最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第281號上 訴 人 孫藝鳳（原名孫秀鑾，被選定人）
陳瑞英（被選定人）
賴薇安（被選定人）共 同訴訟代理人 周宇修 律師被 上訴 人 行政院代 表 人 蘇貞昌訴訟代理人 李元德 律師
吳子毅 律師被 上訴 人 勞動部代 表 人 許銘春訴訟代理人 蔡志揚 律師上列當事人間就業補貼事件，上訴人對於中華民國108年12月19日臺北高等行政法院106年度訴字第1125號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣政府推動建置國道高速公路電子收費，由訴外人交通部高速公路局（下稱高公局）與遠通電收股份有限公司（下稱遠通公司）簽訂「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」案契約，由遠通公司建置系統並進行營運。建置期間，國道高速公路即擇定路段開闢電子收費車道，原負責人工收費業務之收費員則因業務減縮陸續進行精簡，迄於民國103年1月1日，電子計程收費開始全面實施，所餘947位收費員（下稱末代收費員）則以支付轉職輔導金、轉置工作等方式安置。惟末代收費員中有部分對遠通公司轉置工作進度、方式不滿，並對高公局發給資遣費之計算有疑義，遂組成國道收費員自救會（下稱自救會）並持續發起抗爭。嗣自105年4月間起，行政部門開始與自救會代表進行協商，至105年8月16日，雙方達成「林政務委員、勞動部與國道收費員自救會會商結論（下稱為0816會商結論）」，代表行政部門與自救會協商之被上訴人行政院政務委員林萬億、時任被上訴人勞動部部長郭芳煜均在該會商結論上簽名。其後，被上訴人行政院各相關部會組成工作小組，自救會亦曾派代表列席會議，再於105年12月19日由被上訴人勞動部、訴外人交通部會銜訂定「國道實施計程電子收費依法解僱之收費員就業安定補貼實施要點（下稱系爭實施要點）」。惟上訴人認系爭實施要點未依0816會商結論本旨完全履行，遂提起本件行政訴訟，並聲明：被上訴人應按原判決附表二「應給付金額」欄所示金額，向原判決附表二所列「應受給付人」欄之當事人為給付，經臺北高等行政法院（下稱原審）106年度訴字第1125號判決（下稱原判決）駁回（至於起訴狀原聲明第二項即被上訴人行政院與勞動部應給付自救會新臺幣600萬元部分，則經原審裁定駁回，附此說明），上訴人不服提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之聲明及答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠0816會商結論其上簽署者除代表被上訴人之林萬億、郭芳煜
外，上訴人一方為「國道收費員自救會會長孫秀鑾」、「北區副會長陳瑞英」、「中區副會長賴薇安」等人。從形式上觀察，似可認該0816會商結論之一方係為自救會。然本件自救會並非具有權利能力之主體，依法並無與他人達成合意而享受權利、負擔義務之能力，故被上訴人以此主張自救會無從簽訂任何契約，尚非無據。然末代收費員組成自救會，其用意本即在爭取各收費員專案補貼、工作安置等之保障，參酌0816會商結論第1項至第3項，可見內容性質上應屬全體自救會會員與被上訴人間之協議，解釋上不應拘泥於形式上所使用之自救會，而應以全體自救會成員作為該會商結論之主體，較符合其等真意。
㈡依兩造陳述及平面媒體報導，0816會商結論之產生，固歷經
前述多次協商，然促成會商結論者，係自救會從105年8月15日在民主進步黨（下稱民進黨）中央黨部前發起「苦站行動」，經時任被上訴人行政院政務委員之林萬億、被上訴人勞動部部長之郭芳煜出面與自救會代表進行協商，雙方始於105年8月16日晚間10時許達成會商結論，是已可認定該次會商並非雙方事先排定之議程。次就0816會商結論內容，第1項關於專案補貼、第2項關於工作安置與第3項關於優惠退離慰助金，雖均有明確之計算基準，然關於各該項給付之收受對象，0816會商結論乃各記載「適用之289名自救會會員如附件一」、「適用之183名自救會會員如附件二」、「適用不超過20位自救會會員如附件三」，而前開附件一至三，於105年8月16日達成會商結論時並未提出，為上訴人於原審所自承，故0816會商結論中所提到之各項補貼，實際具有受領權之人為何，及每人所得受領具體補貼金額為何，於當日仍然未確定，亦屬事實。再參酌會商結論第1項、第2項關於補貼與工作安置之計算，另載明「同意以個別收費員之特殊家庭因素或社會協助條件等作為補貼計算依據」、「扣除遠通依約發給之轉職補償金」，第6項則有「前開結論政府與自救會各自循內部（法定）程序處理」，可知0816會商結論所達成者，係為專案補貼、工作安置、優惠退離慰助金等之補貼給付原則，至於各受領權人實際上所能受領之金額，則尚待確定，尚不能認定兩造間關於各自救會會員所得受領之補貼內容及其金額。㈢㈢再觀諸被上訴人於0816會商結論後，復行組成工作小組，由
被上訴人勞動部及訴外人交通部會銜訂定系爭實施要點，並據以執行作為對包括本件上訴人在內之全體末代收費員提供補貼之依據，則被上訴人並無將0816會商結論認屬一行政契約且僅以之作為履行依據的意思，已然明確。另一方面，上訴人於0816會商結論後，雖對外宣布抗爭成功、與政府獲致共識，然亦公開聲明：「……針對外界最關心的自救會具體與政府協商內容，經本會幹部決議將待8月18日自救會會員大會決議確認後再對外公佈……」上訴人孫秀鑾復對媒體表示：
「……經過與行政院、勞動部的協商，獲得初步共識，政府願意出面解決，但必須回頭確認自救會成員的年資，是否有領補償金等問題，對於細節還需後續確認」等語，有0816會商結論第1項、第2項內容可為佐證。再酌以自救會於0816會商結論後，確實至少於同年9月20日、10月13日兩度派員參與工作小組，針對系爭實施要點草案、自救會能否派員列席補貼審核小組、年資採計及資料檢核等議題，與被上訴人勞動部人員進行討論，堪認自救會主觀上亦認識0816會商結論僅為補貼之基本共識，仍待與被上訴人方面進行資料檢核、系爭實施要點審議確定、各會員補貼點數之審核等程序後，始能夠最終確定各會員實際所能受領之金額。㈣㈣基於前開諸點，0816會商結論固可認係為自救會幹部代表成
員集體，與被上訴人行政院（代表：政務委員林萬億）、勞動部（代表：部長郭芳煜）所達成之共識，然從該次會商之起因及進行，會商結論之內容，及達成結論後雙方各自所為因應作為觀察，可認雙方就收費員所應受補貼，雖有基本原則之形成，惟各收費員實際所得受領之補貼，因牽涉個人資料與特殊情形之審核，仍須待相關程序後始能確認並為給付，會商結論第6項約定甚明，且會商雙方就此均有所認識。兩造間關於專案補貼、工作安置、優惠退離慰助金等給付項目，顯未達成具體內容之合致。至於出面與上訴人進行協商之政務委員林萬億、時任被上訴人勞動部部長郭芳煜，既代表被上訴人對自救會成員所為之具體承諾，自應有遵守承諾並為履行之認識與政治上責任，事後系爭實施要點之訂定及執行，則為行政部門就0816會商結論之履行成果，上訴人主觀上認行政部門依系爭實施要點所執行者未達0816會商結論所承諾之要求，惟0816會商結論僅屬行政決定前之準備作業行為，而非行政契約。至於上訴人另主張傳訊證人及當日參與協商之自救會成員陳素香、毛振飛、吳靜如、郭冠均，以及政務委員林萬億、總統蔡英文到庭作證，無非係為舉證105年8月16日確實達成協議，以及總統以降之現今執政黨對末代收費員之政治承諾，然與本件所爭執係0816會商結論非行政契約無涉，自無調查之必要。因而認上訴人之請求為無理由，以原判決駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨略以：㈠0816會商結論係創設被上訴人之法律義務，對於上訴人本即
有法拘束力之認識，即為行政契約，要非事實上、道德上義務之行政指導性質，並無將0816會商結論定性為「非正式協議」、「君子協議」之空間。原判決引用學者對於「非正式協議之君子協定」即以「就該協議不具法拘束力亦具有共識」為前提要件，卻對此要件通篇未論，即遽認0816會商結論為「非正式協議之君子協定」，即有判決不備理由之誤。
且原判決對非正式協議之君子協定之適用，忽略學者以存有「特定行政程序（行政決定）將作成」之目的為討論之前提要件不同，若僅將非正式協議解釋為不具法律上拘束力之行政行為，實與非正式協議存在之目的相悖，適用法規錯誤。而103年5月27日國民黨政府執政時，上訴人所屬自救會即提出工人版「國道收費員安置計畫書」，經高公局研議後表示不具可行性，上訴人為達訴求，於國民黨政府執政時多次以激烈陳抗如臥軌、癱瘓高速公路等，以不達「陳抗目的」絕不罷休。則民進黨政府執政後多次召開會議，改派具有決定權之政務委員林萬億及時任被上訴人勞動部部長之郭芳煜出面協商有法律拘束力且可行之協議，經帶回研擬產生最後協議，比照「華隆案」（同樣係政府承擔民間公司之應給付義務）使政府承擔遠通公司所因「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」之責任，並由政務委員林萬億、及被上訴人勞動部部長郭芳煜於0816會商結論簽字擔保此方案履行，創設被上訴人之法律義務，解決遠通公司與國道收費員間之對抗，對上訴人此0816會商結論即有法律上拘束力之認識，而拘束雙方，性質上要屬行政契約，自救會及所有會員始結束陳抗。否則，上訴人自無需經歷如此激烈陳抗，僅為換得簽訂「無法拘束力」之一紙君子協議，是原判決消極不適用行政程序法第135條「行政契約」之認定，有適用法規顯有錯誤之違誤。
㈡0816會商結論內容對各項補貼之具有受領權人、所得受領具
體補貼金額雖未具體逐一臚列，而略載以附件一、二、三，然相關名冊、人數依0816會商現場錄音之逐字文，雙方均已掌握且知悉，該等事項均為可得特定之，且由逐字文可知雙方各項結論均係以補貼金額總數為確認後，再為討論可行之計算公式及名目（「同意以個別收費員之特殊家庭因素或社會協助條件等作為補貼計算依據」等語僅是基數1.6之行政撥款計算名目）以利被上訴人行政作業，甚且0816會商結論亦約定專案補貼方案給付完畢之期限，種種內涵與外觀實為一行政契約無誤，原判決就此事實結論以「各項補貼之具有受領權人、所得受領具體補貼金額」未完備，與0816會商現場錄音之逐字文之客觀證據內容不符，就此認定無具體契約必要之點之合致，除理由矛盾外，亦有未依職權調查，未就重要證據予以斟酌之違法。
㈢我國法制多承認當事人間雖未就金額有所確定約定，但仍成
立契約之事例，如開口合約、實作實算契約等，即便契約約定之內容並未確定，只要當事人就相關要件有所合意，經提出事證後可得確定其內容者，該契約屬成立，而無需拘泥於是否已有明確之數字。原判決實將契約約定是否已符成立之要件與是否明確而可達強制執行二事混為一談，以0816會商結論之內容而言，猶不能認定兩造間關於各自救會會員所得受領之補貼內容及其金額，自非行政契約等情，實有適用行政程序法第149條、民法第98條、第153條第2項不當及判決理由矛盾之違法。
五、本院查：㈠「(第1項)行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張
之拘束。……(第3項)審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽。……（第3項）得心證之理由，應記明於判決。」「（判決書）理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」行政訴訟法第125條第1項、第3項、第133條、第189條第1項、第3項及第209條第3項分別定有明文。可知行政訴訟之第一審屬事實審，而行政訴訟通常事件之第一審為高等行政法院，故關於通常行政訴訟事件之事實認定及證據調查事項，應由高等行政法院依職權（包含行使闡明權促使兩造當事人主張事實及提出證據）查明後，依卷證資料為裁判基礎之事實關係為認定，以作成實體裁判，並將得心證之理由記明於判決。職是，行政法院違反上開職權調查義務而為裁判，或對有利於當事人之事實或證據，有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，其裁判均屬違背法令。
㈡原審雖以：參照兩造之陳述及平面媒體報導，0816會商並非
事先排定之議程；次以會商結論第1至3項雖均載明確計算標準，然收受對象係載附件一、二、三，上訴人未於當日提出，及會商結論第1項另載以個別收費員之特殊家庭因素或社會協助條件為計算依據，第2項工作安置另載扣除遠通公司依約發給之轉職補償金，第6項則記載「前開結論政府與自救會各自循內部（法定）程序處理」之字句，各項補貼受領權人、每人所得受領金額於會商當日並未確定；繼觀諸被上訴人於0816會商結論後組成工作小組，由被上訴人勞動部與交通部會銜訂定系爭實施要點，而上訴人孫秀鑾以自救會總幹事身分對媒體表示與被上訴人協商獲得初步共識，及事後自救會派員參與工作小組，堪認兩造主觀上均認知0816會商結論僅為補貼之基本共識，進而認定0816會商結論僅屬行政決定前之準備作業行為，而非行政契約等情，進而駁回上訴人原審之訴，固非無見。
㈢惟依行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約設
定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」第139條規定：「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」民法第153條第1項規定：「當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。」經查，高速公路全面電子收費後，部分末代收費員因不滿轉置工作與資遣事宜，因此組成自救會進行抗爭並訴求權益，經行政部門派員與自救會自105年4月29日起數度進行協商，同年7月22日爲研商解決國道收費員爭議，更由被上訴人行政院林萬億政務委員辦公室邀集交通部、勞動部等開會，主持人林萬億政務委員於會中指示「⒈配合總統承諾，應盡力協助國道收費員順利完成轉置就業及擬定專案補貼計畫。……⒌後續具體作法如下：⑴請勞動部與交通部針對專案補貼條件及金額研擬具體方案……。⑶兩部會研擬完成具體方案後，由本人親自主持，相關單位出席，與自救會代表進行專案協商會議。」嗣於105年8月16日達成系爭0816會商結論。依系爭0816會商結論所載，專案補貼之計算依據及給付之日期均相當明確，並由上訴人3人（分別係自救會會長、北區副會長及中區副會長）、林萬億與當時擔任被上訴人勞動部部長郭芳煜於其上署名，雖適用專案補貼之289名自救會會員、適用工作安置補貼之183名自救會會員、適用發給相當於補足至7個月優惠退離慰助金之不超過20位自救會會員，分別以附件一、附件二及附件三代之，而未提出具體名單，然附件一、附件二及附件三之名單如經調查而為上訴人及林萬億、郭芳煜所不爭執，即非不能於事後補正，則原審未就此依職權予以查明，即以0816會商結論所提各項補貼實際受領權人、每個人所得受領之具體補貼金額於當日並未確定為由，認定0816會商結論並未發生一定之法律效力，尚嫌速斷，自有未洽。
㈣次查，上訴人雖曾參與勞動部與交通部高公局所擬「國道實
施計程電子收費依法解僱之收費員就業安定補貼要點（草案）」會議，但如依0816會商結論第6項「前開結論政府與自救會各自循內部（法定）程序處理」所載，該要點是否係執行0816會商結論所為之細節性程序規定，如是，則原判決以上訴人參與該會議，即逕認0816會商結論僅屬行政決定前之準備作業行為，亦嫌速斷。
㈤繼查，如依上訴人主張0816會商結論為行政契約，然當事人
為契約成立要件之一，則0816會商之當事人究為何人，即為主要之爭執。上訴人雖主張其等係與被上訴人成立行政契約，惟觀諸0816會商結論，兩方之簽署者除上訴人外，另一方則為林萬億、郭芳煜二人之簽名，並非被上訴人，則林萬億、郭芳煜究係以何身分而為簽署，即有未明；尤以林萬億並非被上訴人行政院之代表人，其有無得到行政院代表人之授權，依卷內資料並不明確，此部分涉及被上訴人行政院、勞動部是否為0816會商當事人之認定，自有查明之必要。㈥又查，上訴人於原審提出0816會商當日現場錄音及譯文逐字
稿（下稱逐字稿，見原審卷一第258至348頁），並經被上訴人答辯在案，該逐字稿所載文字與現場錄音之談話內容相符，為兩造所不爭執（參原審卷一第404頁原審107年9月11日準備程序筆錄），此項證據關係0816會商結論之定性，及上訴人是否得據以逕向被上訴人為本件請求之判斷，自屬足以影響本件是否成立行政契約應證事實之重要證據，法院自有進行調查，並依查驗證據方法所得心證，據以認定之必要，惟原判決未就現場錄音及逐字稿予以審酌，亦未說明上訴人關於現場錄音及逐字稿所為之主張、舉證有何不足採之理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項及判決不備理由之違法。上訴意旨執此指摘原判決違誤，即非無據。
㈦綜上所述，原判決既有上揭違背法令事由，且其違法情事足
以影響判決結果，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，並因本件事證尚有未明，本院無從自為判決，有由原審法院再行調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中 華 民 國 111 年 3 月 11 日
最高行政法院第一庭
審判長法 官 侯 東 昇
法 官 王 碧 芳法 官 簡 慧 娟法 官 蔡 紹 良法 官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 3 月 11 日
書記官 林 郁 芳