最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第206號上 訴 人 曾苡訴訟代理人 劉禹劭 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年1月9日臺北高等行政法院108年度訴字第795號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
壹、本案之原因事實與爭訟經過說明：
一、被上訴人以上訴人有以下之違規行為，違反都市計畫法之相關規定(詳後所述)，乃於民國107年12月10日以北市都築字第10760614452號函檢附同日期之北市都築字第10760614451號裁處書(下稱原處分)送達上訴人，諭知：依都市計畫法第79條第1項規定【即「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，……，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰……。」】，及其自訂之罰鍰裁量基準(詳後所述)，對上訴人裁處新臺幣(下同)6萬元之罰鍰，並命上訴人於文到次日起(指收受原處分之次日)9個月內停止違規使用。
㈠違規行為內容：
⒈門牌號碼為臺北市○○區○○○路00號7樓之8之建物(下稱系
爭建物)為上訴人所有。而系爭建物有以下之規範及實證屬性。
⑴系爭建物領有96年12月6日96使字第518號使用執照。
⑵系爭建物所坐落之土地，依下述經都市計畫公部門所
揭示之一連串「土地使用計畫」(即土地管制使用規定)，被編定之使用分區始終是商業區，故其地上之建物，僅能供一般商業使用，不得作住宅使用。①依臺北市政府於83年6月1日以府都二字第83027894
號公告(下稱83年6月1日公告)之「擬訂基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」(下稱83年細部計畫；該計畫案自83年6月2日，即公告日之翌日零時起生效)。
②依臺北市政府於105年11月9日以府都規字第1053957
1200號公告(下稱105年11月9日公告)之「修訂臺北市『基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』(北段地區)內商業區、娛樂區規定計畫案」(下稱105年修訂計畫；該修正計畫案自105年11月10日，即公告日之翌日零時起生效)。
⒉但上訴人卻違反前開土地管制規則，將系爭建物供住宅
使用。經被上訴人調查發現違規事實，透過下述一連串之行政作為，要求上訴人回復系爭建物之合法使用方式。但遭上訴人漠視，並長期維持違規現狀。
⑴緣因被上訴人發現系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處核
定按「住家用」稅率課徵房屋稅，乃先於106年5月12日作成北市都築字第10634199400號函(下稱106年5月12日函)，通知上訴人系爭建物不得違規作住宅使用，以免受罰。
⑵其後被上訴人通知上訴人將於107年6月6日派員至現場
會勘。但因上訴人不予配合，被上訴人所屬公務員因此無法在預定之會勘日期，進入系爭建物會勘。⑶被上訴人乃於106年6月7日作成北市都築字第10735890
800號函，通知上訴人就「系爭建物涉及違反都市計畫法規定」一事，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。
⑷上訴人直到原處分作成時止，均未提出「系爭建築物
未作住宅使用」之具體事證供核，違規狀態始終持續。
㈡上訴人前開持續違規行為，其所涉及或違反之相關法規範，詳如下述。
⒈都市計畫法部分：
⑴都市計畫法第4條規定：本法之主管機關：……在直轄市政府；…。
⑵都市計畫法第22條第1項第3款規定：細部計畫應以細
部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：…… 三、土地使用分區管制。
⑶都市計畫法第23條第1項規定：細部計畫擬定後，除依
第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣(市)政府核定實施。
⑷都市計畫法第32條第1項規定：都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。
⑸都市計畫法第32條第2項規定：前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。
⑹都市計畫法第35條規定：商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。
⒉臺北市政府依行政程序法第15條第1項規定，委任被上訴人為都市計畫法第79條執行機關之公告(即臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告，下稱臺北市政府104年4月29日公告)，公告內容如下： 主旨：
公告「都市計畫法第79條」有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：「都市計畫法第79條」有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。
⒊相關地方法規：
⑴臺北市計畫施行自治條例第1條規定：臺北市(以下簡
稱本市)為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法(以下簡稱本法)第85條規定制定本自治條例。
⑵臺北市計畫施行自治條例第10條之1第2款規定：前條
各使用分區限制如下：…… 二、商業區：以建築商場(店)及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……㈢裁處上訴人罰鍰時所依循之裁罰基準行政規則為「臺北市
中山區大灣北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」(下稱大彎北段裁處作業原則)，其具體規定內容，如下所示：
⒈大彎北段裁處作業原則第2點規定：適用範圍：依據臺北
市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。
⒉大彎北段裁處作業原則第3點規定：都發局經橫向聯繫他
機關(如臺北市稅捐稽徵處等)，查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。
⒊大彎北段裁處作業原則第5點規定：為有效遏止違規住宅
使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表(即如附表所示)……。
二、上訴人不服原處分，循序提起行政爭訟，但遭原審法院判決駁回其所提處分撤銷訴訟，因此提起本件上訴。
貳、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，基於下述認事用法之法律涵攝，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
一、臺北市轄區內建築物所有權人有按臺北市政府發布之都市計畫細部計畫所定使用類別而使用之狀態責任保持義務，若建築物所有權人因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反此狀態責任所生物之狀態保持義務者，臺北市政府自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人(即建築物所有權人)裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額以及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院105年8月9日院台內字第1051930635號函糾正文指正之大彎北段商業區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件作成「大彎北段裁處作業原則」，核其基準，係就違法情節態樣(依建物面積分級距)、以及經限期命停止違規使用後是否遵期改正(分為三階段)等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則及管制措施，為細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，自得為本件裁罰及管制處分之基礎。又，臺北市政府業以104年4月29日公告將都市計畫法第79條有關權限，委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據大彎北段裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分，合先敘明。
二、經查，系爭建物自96年間建造完成開始使用時起，即位於臺北市政府83年細部計畫所公告之商業區內，且不得供住宅使用，嗣歷經臺北市政府105年公告大彎北段商業區都市計畫之變更，也未變更系爭建物所在街廓之商業區屬性，仍不得供住宅使用。上訴人自承自101年間取得系爭建物所有權後，向來作住宅使用至今，並經臺北市稅捐稽徵處核定按自用住宅稅率課稅，為兩造所不爭執，自堪為裁判之事實基礎。基此，上訴人為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之狀態保持義務，當然更不得以自己之行為，從事違法之使用。上訴人違背該等義務，將坐落商業區之系爭建物充為自用住宅使用，核為故意違反商業區管制法令行為，其違規行為並未終了，即無裁處權罹於時效之問題，原處分依都市計畫法第79條第1項規定，並循大彎北段裁處作業原則所示裁罰標準，依其情節，對上訴人裁處罰鍰並限期9個月內停止違法使用，於法並無不合。
三、上訴人雖主張基於信賴臺北市政府轄下各機關之作為，對於就系爭建物為住宅使用，並無違法認識；且系爭建物依臺北市土地使用分區自治管制條例第94條規定，得繼續使用至新建為止，原處分逕予以處罰並命停止違規使用，即有違法云云。然則：
㈠上訴人以其取得系爭建物並作住宅使用早於臺北市政府105
年11月9日公告發布時為由，主張其使用系爭建物並無違法云云，顯然蓄意忽視臺北市政府83年6月1日公告之存在，也未能意識其違反分區使用之行為現仍持續當中，其該等主張，自無可採。
㈡徵諸系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區(供
一般商業使用)」、主要用途為「一般事務所」以觀，上訴人取得系爭建物之初，已然知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。雖然，上訴人未必明知該商業區就土地及建物使用之詳細限制，但商業區是否得為自用住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，然而，上訴人於商業區為自用住宅之使用，可能構成違反使用限制之認知下，仍未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用，乃具容任違規結果發生之未必故意。
㈢況且，被上訴人自106年5月起，即對上訴人就系爭建物合
法使用進行行政指導，自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為自用住宅使用，但仍持續為自用住宅使用，其具有違章故意，乃為灼然；而行政罰法第8條但書關於減輕或免除處罰之前提要件，在於欠缺違法性認識，亦即不知法律所禁止或要求應為之行為為何而言；上訴人即與行政罰法第8條但書適用之要件不符，上訴人主張即難憑採。
㈣至於建築執照之核發旨在落實建築法第1條所揭櫫之建築管
理，以事前管制之危險預防機制，維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的，而地價稅以土地地上房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，與都市計畫管制內容要屬無涉。系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或地價稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務；而稅務機關也無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能。上訴人以建築執照並未註記商業區或不得供住宅使用之資訊，又以稅務機關就其自行申請核定之自用住宅稅率為詞，脫免其違反都市計畫法之主觀責任，要屬無由。
四、被上訴人縱有如上訴人所指諸多失職之處，畢竟從未對外作出任何足使人民產生該商業區可供自用住宅使用該等信賴之表示，無信賴保護原則可於本案援用之餘地。而上訴人據以指摘原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則及有利不利事項一律注意原則等等之理由，究其實際，也無非以被上訴人之失職，試圖正當化並合理化自己之違章行為而已，如予採納，無異使其違章行為因公權力之怠惰，就地合法，進而取得豁免受都市計畫法管制之權利，坐享優於其他國民之經濟利益，於其他遵循法律恪守義務，期以全民共享優良生活品質之國民，不公平處明甚，上訴人該等「基於信賴」而無違法性認識之主張，當然難以採擇。
五、又臺北市為落實都市計畫土地使用分區管制，制定「臺北市土地使用分區管制自治條例」；該自治條例前身為「臺北市土地使用分區管制規則」，自72年4月25日即訂定發布，而於100年7月22日更名。該自治條例(或規則)第93條、第94條第2款之意旨在於：於該規則72年4月25日訂定發布前有違反分區使用之土地或建築物而屬於第93條第3類者，得繼續使用至新建為止；但於該規則訂定發布後始違反分區使用者，則無適用第94條第2款之餘地。系爭建物於96年始建造完成，而違反分區使用，顯無適用臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款之餘地。上訴人援引上開規定主張被上訴人應允許上訴人以住宅使用系爭建物至新建為止，原處分遽命停止為住宅使用為違法云云，乃對上開法令有所誤解，並無足採。
六、綜上，本件被上訴人查認上訴人所有之系爭建物違規作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法發布之細部計畫與土地使用分區管制之命令，且以上訴人故意違法的情節，依都市計畫法第79條第1項前段規定，並適用大彎北段裁處作業原則，以原處分處上訴人罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法無違。訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人仍以前開說詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，核無理由，應予駁回。
肆、上訴人上訴意旨除復執與原審起訴相同之主張外，另略以：
一、原判決認為：「被告(即被上訴人)查認原告(即上訴人，下同)違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處原告罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤」云云，認事用法實有錯誤。
二、原處分違反相關法律原則，原判決有未斟酌適用相關條文規範之違法：
㈠原處分違反法律保留原則、授權明確性原則、誠信原則、
信賴保護原則、比例原則、有利不利一體注意原則、明確性原則：
⒈觀都市計畫法第39條規定，明示都市計畫之管制措施應
於臺北市都市計畫施行自治條例或其他自治條例中明定。然遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例或臺北市都市計畫施行自治條例根本沒有限制商娛區不得作為住宅使用(反而長達20幾年間皆明文開放作為住宅使用)，故自不應援引該條規定作為法律保留之根據。
⒉又臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱使用分區管
制自治條例）第21條至第24條雖有「其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用」等規定，但臺北市政府從來沒有依法公告限制大彎北地區建物不得做住宅使用。
⒊或謂105年修訂計畫即可充作上揭條文所謂「公告」。但
，上揭規定之適用前提在於「有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」，而於本件情形，商業區建築物當住宅使用根本不會妨礙商業之發展【觀諸與本件爭議相雷同之「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」開發案，以及「潤泰京采」案(該建案定位為一般事務所)，該兩案也都是非住宅區做住宅使用的爭議，但臺北市政府卻極盡護航之能事，不僅主動積極替建商財團尋找可能的法規依據，甚至個案式地破例開放、修改都市計畫內不得做住宅使用之限制】。而105年修訂計畫中也沒有針對「為何大彎北地區建物做住宅使用會有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」為任何說明，此顯然係被上訴人臨訟辯詞，不足採信。
⒋查使用分區管制自治條例係於100年7月22日公布施行，
晚於上訴人購買使用系爭建物時點。是上訴人依使用分區管制自治條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止。又即便認為本件無該條款規定之適用，依使用分區管制自治條例第94條第4款規定，亦應准許上訴人改為妨害較輕之使用，而非不問成因，一概禁止上訴人為原本之使用。
⒌再者，被上訴人裁罰上訴人主要係根據105年修訂計畫版
本之都市計畫，然上訴人買受使用系爭建物時點早於該時點，故上訴人亦應得依臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定繼續為原有之使用。另以，臺北市政府目前就大彎北段地區爭議已提出回饋金方案，其最終行政目的仍係要輔導現有居民繼續將建物作為住宅使用。則在此行政目的之下，被上訴人卻又做成原處分禁止上訴人繼續使用系爭建物，其手段顯然無助於行政目的之達成，而有違比例原則及有利不利一體注意原則。
㈡上訴人買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造
之建物格局、設備等(按：臺北市政府對建商所為毫無管制作為，僅為狀態之繼續而非行為之繼續。則自上訴人買受系爭建物使用後，已逾越3年裁處時效，原處分當屬違法。
⒈查都市計畫法第79條第1項規定「使用」、「從事建造」
、「採取土石」、「變更地形」等要件，皆係著重於「違規行為」，故依該規定所為之裁處應屬「行為責任」(或至少係同時具有行為責任及狀態責任性質)。是以，即便認為上訴人有違反都市計畫法第79條第1項情事，但上訴人之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果，純屬「狀態之繼續」，仍應於行為完成時(即上訴人買受使用建物時)起算時效。
⒉尤其，被上訴人認定上訴人有無違規使用情事，並不是
以上訴人實際上有無居住在系爭建物為據，而係根據上訴人目前依自用住宅稅率納稅乙節，即遽以認定上訴人有居住使用行為。換言之，即便上訴人搬離系爭建物，只要上訴人沒有再回頭變更稅率，被上訴人依然會繼續裁罰上訴人。而據上訴人詢問臺北市稅捐稽徵處之結果，只要系爭建物格局有衛浴設備、床等家具，就算系爭建物無人使用，也不會讓上訴人變更為商用稅率。
⒊亦即，被上訴人裁罰的重點是事實狀態(系爭建物格局「
可」供住宅用)的延續，而非行為(上訴人實際上有無居住使用，並非被上訴人關注的重點)之延續。此益徵上訴人之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果而已。
⒋據上所述，自上訴人買受系爭建物使用後，已逾越行政罰法第27條規定之3年裁處時效，原處分當屬違法。
㈢承上所述，上訴人買受使用系爭建物之行為，僅為事實上
狀態之繼續而非行為之繼續，故判別上訴人有無具備故意過失，以及有無違法性認識之時點，應以「行為完成時」(即上訴人買受建物時)為準。是以，被上訴人縱辯稱已透過行政指導要求上訴人停止違規使用，上訴人於接受行政指導時已有違規故意云云，係混淆「狀態犯」有責性之判斷時點，當無可採。
㈣上訴人經申請後，臺北市政府稅捐稽徵處始依法同意變更
為住家用稅率。惟原處分僅憑上訴人目前適用住家用稅率即認定上訴人違法使用，有未盡舉證責任之違誤：被上訴人並未舉出任何實證證明上訴人有違法使用之行為，而臺北市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定，也並未強制要求房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被上訴人僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，顯非適法。
㈤上訴人就所謂「違規使用」乙節並無故意或過失：
⒈上訴人買受使用系爭建物之行為，僅為事實上狀態之繼
續而非行為之繼續，故判別上訴人有無具備故意過失，以及有無違法性認識之時點，應以「行為完成時」(即上訴人買受建物時)為準。是以，被上訴人縱辯稱已透過行政指導要求上訴人停止違規使用，上訴人於接受行政指導時已有違規故意云云，係混淆「狀態犯」有責性之判斷時點，當無可採。
⒉再者，被上訴人雖辯稱使用執照上有限制使用用途云云
，姑不論上訴人買受系爭建物時根本未看過使用執照，依照臺北市一定規模以下免辦理變更使用執照管理辦法規定，若一戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符，依舊可合法使用，免辦使用執照變更。既然上訴人本無須變更使用執照即可作為其他用途，自不得據此認為只要使用執照上有限制，即認為上訴人有故意過失。
⒊又被上訴人雖稱上訴人於接獲行政指導時即知系爭建物
不得作為住宅使用。惟上訴人接獲行政指導當時，臺北市政府已公開宣稱大彎北地區爭議甚大，並允諾大彎北地區將暫緩開罰，同時也力推回饋金方案，最終行政目的皆是要輔導大彎北地區人民得將該地區建物作為住宅使用。是以，在當時氛圍下，上訴人認知係系爭建物仍得作為住宅使用，只是將來可能會有繳納回饋金的問題而已，並不得據此認為上訴人已具有故意。
伍、本院按：
一、本案法律爭點所涉及之法制形成背景說明：㈠按作為重要生產工具之土地(亦含繼續附著於土地上，非經
毁損無法分離，但有獨立經濟使用價值之土地定著物)，其使用會對週邊土地之使用構成外部性(正、負外部性均有可能)，因此產生相鄰(「相鄰」係採廣義之概念，不以土地在地理上連結為必要)土地之使用權能如何相互協調之問題。此等個案式之協調經驗會隨時間經過而不斷累積，最後形成土地產權制度。但在過去農業社會中(工業革命以前)，此等透過社會發展而形成之土地產權制度，是莊園社會之土地產權制度。產權內容主要是透過個案經驗之逐漸累積發展而成，沒有事前之理性規劃，在此情況下：
⒈因莊園社會土地產權制度所形成之權利內容，未必能使
土地資源之利用得以協調，不相互掣肘，進而發揮特定區域土地之最大整體利用價值，而有產權重整之需求(這種產權組合不良，以致降低產權使用效率之不圓滿現象，即使現今社會中仍然存在，而現行土地行政法制中之都市更新、市地重劃、乃至區段徵收等制度，均可視為對「產權重整使其使用效率得以最佳化」需求之制度回應)。
⒉再者莊園社會下之土地產權，建立在靜態農業社會之基
礎下，其權利內容具有債法特徵，乃是「特定人與特定人間之相對權利關係」，因此特定土地上常有多組權能併存(例如同一筆土地之採取種子權、牧草刈取權、狩獵權或捕魚權，可以分歸不同權利主體享有)。這種多組式權能之組合又缺乏公示機制，則對有意購買土地之潛在買主而言，特定土地相關權能資訊之缺乏，使其無法有效評估土地之利用價值，精準評估土地之合理買入價格，因此升高土地交易之交易成本(尋找適合交易標的之搜尋成本)，使交易無法有效形成，土地資源也無法透過交易，流向對其評價最高者之手中，使原本較低使用效率之現狀無法獲得改善。
㈡而隨著工業革命啟動併同資本主義興盛之時代降臨，產生
降低土地交易成本，促使交易形成，讓土地產權利用得以最佳化之急迫需求。民事交易法制對此需求之回應，在我國乃建立「物權法定」之立法原則，將莊園社會下之多組使用權能儘可能地予以簡化合併，形成種類有限之土地(均含定著物在內)所有權、用益物權與擔保物權，並建立登記移轉之公示制度，以降低土地交易成本，促使交易得以形成。
㈢然而值得注意之實證現象則是：即使創設了物權法定原則
，土地因使用所形成之外部性始終長存，而且在現今社會中，因為技術進步、人口增加及都市化之結果，土地使用強度更高，相鄰權利衝突之發生可能性越大，相鄰關係的規範需求不會因為採取物權法定原則而消失，反而更加強烈。加上過去之歷史經驗顯示，相鄰關係之法規範如係透過經驗累積而形成，正如前述，通常會造成無效率之土地產權配置(甚至迫使公部門需進行土地產權重組之規範安排)，故宜由公部門事前預為理性化之協調規劃。結果是相鄰關係之規範內容，被大量融入土地行政管制法令體系中。土地行政管制法令最終目標固然是國土利用之整體綜合規劃，但完成此最終目標之具體法規範，乃是眾多處理「廣義」相鄰關係法規範之集結與協調，使其彼此間不生矛盾。
㈣本案所涉及都市計畫法「使用分區及分區限制」規定，正
是用以處理前述之土地及其定著物(建築物)相鄰關係，讓特定都市計畫區內之土地及建築物整體使用得以維持均衡性。而相鄰關係法規範特徵有以下數點必須予以言明。
⒈土地及其定著物(建築物)在使用上之公法管制，涉及週
邊其他土地及其定著物使用人之利益，因此由管制所形成之公法上義務，對受管制土地或其定著物(建築物)之所有權人而言，在其享有所有權之期間內，持續不斷存在。且該等法律義務，以本案而言，乃是「不為非商業使用(禁止規範)」之不作為義務。而違反該不作為義務之房屋所有權人，即是以積極作為，「繼續」不斷對其所有之房屋為「非商業用途之使用」，應定性為積極之作為違章，且具有行為繼續之實證特徵。
⒉定著物所有權人不得主張「取得建物所有權之始，不知
就該建物之使用，有公法上管制義務持續存在，因此可基於信賴原則(信賴基礎可能出自『公部門之怠惰』或是『各公部門間因協調不足，釋放出混淆或易生誤會之資訊』)，而解免該公法上管制義務」。或主張「該等違法行為不具可責性(或可責性輕微)，不需負擔行政違章責任(或責任較輕)」，因為：
⑴.土地行政管制規範至少(且不限於)涉及特定計劃區域
其他土地及定著物所有權人或使用人之利益，不可能因為公部門之怠惰或各部門間之不協調，而使足以影響第三方私人利益之公法上義務被排除。
⑵.再者從上述「相鄰關係規範進入土地行政管制法規範
體系」之法制形成背景說明足知，土地行政管制法規範體系內之相鄰關係規範，本來即屬土地(兼含定著物)潛在買主，在交易過程中必須付出之搜尋成本，該成本應歸由潛在買主自行承受。而此等相鄰關係規範已集中在土地行政管制法令中，並且有公示機制(即行政程序法所定之法令發布程序)，相對而言(與莊園社會相較)，資訊取得已有具公示功能之便捷管道。而且考量現今社會不動產(即土地與定著物)價值不菲，而不動產之價值復受土地行政管制法令之管制內容影響，潛在買主本應慎重查證。除非土地管制法令之公示機制失靈，以致規範訊息明確有誤，不然潛在之房地買主即應承當未盡查證義務(亦即行政法上之管制法令查證義務)之不利益後果。
此等不利益後果，表現在行政法層次即是要承擔「疏於查證」過失責任，因為如果潛在買主在沒有盡到查證義務之情況下，可以輕易免除或減輕其事後違反禁止規範之責任，即等於解除其因「廣義相鄰關係」對其土地及定著物使用權能所形成之義務限制，並將解除義務所形成之社會淨損，歸由社會全體承受，此非權利之正當行使。
⒊本院固然明瞭，土地管制法令有其專業性，土地及定著
物之潛在買主，其為踐行此等管制內容之查證義務，可能必須付出成本委請公正專業人士行之，因此會增加交易成本，不利於交易之發生。此時公部門從促進交易之政策角度考量，似可考量設置揭露土地管制內容之窗口，以降低交易成本。但專業人士之查證錯誤風險，仍要由委託查證之潛在買主承當(因為專業人士查證錯誤造成之損失風險，不應由社會全體承當，而應由委託者自行承當，再透過民事契約關係向專業人士請求損失之填補)。至於管制訊息窗口之設置，則屬立法政策議題，對本案法律判斷不生任何影響。
⒋又對本案而言，另外特別值得一提之事務觀點則是：就
出售房地之潛在賣主而言，顯非前述之「公正專業人士」，因為就最終交易價格之決定而言，其顯與潛在買主之利益相反，潛在買主顯然不能輕易採信其提供房地管制資訊，而在交易完成後，更無立場以賣主提供之資訊內容作為信賴或免責之基礎。此等法律觀點在本案中特別有意義。
二、在前開法制形成背景說明基礎下，原判決之認事用法及其終局判斷大體無誤(縱令有部分論述理由本院並非全然贊同，但尚不影響判決結論之正確性)。而上訴人所持之各項上訴理由，均不足以動搖原判決終局判斷之合法性結果，爰說明如下：
㈠本案之系爭建物使用管制內容(不得為供非商業用途之住宅
使用)，早於83年6月1日公告所附之都市計畫說明書中已明文揭示系爭建物所在地號之土地，不得供住宅使用。此等管制法令有經公告程序，且未在後來之管制法令中變更，其管制效力一直延續至今。而上訴人買入系爭建物後違反土地管制法令，將系爭建物供住宅使用，違規事實極其明確，被上訴人依法裁罰及命其停止違規使用，於法有據。
㈡而上訴意旨中有關本案客觀義務不存在之各項主張，其不可採之理由則為：
⒈上訴意旨首先質疑本案管制之法規範依據，強調沒有任
何實證法明定「商業區不得作為住宅使用」云云。但查：
⑴上訴人所引之都市計畫法第39條規定，其規定內容以建物結構為重心，與本案之土地使用管制內容無涉。
⑵而依原處分卷所附之83年6月1日公告及其計畫圖說，
明確記載「系爭建物所在土地劃入供一般商業使用之區域，許可使用類型明確排除獨立、雙併及多戶住宅」。該記載內容可為法律涵攝，而定性為都市計畫法第79條所定「直轄市政府依都市計畫法發布之命令」。無需另在其他自治條例之法條文字中為正面明文之規定。
⑶而105年11月9日之公告內容，就本案之爭點而言，亦
僅是83年6月1日公告使用管制內容之延續。⑷又系爭建物所在土地之土地使用管制，自83年6月1日
起即形成，早於系爭建物興建之時點，因此本案全然無涉於「法規範之適用不得溯及既往」之爭議。⑸有關系爭建物之前開管制是否有違比例原則或有利不
利一律注意原則，因為上訴理由缺乏實質論述(例如該使用管制內容之課予不合理，過份抑制上訴人對建物之使用權能，卻未能增加廣義相鄰土地及建物所有人或使用人所有之使用效益等等)，本院無從予以論究。
⒉上訴意旨主張「3年裁罰期間已屆滿，被上訴人對其喪失
裁罰權」一節，基於前述法理說明，上訴人之積極違章行為始終繼續進行，至今違章行為仍然持續不斷發生，故本案並無裁罰除斥期間是否屆滿之問題存在，上訴人前開主張於法無據。
⒊上訴意旨主張「違規使用事實未經積極證明」一節，原
判決以「上訴人向稅捐稽徵機關申請自用住宅稅率，又在被上訴人要求檢查使用現狀時，不予配合受檢，且事後一再主張系爭建物可供住宅使用」等情事為據，綜合眾多事證，判定本案待證事實為真亦無採證違法或違反日常經驗法則之情，上訴人此等上訴理由，顯屬無據。
⒋又72年4月5日公布，名稱為「臺北市土地使用分區管制
規則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為108年2月23日)，經查：
⑴該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內
容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本案事實之實證特徵實為「系爭建物是在管制規範制定及完成公示機制後方新新建者」，根本不在前開二組法規範之適用範圍內。⑵同自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、
後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準。但該等新、舊規定均無改變系爭建物所受土地行政法令管制「不得供住宅使用」之管制現狀。理由如下：
①前開法規範第21條至第24條之現行規定內容，乃是
在給定「商業區」管制條件下，再將商業區為細分為4類商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制」，其與本案系爭建物之管制內容全然無涉。
②至於該法規範第21條之原來規定，確曾在一段實施
期間內，許可第一類商業區可供住宅使用，但從83年6月1日公告之都市計畫說明書明示「系爭建物所在地號之土地不得供住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入第一類商業區。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本案為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。
⒌上訴意旨所引用之臺北市計畫施行自治條例，亦屬歷經
多次修正而前後相繼之新、舊法規(65年2月4日制定名稱為「都市計畫法臺北市施行細則」，100年7月22日更名為自治條例，即為最近一次修正日)，其條文第21條，規範意旨如同臺北市土地使用分區管制自治條例第93條及第94條規定，亦無法導出有利於上訴人之判斷結論。
㈢上訴意旨中主張上訴人主觀上缺乏責任事由(故意或過失)
一節，由於本案上訴人在買入系爭建物之始，即疏於查證，有應注意能注意而不注意之過失，事後復不斷為積極之違章作為(持續為違反管制目的之使用)，且違章行為繼續進行中，其本件違章行為具備責任要件實甚明顯，上訴理由中所稱得以免責之事由，實質上均與本案責任有無之法律爭點判斷無涉。
三、總結以上所述，原判決認事用法及其終局判斷大體上尚無違誤，上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
陸、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 1 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭小康
法官 劉介中法官 林玫君法官 李玉卿法官 帥嘉寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 1 月 14 日
書記官 徐子嵐