最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第286號上 訴 人 李德昌
訴訟代理人 周慶順 律師被 上訴 人 高雄市政府地政局旗山地政事務所代 表 人 沈洸洋上列當事人間分割登記事件，上訴人對於中華民國109年1月14日高雄高等行政法院108年度訴字第288號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人與訴外人洪福信、姬凱威共有坐落高雄市○○區○○段839地號農牧用地（重測前為○○段298地號，下稱系爭土地），為農業發展條例（下稱農發條例）第3條第11款之耕地，其上並興建農舍(下稱系爭農舍)，且於民國67年2月18日取得使用執照。又上訴人向臺灣橋頭地方法院（下稱橋頭地院）提起分割共有系爭土地之訴，經該院107年10月30日106年度訴字第971號民事判決分割在案，並於107年12月13日確定。
上訴人乃委託訴外人徐嘉鴻於108年1月19日，持上開民事判決及確定證明書、土地複丈及標示變更登記申請書向被上訴人申請辦理將系爭土地判決分割登記，被上訴人審查後於108年3月4日以複補字第000029號補正通知書(下稱補正通知書)通知上訴人應於接到通知之日起15日內，依地籍測量實施規則第265條規定辦理，繼以上訴人逾期未補正爲由，以108年3月20日複駁字第000012號駁回通知書（下稱原處分）駁回上訴人之申請。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定以原處分所憑理由雖不當，惟因系爭土地上建有系爭農舍，未經解除套繪管制，依農業用地興建農舍辦法(下稱農舍辦法)第12條第2項規定，仍應駁回上訴人分割登記之申請，乃依訴願法第79條第2項規定，駁回上訴人之訴願。上訴人不服，遂向高雄高等行政法院(下稱原審)提起行政訴訟，並聲明：
「㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被上訴人就上訴人108年1月19日之申請土地分割登記案件(108旗代收土字第000300號)，應依橋頭地院106年度訴字第971號民事確定判決所示之分割方案作成准許登記之行政處分。」，經原審108年度訴字第288號判決(下稱原判決)駁回，上訴人乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭土地為系爭農舍之基地，目前仍受套繪管制。農舍辦法
第12條第2項規定為民法第823條第1項所謂「除法令另有規定」之分割限制，被上訴人駁回上訴人請求分割登記之處分並無違誤。被上訴人通知上訴人應依地籍測量實施規則第265條規定補正一節，核該規則係針對建物測量申請案件所為規範，顯與本件土地分割登記無關，被上訴人依該條認上訴人逾期未補正而駁回申請，其理由顯有未洽，惟因其結論尚無二致，經訴願決定依訴願法第79條第2項規定之意旨，予以駁回上訴人之訴願，核無不合。且被上訴人於訴訟審理時，已陳明更正其處分理由，是上訴人以被上訴人用不相干法令駁回云云不足採。㈡上訴人雖主張已興建農舍後之90%農業用地即便再行分割由他
人取得，只要將套繪管制轉載於分割出之土地上，使該地不得再申請興建農舍，即能有效防免重覆建築農舍、農地非農用之情況發生云云，惟倘准予分割，仍將套繪管制轉載於分割出之土地上，則會發生分割出去之農地雖實際農耕，然卻無農舍可供放置機具，而分得農舍者卻無農地可耕之窘況，無法保障實際耕作農民，以激勵其生產，亦無法充分發揮農地之經濟效用，此與促進農業發展之立法目的相違。上訴人主張之手段雖侵害人民權益較小，然未能符合立法目的，顯然欠缺妥當性，自與比例原則不相符合。
㈢農業用地直接供經營農業之用，農舍建於其上，雖屬個別之
所有權標的，然而農舍與農業經營不可分離，即與農業用地不可分離，於所有權移轉時，農舍自不得與其坐落之用地分離而單獨移轉。89年1月修正施行之農發條例第18條第4項中段限定農舍應與其坐落之農地併同移轉之規定，對於修正後建造之農舍適用，並無疑義；對於修正前建造之農舍而言，一方面縱無該規定，亦不得單獨移轉，二方面該規定就移轉為規範，未以建造時為要件，無須限定於何時建造，只要於修正後為移轉，亦應適用該規定(本院91年度判字第2018號、107年度判字第266號判決意旨參照)。只要於農舍辦法修正後為移轉，即應適用該辦法。上訴人於108年1月19日申請分割登記，自應適用農舍辦法等語，駁回上訴人在原審之訴。
四、上訴意旨略謂：㈠法律授權範圍固不應拘泥於法條所用文字，惟農發條例就農
地之利用與管理，涉及範圍甚廣，此由農發條例第2章之各項規定可知，除農舍建造外，尚有農村建設、農業用地變更、農地重劃、集水區之經營管理、農地分割、財團法人取得農地、農業用地做為廢棄物處理場 (廠) 或污染性工廠等使用、農地租賃，以及促進農業用地流通及有效利用等等。各項事宜有準用其他相關法律規定者，有授權主管機關會商有關機關定之者。各條項規定之農地利用管理事項之目的，雖俱在達成管理、利用農地，維護農地，然此些農地管理利用之事項類型不一，各該主管機關訂定相關法規命令時，自應嚴守實踐各條所規範之農地利用管理事項，而非囫圇以其制定之法規命令足以達成「整部母法」規範目的，即逕認其制定之補充規定未逾越母法授權。
㈡農發條例第18條第5項規定所授權者，係就母法所未明定之農
舍興造之事項，授與主管機關制定補充規定，以完備農舍興建事項。縱使禁止已興建農舍而受套繪管制之農地再行分割得避免農地細分，然農地分割限制事宜，農發條例第16條已有明文，不容主管機關以法規命令將之架空。農發條例第18條既係就農舍興建、移轉所為之規定，與同章之其他事項，諸如農地分割、農地租賃，抑或是農地做為廢棄物處理場等，核屬不同農地管理事項，其間雖互有關連，然此係因規範主體俱為農地使然。立法者仍將此些不同管理、利用事項分條分項各為規範，各自授權主管機關制定技術性、細則性補充規範，顯已預先將主管機關所得制定補充規範之範圍加以區隔、界定，自不應將授權範圍擴張解釋，避免主管機關間制訂之法規命令反排除母法或法規命令間相互扞格，疊床架屋，徒增行政法制紊亂。農舍辦法第12條第2項顯已逾越農發條例第18條第5項之授權範圍，不生效力。
㈢欲避免農地上農舍林立，僅需將套繪管制轉載於分割後之各
筆土地，即可防免。法律本未就農舍取得人之身分進行限制，農舍所有人本即未必有耕作需求；且共有人就共有農地之應有部分不一，有農舍坐落於共有農地之共有人，其應有部分比例非必能使其分割後取得合於農舍坐落農地面積限制之土地面積。農舍與農舍坐落之農地迭經移轉、繼承後，可能形成多數人共有之法律關係，若農舍所有人就基地(農地)之應有部分比例換算得受分配取得之土地面積，不足法規命令規定之農舍基地面積限制，此筆農地即無法分割，僅得代代維持共有關係，不啻使不動產權利亦趨複雜，更難就共有物(農地)進行管理、有效利用，甚至發生共有人間相互主張物上所有權請求返還無權占有物訴訟，顯非農地管理利用以及農業發展之福。至於分割後土地不能建造農舍，或有農舍者無可耕作土地之問題，於共有人分割土地時，其等就此狀況應早有所預見，非不能期待其等就此已有規劃，如相互間租用農地耕種，或租用農舍存放農具等。有效利用農地耕種、農舍農用之願景，由共有人間循私法自治契約自由即能達成，實無採限制分割共有農地之高度限制之必要。被上訴人援引農舍辦法第12條第2項規定拒絕上訴人之申請，其適用之法規命令因逾越母法授權而不生效力，原判決未見及此，有如上判決違背法令之情形。
五、本院判斷：㈠農發條例第3條第10款規定：「本條例用辭定義如下：……十、
農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：…… ㈡供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。……。」（62年9月3日修正公布農發條例第3條第9款之規定為：「本條例用辭之定義如左：九、農業用地：指供農作、森林、養殖、畜牧及與農業經營不可分離之房舍、曬場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。」）第11款規定：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」第18條第1項、第3項、第4項、第5項規定：「（第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣(市)主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。……（第3項）本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。……（第4項）第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。（第5項）前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」㈡內政部、行政院農業委員會依農發條例第18條第5項授權會銜
訂定農舍辦法第2條規定：「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：……。」第3條規定：「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合前條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法第85條授權訂定之施行細則與自治法規、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。」第9條第2項第3款前段規定：「興建農舍應符合下列規定：……三、申請興建農舍之農業用地，其農舍用地面積不得超過該農業用地面積百分之10，扣除農舍用地面積後，供農業生產使用部分之農業經營用地應為完整區塊，且其面積不得低於該農業用地面積百分之90。」第10條規定：「個別興建農舍之興建方式、最高樓地板面積、農舍建築面積、樓層數、建築物高度及許可條件，應依都市計畫法第85條授權訂定之施行細則與自治法規、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。」第12條第1項至第4項規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管建築機關於核發建造執照後，應造冊列管，同時將農舍坐落之地號及提供興建農舍之所有地號之清冊，送地政機關於土地登記簿上註記，並副知該府農業單位建檔列管。（第2項）已申請興建農舍之農業用地，直轄市、縣（市）主管建築機關應於地籍套繪圖上，將已興建及未興建農舍之農業用地分別著色標示，未經解除套繪管制不得辦理分割。（第3項）已申請興建農舍領有使用執照之農業用地經套繪管制，除符合下列情形之一者外，不得解除：一、農舍坐落之農業用地已變更為非農業用地。二、非屬農舍坐落之農業用地已變更為非農業用地。三、農舍用地面積與農業用地面積比例符合法令規定，經依變更使用執照程序申請解除套繪管制後，該農業用地面積仍達0.25公頃以上。（第4項）前項第3款農舍坐落該筆農業用地面積大於0.25公頃，且二者面積比例符合法令規定，其餘超出規定比例部分之農業用地得免經其他土地所有權人之同意，逕依變更使用執照程序解除套繪管制。」而在農發條例89年1月4日修正施行前，有關興建農舍係依據實施「臺灣省申請自用農舍補充注意事項」（下稱注意事項）規範之，依該注意事項第4條規定：「申請建築農舍，以其農舍坐落都市計畫農業區或非都市土地地區，分別適用『都市計畫法臺灣省施行細則』及『實施區域計畫地區建築管理辦法』。」另依據行爲時實施區域計畫地區建築管理辦法第6條第1項規定，申請興建農舍應檢附現耕農身分證明，及第5條規定：「於各種用地內申請建造自用農舍者，其總樓地板面積不得超過330平方公尺，建築面積不得超過其耕地面積百分之5。……」(75年3月12日修正總樓地板面積不得超過495平方公尺，建築面積不得超過其耕地面積百分之10)。
㈢農業用地上所以能合法建造農舍，係因農舍與農業之經營有
不可分離之關係。此由農發條例第3條第10款規定：「本條例用辭定義如下：……十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：…… ㈡供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。……。」（62年9月3日公布施行農發條例第3條第9款之規定為：「本條例用辭之定義如左：九、農業用地：指供農作、森林、養殖、畜牧及與農業經營不可分離之房舍、曬場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。」），限定供與農業經營不可分離之農舍用之土地，始為農業用地之定義性規定可明。農業用地應供農業使用，准於農業用地上興建之農舍係在合理搭配農業用地，達到促進農地依法實際供農業使用之目的。農舍建於其上，雖屬各別之所有權標的，然而農舍與農業經營不可分離，因89年以前興建農舍之身分係屬自耕農，當時興建農舍必然與農業經營相扣合，農地移轉後亦能維持農用；惟修法後，倘農地及其農舍未能併同移轉，可能發生持有農舍而未有農地可供經營之違背農舍與農業經營不可分離意旨之情形，是以農發條例第18條第4項明定農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。爲達到上開規定之管制目的，農發條例第18條第5項授權訂定農舍辦法規定有關農舍與其坐落農地面積、比例等建築條件，即在達成不影響農業生產環境及農村發展之前提下，有條件准許興建農舍。如選擇於農業用地上興建農舍而享有合併使用農舍之便捷，則其相對於未蓋農舍之農業用地，各受不同之行政措施管制，乃確保農業永續發展，落實農地農用所必要。農舍辦法第12條第2項規定已申請興建農舍之農業用地，直轄市、縣(市)主管機關應於地籍繪圖上，將已興建及未興建農舍之農業用地分別著色標示，未經解除套繪不得辦理分割之規定，即在結合建築主管機關之套繪手段，用以掌握已興建農舍之農地變化全貌，確保農業之基本經營規模及農地完整性，防止農地細分、重複申請農舍、投機炒作，並使人民或地政機關辦理是類土地交易或移轉事項時，有預先判斷之機制，核此行政管制手段與欲達成之目的相當，符合農發條例第18條第1項至第4項之規範意旨及第5項其他應遵行事項之授權目的。
㈣經查，系爭土地爲上訴人與訴外人洪福信、姬凱威共有之耕
地，其上建有系爭農舍(67年2月18日取得使用執照)。又上訴人向橋頭地院提起分割共有系爭土地之訴，經該院107年10月30日106年度訴字第971號民事判決分割在案，並於107年12月13日確定。上訴人乃持該確定判決於108年1月19日向被上訴人申請辦理分割登記，被上訴人審查後以108年3月4日補正通知書通知上訴人於接到通知之日起15日內，依地籍測量實施規則第265條規定辦理，繼以上訴人逾期未補正爲由，以原處分駁回上訴人之申請。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定以原處分所憑理由雖不當，惟因系爭土地上建有系爭農舍，未經解除套繪管制，依農舍辦法第12條第2項規定，仍應駁回上訴人分割登記之申請，乃依訴願法第79條第2項規定，駁回上訴人之訴願等情，爲原判決確定之事實，核與原審卷證相符。是系爭土地既未經解除套繪管制，則原判決以其不合農舍辦法第12條第2項規定，維持訴願決定及原處分否准上訴人分割登記之申請，並無違誤。上訴意旨主張原判決違背法令云云，並不可採。
㈤又耕地可否及如何分割雖規定在農發條例第16條，惟依同條
例第3條第10款、第11款及農發條例施行細則第2條等規定，可知耕地亦屬農業用地，並爲農業生產之精華所在。耕地既屬農發條例第18條所定得興建農舍之農業用地，則於耕地上興建農舍，即非單純屬農發條例第16條耕地分割之情形，自應受農發條例第18條規定之管制。農舍辦法第12條第2項規定未經解除套繪不得辦理分割之規定，係結合建築主管機關之套繪機制，用以掌握已供興建農舍之農地變化全貌，確保農業之基本經營規模及農地完整性、避免農地細分及已興建農舍之農地重複申請之行政管制手段。再者，套繪管制並非禁止耕地分割，而是對已供興建農舍之農業用地之管制規定，故如得解除套繪，表示已符合農舍與農地相關規範而得分割。則據橋頭地院106年度訴字第971號民事判決書記載及其附圖顯示，系爭土地形狀不規則 (面積3,664.79平方公尺)，爲該案原告李德昌(即本案上訴人)與該案被告洪福信、姬凱威共有。李德昌應有部分為4161分之3000（84年2月7日分割繼承及106年8月18日拍賣取得），洪福信應有部分為4161分之1000（82年3月3日分割繼承取得）、姬凱威應有部分為99864分之3864（106年2月5日贈與取得）。系爭土地使用情形 ：⑴洪福信所有系爭農舍（門牌號碼高雄市○○區○○路61之1號，高雄市內門區農舍管制註記清冊，農舍起造人洪瑞忠，無稅籍資料），位置集中於系爭土地上半部之中間部位[即橋頭地院民事判決附圖一所示建物A(磚造平房，119平方公尺)、廁所E(1平方公尺)、水塔G(3平方公尺)，以上合計123平方公尺，另有房子前空地B(75平方公尺)、道路C(61平方公尺)]；⑵姬凱威所有位在洪福信農舍下方，門牌號碼高雄市○○區○○路61號未保存登記建物[即橋頭地院民事判決附圖一所示建物F(磚造平房140平方公尺)]；⑶系爭洪福信農舍與姬凱威之未保存登記建物上下連貫系爭土地中間，使系爭土地呈現以上開房屋爲界，房屋兩側方爲空地之情形。橋頭地院遂考量系爭土地於李德昌(即本案上訴人)請求分割時，其上東側空地連接洪福信房屋、洪福信房屋前方通道連接姬凱威房屋，其餘為空地荒廢未使用（現況詳如民事判決附圖一所示）等情，乃以維持土地使用現狀而爲原物分割，以使洪福信、姬凱威均得保持原使用建物之完整性，洪福信無庸補償上訴人，姬凱威僅於分得超出其應有部分之9平方公尺部分為補償，又姬凱威分得如下所述之乙部分土地雖因分割成為袋地，然李德昌同意其分到之如下所述丁部分土地作為通路供姬凱威取得之乙部分使用，可充分發揮土地之經濟價值等情，因而判決將如該民事判決附圖二所示甲(2,174平方公尺)、丁(111平方公尺)、戊(343平方公尺)等3部分土地(以上3區塊合計2,628平方公尺)分歸李德昌所有；同附圖所示乙部分土地(150平方公尺)分歸姬凱威所有；同附圖所示丙部分土地(879平方公尺)分歸洪福信所有；姬凱威則應給付李德昌新臺幣9,504元等情，有該民事判決書可憑(見原審卷第23-35頁)。依此，系爭洪福信農舍面積(包含廁所及水塔)123平方公尺占其分得土地面積879平方公尺比例約爲百分之13.9，亦即其建築面積與其配得耕地面積比例超過百分之10，而與「實施區域計畫地區建築管理辦法」第5條及農舍辦法第9條興建農舍規定不符，是以原供系爭洪福信農舍使用之應有基本農業用地面積，經分割出去，不無用以重複興建農舍之可能，由此更見套繪管制之功能與必要。則系爭土地得否解除套繪及如何解除套繪，既尚未受審查而仍受套繪管制未予解除，即尚不得分割。原判決雖未就農發條例第16條及第18條之關係加以論述，且其餘論述較爲簡略，惟其判決之結論並無不合，仍應予以維持。上訴意旨主張系爭土地爲耕地，而耕地之分割僅受農發條例第16條規定之限制，農發條例第18條第5項授權範圍自不包括耕地分割事項，農舍辦法第12條第2項已逾越母法授權範圍云云，亦無可採。
㈥綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決駁回上訴人在原
審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令求予廢棄，並撤銷訴願決定及原處分，另判命被上訴人應依上訴人108年1月19日之申請土地分割登記案件(108旗代收土字第000300號)，應依橋頭地院106年度訴字第971號民事確定判決所示之分割方案作成准許登記之行政處分，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 10 月 7 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 10 月 7 日
書記官 劉 柏 君