宅使用。
㈡被上訴人因查悉系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐
處）依上訴人等4人申請核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以106年4月25日北市都築字第10633325400號、106年4月25日北市都築字第10633325100號、106年4月28日北市都築字第10633328600號及106年4月26日北市都築字第10633335400號等函文對各上訴人通知略以：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被上訴人將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況仍維持作住宅使用，未變更成非住家稅率，將續依相關規定辦理等語。
㈢其後，被上訴人查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，
乃分別以107年8月2日北市都築字第1076021444號、第1076021390號、107年8月3日北市都築字第1076021859號及107年8月7日北市都築字第1076022779號等函通知上訴人等人將於107年9月3日、4日及5日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲上訴人配合無法進入，被上訴人乃以107年9月7日北市都築字第1076034205號、107年9月7日北市都築字第1076034196號、107年9月11日北市都築字第1076035017號及107年9月12日北市都築字第1076035558號等函通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，但未獲回應。
㈣嗣經被上訴人審認上訴人並未提出系爭建物未作住宅使用之
具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則）等規定，分別以107年12月24日北市都築字第10760713731號、107年12月22日北市都築字第10760710771號、107年12月24日北市都築字第10760714121號及第10760716271號裁處書（下合稱原處分）處上訴人李恂恂及陳一蕾各新臺幣（下同）15萬元、上訴人江梁景琳及張馨文各10萬元罰鍰，並均限於文到次日起9個月內停止違規使用（註：107年12月24日北市都築字第10760713731號裁處書另一受處分人洪以恒未據其提起行政爭訟）。上訴人不服，循序提起訴願後向臺北高等行政法院（下稱原審法院）提起行政訴訟，訴請撤銷原處分及訴願決定。經原審法院以108年度訴字第1041號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。
三、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下：㈠系爭建物坐落臺北市中山區金泰段105-4地號土地（下稱系爭
土地）位於83年計畫案圖說之街廓編號A2區，嗣經臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）及105年11月9日公告之105年計畫案都市計畫書內所修訂的管制要點，均維持系爭建物所在A2街廓屬於「商業區（供商業購物中心使用）」，不得供住宅使用的規定；且系爭土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦載明：「商業區（供商業購物中心使用，不得作住宅使用）」。上述管制命令，是臺北市政府基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用土地的必要，依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正的臺北市都市計畫施行自治條例）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）第3條規定，經依都市計畫程序所核定實施之細部計畫的「書圖」中予以表明「土地使用分區管制」事項，而於細部計畫內劃定「不得供住宅使用」的特定「商業區（供商業購物中心使用）」，此與法律保留原則無違，並非一律「應」另定土地使用分區管制自治條例或於都市計畫法施行細則中為必要規範方屬適法。又據系爭建物興建前之83年計畫案即明定屬商業區（供商業購物中心使用）且不得供住宅使用，已如前述，則上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，乃源於臺北市政府依都市計畫法發布之命令即83年計畫案、105年計畫案，符合本件裁處時臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定，並無同條例第93條、第94條適用餘地。故上訴人主張上述管制命令違反法律保留及授權明確性原則，或謂渠等買受系爭建物後之使用，縱有不合分區使用限制，依臺北市○○○○○區管制自治條例第93條、第94條規定亦得繼續使用至新建止或改為妨礙目的較輕之使用，核屬無據而不可採。
㈡83年計畫案圖說及92年計畫案有關使用分區管制要點的內容
，除臺北市政府要依都市計畫法第21條及第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序外，一般人民也可主動向主管機關查詢，況系爭建物使用執照存根已明載：「使用分區：商業區（供商業購物中心使用）」。上訴人為系爭建物所有權人，依都市計畫法第79條規定即負有按臺北市政府所公告都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務。而被上訴人先前曾分別於106年4月25日、28日及26日函知上訴人系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並分別於同年4月28日、5月4日及5月3日送達；又分別於107年8月2日、3日及7日函知上訴人，將各別於107年9月3日、4日、5日派員至系爭建物現場勘查，並分別於107年8月9日、13日寄存送達；然因屆期未獲上訴人配合無法進入系爭建物勘查，被上訴人再分別於107年9月7日、11日及12日函知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，並分別於107年9月12日、17日、18日寄存送達，仍未獲回應。由此可見，上訴人經被上訴人多次通知有按臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，縱使上訴人或係因鄰近區域亦有與其情節類似之建物使用人，而基於從眾心理，選擇忽視被上訴人通知，惟上訴人就此乃應注意能注意卻疏於注意，未向被上訴人查證確認，逕自就系爭建物續為住宅使用，堪認縱無故意，亦難謂無過失。從而，上訴人既有違反臺北市政府依都市計畫法所發布之細部計畫命令之過失行為，參酌系爭建物主要建物面積各為169.58平方公尺、169.58平方公尺、131.22平方公尺、132.89平方公尺，分屬大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則第5點所定165平方公尺以上、未達230平方公尺之級距四，以及100平方公尺以上、未達165平方公尺之級距三，且之前未曾經限期命停止違規使用之情形，則被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分對上訴人各裁處15萬元、15萬元、10萬元及10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。上訴人主張渠等無故意或過失，並不足採。
㈢稅捐機關僅係課徵房屋稅之主管稽徵機關，非都市計畫法主
管機關，復未經主管機關授權，自無權限決定系爭建物得否為住宅使用，況稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，僅在確認上訴人有將系爭建物供住宅使用之事實，至該使用事實是否違反系爭建物之使用用途規範、有無違反都市計畫法等，並非稅捐機關有權認定之範圍；戶政機關非都市計畫法主管機關，故其本於權責為上訴人辦理戶籍遷入系爭建物之登記，並不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用的效力；地政機關非都市計畫法主管機關，自不負有於所主管或核發證明系爭建物所有權歸屬之所有權狀上記載使用分區管制之義務；至建商設置廣告、出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被上訴人所為對外具有法效性之行政行為，凡此均無足為上訴人信賴系爭建物可供作住宅使用之基礎，自無從逕認原處分有違信賴保護原則。且系爭建物所領有之97使字第0469號使用執照，業已載明經核准之使用分區為「商業區（供商業購物中心使用）」，並無得予作為住宅使用之文字，則倘上訴人於購買時有閱覽該執照，自當知悉系爭建物不得作為住宅使用；而縱使系爭建物使用執照有可能因符合免辦變更以致未必能表徵核發後是否另有變更「使用類組」之情況，惟倘上訴人買受系爭建物時未閱覽其使用執照，或認為使用執照可能有免辦變更情事，則上訴人自亦無因臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性之使用執照，有任何系爭建物必得作住宅使用之信賴基礎可言；況建築物所在的「使用分區」管制非來自於使用執照之核定，自然也不會因該建物符合免辦「使用類組」變更，就當然解消「使用分區」管制規定的效力，是上訴人主張系爭建物面積均小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上所載不符，依舊可合法使用、免辦變更，並不足為對渠等有利之認定。
㈣上訴人為系爭建物所有權人，非待行政機關為政令宣導，即
負有應遵守依都市計畫法及臺北市政府所發布之都市計畫所定土地使用分區之管制命令等行政法上義務，是尚難以被上訴人未事前告知系爭建物不可供作住宅使用之注意義務，即可免除渠等違規使用之責，則被上訴人以上訴人將系爭建物供作住宅使用，違反都市計畫使用分區的管制命令，而依都市計畫法等相關規定作成原處分，自無違反誠信、行政自我拘束及禁反言等原則可言。且觀前述原處分作成前的歷程，被上訴人已一再給予上訴人改正、澄清及陳述意見之機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事，並盡可能保障上訴人的合法權益；加上原處分已詳載上訴人違規事實、裁處理由與法令依據、繳交罰鍰地點與期限及救濟期間的教示條款等等；此外，被上訴人是依都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，依大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則第5點所訂級距四、三，各裁處上訴人法定金額範圍內罰鍰15萬元及10萬元，並命限期停止違規使用，實難謂有違反有利不利事項一律注意、比例及行政行為明確性等原則。又臺北市政府於上訴人購買系爭建物前，就已發布都市計畫規定系爭土地不得供作住宅使用，是上訴人購買後本即負有按該都市計畫管制命令所定使用類別為使用的「狀態責任」保持義務；況上訴人於購買時，若對系爭土地屬「商業區」有疑義，尚非不能查證以避免錯誤，且被上訴人已先後數次函知上訴人系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但上訴人仍輕率、疏忽未予查證而續將系爭建物供作住宅使用，自難謂渠等對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」欠缺認識，既不構成行政罰法第8條前段所稱「不知法規」，當亦不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件，上訴人主張渠等對於系爭建物違規供住宅使用欠缺違法性認識，應依行政罰法第8條但書規定減免處罰乙節，尚不可採。
㈤臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案即已明定系爭建物
所在街廓編號A2區是「供商業購物中心使用」，且不得供作住宅使用；92年計畫案及105年計畫案就此部分均未變更。
則系爭建物既係於97年12月18日始為第一次登記，並各別於99年7月28日登記為上訴人李恂恂所有、98年6月19日登記為上訴人陳一蕾所有、98年2月24日登記為上訴人江梁景琳所有、100年8月12日登記為上訴人張馨文所有，渠等自始即應受系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。又大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則係主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，未逾越法律授權目的及範圍，且未增加法所無限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，被上訴人依臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）取得依都市計畫法第79條為裁處之權限，自得予以適用。從而，被上訴人依據並未修正之都市計畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令及大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則，裁處上訴人將系爭建物供作住宅使用違規行為，並未違反法律不溯及既往原則，更未違反法治國原則。至臺北市政府104年4月29日公告係將原屬該府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任被上訴人行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任公告，與維護法律安定性之法律不溯及既往原則無關。上訴人主張105年計畫案及大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則均係渠等購買系爭建物事實終結後的新法規範，原處分據以對已終結之事實裁罰，有違法律不溯及既往原則及法治國要求，均屬誤解，自不足採。㈥都市計畫法第79條第1項規定是由「狀態責任」所衍生行政法
上對物狀態的保持義務，課予都市計畫範圍內土地及建物所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力之人，負有就物的使用保持合於都市計畫法與依都市計畫法所發布管制命令的秩序狀態之義務，並非「行為責任」，已如前述。則上訴人至少基於過失而續將系爭建物作住宅使用，即持續違反都市計畫法上開規定的狀態保持義務，其行為至原審言詞辯論終結時仍未終了，根本尚未起算行政罰法第27條所定裁處權時效期間，是被上訴人作成原處分，自無逾越裁處權時效的問題。另上訴人所陳與本件爭議雷同之「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」開發案及「潤泰京采」案，則屬臺北市政府行使其都市計畫裁量權是否違法或不當的問題，並不影響上訴人仍負有遵守不得將系爭建物供作住宅使用的義務；而上訴人尚稱被上訴人長期放任建商於「大彎北段」商業區興建住宅，並以可供住宅使用的不實廣告銷售，也對違規供作住宅使用的情形，長期漠視未依法處置等情，則屬被上訴人執法上之怠惰，無法作為阻卻上訴人違規使用行為之違法性與有責性的理由，更不能據以「不法的平等」，要求被上訴人繼續怠惰、不得對上訴人依法執行職務為其論據。
五、上訴意旨略以：㈠依都市計畫法第32條、第39條規定可知，都市計畫管制措施
應於臺北市土地使用分區管制自治條例或其他自治條例中明訂，方屬正辦；然遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例或臺北市其他自治條例之規範中，根本沒有限制商業區建物不得作為住宅使用。或謂105年計畫案可充作臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之「公告」，但商業區建物作住宅使用並無該等規定適用之前提，即「有礙商業發展或妨礙公共安全及衛生」，故原處分逕以都市計畫法第79條第1項及大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定為據，自有違法律保留及授權明確性原則。
㈡遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例或臺北市其他自治條
例之規範中，並無限制商業區建物不得作住宅使用；且稅捐處認可上訴人就系爭建物得依據住家用稅率課徵房屋稅、臺北市中山區戶政事務所（下稱中山區戶政事務所）認可上訴人於系爭建物設立戶籍、臺北市建築管理工程處（下稱建築管理工程處）許可系爭建物以住家規格販售之廣告暨被上訴人前代表人許志堅在議會中公開表示大彎北段地區已開放作為住宅使用等情，均足為上訴人信賴系爭建物得作住宅使用之基礎；況原處分亦非不適用信賴保護原則、上訴人亦無信賴不值得保護之情，又系爭建物均小於500平方公尺，依規定即便使用用途與使用執照上記載不符，仍可合法使用，免辦使用執照變更。則原處分僅憑系爭建物目前適用住家用稅率課徵房屋稅即認定上訴人違規使用，自有違信賴保護、誠信、禁反言等原則暨未盡舉證能事之違法。
㈢被上訴人對大彎北段建案申請核照、發照之初，即未依照相
關法規確實稽查，形同放水讓建商得以住宅名義開賣位處商業區內之建物，加諸上訴人信賴臺北市政府轄下稅捐處、中山區戶政事務所及建築管理工程處等認定系爭建物為住宅之一系列作為，凡此均屬對上訴人有利事項。又上訴人購買系爭建物時，105年計畫案、大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則及臺北市土地使用分區管制自治條例等均尚未公布施行，是縱使其使用系爭建物有不符分區使用限制之情，依前揭自治條例第94條第2款、第4款規定，亦得繼續使用至新建止，或得改為妨礙較輕之使用。則原處分逕予裁處上訴人罰鍰並限期停止違規使用，除違反相關法令明文外，亦有違比例、有利不利一體注意暨法律禁止溯及既往等原則。
㈣原處分除未能說明於現況下上訴人應如何依法辦理變更稅率
外，其所謂「停止違規使用」何指亦語意不明，蓋被上訴人認定上訴人將系爭建物作為住宅使用係以其目前適用住家用稅率，則是否只要上訴人變更系爭建物稅率後，即屬非住宅使用而無違規使用？抑或係上訴人必須搬離系爭建物方屬停止違規使用？又或上訴人必須將系爭建物內家具、衛浴設備等空間規劃全部拆除，且必須將戶籍遷出，方屬停止違規使用，以上皆無從由原處分內容中得知，自有違明確性原則。㈤上訴人買受使用系爭建物之行為，乃就建商所規劃建造建物
格局、設備等事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故起算對上訴人違反行政法上義務之裁處時效暨判別其有無故意過失、有無違法性認識之時點，均以「行為完成時」（即買受系爭建物時）為準。則原處分各於107年12月間作成，已逾行政罰法第27條所定3年裁處時效，當屬違法。至被上訴人辯稱已透過行政指導要求上訴人停止違規使用，上訴人於接受行政指導時亦有違規故意等語，顯係混淆「狀態犯」有責性之判斷時點，當無可採。況上訴人購買系爭建物時之氛圍，賣方係以住宅為標示出售、當時並無唾手可得查閱都市計畫相關資訊之方法，斯時相關規範亦無限制商業區內建物不得作住宅使用，且建物小於500平方公尺，即便使用用途與執照所載有別，仍可免辦變更繼續使用，凡此均難認渠等對系爭建物作住宅違規使用之行為具有故意過失，亦無任何期待可能性可言，實應有行政罰法第8條但書規定之適用。
六、經核原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法並無違誤。茲就上訴理由，再予論述如下：
㈠按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政
部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」㈡觀諸地方制度法第18條第6款第1目「下列各款為直轄市自治
事項：……六、關於都市計畫及營建事項如下：(一)直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。……」及都市計畫法第6條「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」暨臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權訂定之臺北市都市計畫施行自治條例（100年7月22日修正前原名稱為都市計畫法臺北市施行細則）第10條第2款「本市都市計畫地區範圍內劃定下列使用分區，分別限制其使用。……二、商業區。……」第10條之1第2款「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第1項第2款及第2項「（第1項第2款）本市都市計畫範圍內劃定左列使用分區：……二、商業區：（一）第一種商業區。（二）第二種商業區。（三）第三種商業區。（四）第四種商業區。……（第2項）前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增減之。」等規定意旨，可知直轄市都市計畫之擬定、審議及執行皆屬於直轄市自治事項範疇；都市計畫細部計畫書、圖俱為實施都市計畫之依據，既經發布實施，即發生規制都市計畫範圍內人民對土地使用行為，必須符合其規劃與規定內容之法律效果。直轄市政府為達成都市計畫之目的，對於計畫範圍內土地，本得限制使用人為妨礙都市計畫之使用。其經核定實施都市計畫細部計畫範圍土地，基於促進商業發展目的，而劃定使用分區為商業區者，復得就該使用分區土地，視實際需要再予以不同程度之使用管制，該範圍之土地及地上建築物之使用，俱應受其規範，不得為有礙商業之使用。
㈢準此以論，臺北市政府就所轄基隆河（中山橋至成美橋段）
附近地區，業已核定公告實施83年計畫案及105年計畫案，其細部計畫書圖對於該地區內商業區土地及建築物所為容許使用類別之限制規定，即屬於都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，位於此商業區內之土地及建築物即應依命令所容許之使用組別而為使用，違反命令供作容許使用組別以外之其他用途者，即符合臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款所稱有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用之情形，主管機關自得依據都市計畫法第79條第1項規定對於違規使用之土地或建築物所有權人、使用人或管理人裁處罰鍰，並勒令停止違規使用。
㈣再者，主管機關依據都市計畫法第79條第1項規定所為之裁罰
處分與「勒令停止使用或恢復原狀」處分，俱為維持都市計畫空間使用秩序之必要手段，前者乃對於違反行政法上義務且主觀上具有可非難性者予以制裁，屬於行政罰性質；而後者則為維持將來行政秩序所必要之措施，屬於管制性不利處分性質，並不以受處分人具有故意或過失為其要件及事由。故主管機關對於因故意或過失，而違反直轄市、縣（市）（局）政府依都市計畫法所發布之土地及其建築物分區使用管制命令者，自得依據都市計畫法第79條第1項規定，裁處罰鍰，並作成限期令其停止使用或恢復原狀之管制處分，以利都市計畫目的之實現。
㈤又臺北市政府因監察院作成糾正案文認定其對於大彎北段商
業區及娛樂區違規移作自用住宅使用，遲未能有效管理、遏止及查處，顯有違失，依監察法第24條規定予以糾正，移送行政院督飭確實改善處置，為積極有效處理，乃訂頒大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則，觀其規定內容係於都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，臚列不同違規使用態樣及情節（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額標準及管制改正期限與手段，俾執行機關能有具體客觀之一致性裁量標準可循，避免造成裁量恣意輕重之情形，以符合平等原則，核未逾越法定授權範圍，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將都市計畫法第79條有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人自得本於執行權限機關，依照大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則所訂基準作成原處分就上訴人上開違規行為為裁處。
㈥經核原判決認定上訴人等4人為各該系爭建物所有權人，系爭
建物位於臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案及105年11月9日公告之105年計畫案之商業區內（A2街廓區），係供商業購物中心使用，不得供住宅使用。而上訴人等4人取得系爭建物後，供作住家使用，並據以向稅捐處申請核定按住家用稅率課徵房屋稅，經被上訴人分別以107年9月7日北市都築字第1076034205號、107年9月7日北市都築字第1076034196號、107年9月11日北市都築字第1076035017號及107年9月12日北市都築字第1076035558號函通知上訴人等4人對於上開違規情事陳述意見，並請檢附系爭建物已變更為非住宅稅率之課徵房屋稅資料供審酌，然上訴人並未提出已變更成非住家稅率之相關資料供核等情，為原判決依法所確定之事實，核與卷附證據資料無違，自得作為本院判決之基礎。是以，系爭建物及其坐落基地既位商業區（供商業購物中心使用），上訴人為所有權人，即有按都市計畫法及臺北市政府本於該法發布之83年計畫案及105年計畫案關於該使用分區土地容許使用組別管制規定為使用之行政法上義務，其違反義務將系爭建物作為自用住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續原來之違規使用行為，原審核認被上訴人就上訴人上開違反商業區土地管制法令行為，適用都市計畫法第79條第1項規定，並依據大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則所示裁量標準，審酌系爭建物之主要建物面積屬於上訴人李恂恂、陳一蕾、 江梁景琳、張馨文單獨所有者，依序各為169.58平方公尺（165平方公尺以上，未達230平方公尺）、169.58平方公尺（165平方公尺以上，未達230平方公尺）、131.22平方公尺（100平方公尺以上，未達165平方公尺）、132.89平方公尺（100平方公尺以上，未達165平方公尺），有系爭建物所有權相關部別登記列印資料可稽（分見原處分卷1第9至10頁、第13至18頁之乙證3），依上開裁處作業原則規定之裁量標準，上訴人李恂恂、陳一蕾均為級距四，而上訴人江梁景琳、張馨文皆為級距三，且上訴人等4人未曾經限期命停止違規使用之情形，而適用都市計畫法第79條第1項前段規定，作成原處分分別對上訴人等4人裁處15萬元、15萬元、10萬元及10萬元罰鍰，並均限於文到次日起9個月內停止違規使用，認事用法並無違誤，已詳述其得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張各節何以不足採取分別予以論駁甚明，經核於法並無不合。
㈦上訴意旨雖謂：遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例或臺
北市其他自治條例之規範並未有限制商業區建物不得作為住宅使用，原處分逕以都市計畫法第79條第1項及大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定為據，自有違法律保留及授權明確性原則云云。惟臺北市政府本於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項之授權規定，為合理使用土地的必要，依臺北市都市計畫施行自治條例第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例（原名稱：臺北市土地使用分區管制規則）第3條規定，於公告之都市計畫細部計畫內所劃定「不得供住宅使用」之特定「商業區（供商業購物中心使用）」，核無違背法律保留原則與授權明確性原則。系爭建物所坐落之街廓區既劃定為商業區（供商業購物中心使用），明訂不得供作住宅使用，上訴人身為所有權人自應受其規範。
㈧上訴人復謂：稅捐處已准許上訴人申報就系爭建物按住家用
稅率課徵房屋稅，而中山區戶政事務所亦辦竣上訴人設立戶籍登記於系爭建物、建築管理工程處許可系爭建物以住家規格販售之廣告及被上訴人前代表人許志堅曾於議會表示大彎北段地區已開放作為住宅使用，上訴人有信賴保護原則之適用，原處分有違信賴保護、誠信、禁反言等原則；且上訴人買受使用系爭建物之行為，乃就建商所規劃建造建物格局、設備等事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故上訴人違規行為之裁處時效期間之起算始點及主觀上有無故意過失、有無違法性認識，均以買受系爭建物時為基準，原處分於107年12月間作成已逾3年裁處時效云云。然系爭建物於97年12月18日辦竣第一次登記時，其建物標示部即記載主要用途為商業用，上訴人李恂恂、陳一蕾、 江梁景琳等3人依序於99年7月28日、99年6月19日、98年2月24日以買賣為原因取得；而上訴人張韾文則於100年8月12日以夫妻贈與取得系爭建物，此有系爭建物所有權相關部別登記列印資料在卷可按（分見原處分卷第9至17頁），而被上訴人核發之系爭建物使用執照亦記載使用分區：商業區（供商業購物中心使用），上訴人等人所有之樓層建物用途為：一般事務所或金融保險業，顯見已公示系爭建物之使用管制。衡諸稅捐稽徵機關核課房屋稅乃就房屋價值與實際使用情形之客觀事實作課徵稅率之中性評定；戶政機關辦理戶籍設立登記則僅查驗申請人提出房屋所有權證明文件、居住證明文件，並有居住事實，各該機關均非本於都市計畫法主管機關地位就房屋使用有無違反都市計畫土地使用分區管制規定為認定，亦未合法化上訴人之違規使用行為，更無賦予其免負行政責任之法律效果。故系爭建物前雖已經稅捐稽徵機關與戶政登記機關分別依上訴人之申請為按住家用稅率課徵房屋稅之核定與戶籍設立登記在案，均無從據為上訴人違規使用系爭建物之信賴基礎。至於上訴意旨主張：建築管理工程處許可系爭建物以住家規格販售之廣告，與被上訴人前代表人於議會曾表示大彎北段地區已開放作為住宅使用等節，經核關於上訴人所稱被上訴人前代表人於議會所述部分之事實，並未據其於原審為主張，本院自無從於法律審為審酌，況且，上開事實亦不能資為上訴人可以繼續違規使用系爭建物之信賴基礎。再者，系爭建物位於都市計畫商業區，依據83年計畫案及105年計畫案均不得作為住宅使用，而上訴人之違規使用之行為係繼續至被上訴人作成原處分時，仍繼續進行並未終了，被上訴人乃就其全部違規行為，依都市計畫法第79條第1項及大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則所定級距標準作成原處分，自無逾裁處時效期間或違反法律禁止溯及既往等原則可言。又觀諸系爭建物使用執照存根所載，其使用分區欄位已填載「商業區（供商業購物中心使用）」，建築物概要亦載明上訴人等人所有之樓層建物用途各為一般事務所或金融保險業甚明，上訴人購買系爭建物之初，本應注意系爭建物係位於商業區及相關使用管制之規定，且非不能經由政府資訊公開途徑查詢系爭建物可否作為自用住宅使用，上訴人身為土地及建物之所有權人及使用人，未善盡注意義務為必要查詢，逕自違規將系爭建物作為自用住宅使用，主觀上即具有可非難性及可歸責性，無從卸免應負之行政法上責任。況且，原判決認定被上訴人就系爭建物違反都市計畫法規定作自用住宅使用之法律效果，先前已於106年4月間發函對上訴人行政指導，並為送達之事實，亦核與卷附該函及送達證書相符。則上訴人收悉被上訴人之行政指導以後，已明知系爭建物位於都市計畫商業區範圍，不得作自用住宅使用，卻未終止原來違規使用行為，而仍繼續為之，其就此部分違規行為事實顯係明知且有意使其發生，主觀上自屬故意範疇，原判決就上訴人此部分故意違規行為未予以涵攝，固容有未洽，惟就其主觀上具有可責性並無影響。是以，上訴人否認其主觀上具有可責難性及期待可能性，並羅列行政法上之信賴保護、誠信、禁反言、法律禁止溯及既往等原則，憑以指摘原處分違法云云，容欠允洽，不能採取。
㈨上訴意旨另謂：縱使系爭建物之使用有不符分區使用限制之情
，依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款及第4款規定，亦得繼續使用至新建止，或得改為妨礙較輕之使用云云。惟臺北市土地使用分區管制自治條例第93條第3款及第94條第2款、第4款固分別規定：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列三類：……三、第三類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者。」「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：……二、第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。……四原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。……」然上開規定乃鑒於都市計畫之目的係為使都市內各種活動行為能有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，因此於都市計畫發布實施後，計畫範圍內原有建築物或使用活動自應符合都市計畫允許使用之規定。惟基於信賴保護原則，對於原有合法使用者，政府仍應保障其權益，故將不合臺北市土地使用分區管制自治條例之原有土地及建築物，分類管制其不得再繼續為原來使用之期限，旨在保障原有合法使用者之權益並達到都市計畫之使用目的。本件上訴人係在都市計畫公布施行後，自始就系爭建物為違規使用，自無上開規定適用之餘地，附此敘明。
㈩綜上所述，原判決斟酌全辯論意旨及調查證據結果，據以駁回
上訴人在原審之訴，於法尚無不合。上訴意旨，仍執前詞主張原判決違背法令，應予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 6 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 5 月 6 日
書記官 莊 子 誼