最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第379號上 訴 人 臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會代 表 人 李柏卲訴訟代理人 洪翰今 律師
洪俊誠 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 盧秀燕上列當事人間確認公法上法律關係不成立事件，上訴人對於中華民國109年1月16日臺中高等行政法院108年度訴字第222號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國100年9月29日以府授文資字第10001918521號公告(下稱系爭公告)，指定門牌號碼臺中市○○區○○巷0號「瑞成堂」為市定古蹟，並刊登公報。上訴人因「瑞成堂」位屬其辦理重劃之「臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區」範圍內，前以利害關係人身分，依行政程序法第128條規定，於103年5月19日向被上訴人申請撤銷系爭公告遭否准後，循序提起課予義務訴訟，經原審法院104年度訴更一字第19號判決駁回，復經本院106年度判字第211號判決駁回上訴確定在案。上訴人仍不服，依行政訴訟法第6條第1項規 定提起確認訴訟，聲明：㈠確認被上訴人成立之「南屯區『瑞成堂』暫定古蹟處理小組」(下稱系爭處理小組)公法上法律關係不成立。㈡確認被上訴人成立之「臺中市第一屆古蹟歷史建築及聚落文化資產審議委員會」(下稱系爭審議會)公法上法律關係不成立。經原審法院判決駁回，而提起上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)依行為時(即105年7月27日修正公布前)文化資產保存法(下稱文資法)第14條第1項、第15條第1項、第16條第1項規定可知，古蹟、歷史建築及聚落之指定或登錄，係由各級主管機關審查後為之，並應辦理公告。其所稱主管機關，依同法第4條第1項規定：在中央為行政院文化建設委員會(現為文化部)；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。至同法第6條第1項規定，主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項，應組成之審議委員會(下稱文資審議會)；或行為時暫定古蹟條件及程序辦法(下稱暫定古蹟辦法)第4條規定之「暫定古蹟處理小組」，均僅係機關內部之任務編組，其所為有關專業判斷意見之會議決議，僅是提供行政機關作成各類文化資產之指定、登錄、廢止處分之參考建議，決議本身並無對外規制之法律上效力，最終仍應由機關首長綜合考量作成決定。
(二)經查，被上訴人為審議「瑞成堂」為市定古蹟，分別成立之系爭審議會及系爭處理小組，僅係機關內部之任務編組，其所為會議決議僅屬專業諮詢之性質，目的係為被上訴人提供作成處分之參考建議，本身並無對外規制之法律上效力，則被上訴人成立上開組織，當不致與其他權利主體間產生公法上之權利義務關係，是上訴人提起本件確認訴訟，請求確認被上訴人設置系爭處理小組及系爭審議會之公法上法律關係不成立，即屬無據。再者，上訴人若主張該等組織之成立有違法或無效情事，自應以被上訴人最終作成之指定古蹟處分為標的，提起訴願及撤銷訴訟，始為正辦。惟被上訴人已於100年9月29日作成系爭公告指定「瑞成堂」為市定古蹟，並刊登於公報，上訴人既主張為利害關係人，自應循訴願及提起撤銷訴訟請求救濟，然上訴人怠於提起訴願及撤銷訴訟，已違反確認訴訟之補充性原則，其提起本件確認公法上法律關係不成立訴訟，亦屬不合法等由，判決駁回上訴人之訴。
四、本院按：
(一)行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」足知，行政訴訟法規範得提起確認訴訟之類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。而關於確認公法上法律關係成立或不成立訴訟；其所稱之公法上法律關係，係指特定生活事實之存在，在兩個以上權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係。而行政法上法律關係之成立，雖有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，惟法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，不得以其存否為確認訴訟之標的。
(二)依行為時文資法第4條第1項：「前條第1款至第6款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會（自101年5月20日起改由文化部管轄）；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第6條第1項：「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。」第14條第1項：「古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣(市)定三類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市、縣 (市)定者，並應報中央主管機關備查。」第17條：「(第1項)進入古蹟指定之審查程序者，為暫定古蹟。(第2項)具古蹟價值之建造物在未進入前項審查程序前，遇有緊急情況時，主管機關得逕列為暫定古蹟，並通知所有人、使用人或管理人。……。(第5項)第2項暫定古蹟之條件及應踐行程序之辦法，由中央主管機關定之。」暨依上開第17條第5項授權訂定之行為時暫定古蹟辦法第3條：「主管機關應邀集專家學者及有關機關代表成立暫定古蹟處理小組。」第4條：「地方主管機關主動發現或接獲緊急情況通報時，應立即召集前條暫定古蹟處理小組，經審議通過後，簽請首長核定，逕列為暫定古蹟，並以書面或言詞通知所有人、使用人或管理人。」等規定可知，被上訴人基於行為時文資法之臺中市主管機關職權，分別依該法第6條第1項、行為時暫定古蹟辦法第3條設置之文資審議會、暫定古蹟處理小組，屬被上訴人內部的任務編組，不具機關之地位；而前者之職責為審議各類文化資產之指定、登錄及其他文資法規定事項，後者為辦理逕列為暫定古蹟之審議，均僅係被上訴人作成指定古蹟公告或逕列為暫定古蹟之決定前，被上訴人內部審議程序的一環，尚未直接發生法律關係，其決議亦不生法律規制之效力。因此，古蹟所有權人或利害關係人如認文資審議會、暫定古蹟處理小組有組織不合法或審議程序違法之情事，應就被上訴人據以作成對外發生法律規制效力之指定古蹟公告或逕列為暫定古蹟之處分，提起行政爭訟，由訴願機關或法院一併予以審查，始為適法之行政救濟途徑。原審論以：被上訴人為審查「瑞成堂」古蹟案所成立之系爭審議會、系爭處理小組，僅係機關內部之任務編組，其決議並無對外規制之法律效力，當不致與其他權利主體間產生公法上之權利義務關係，上訴人訴請確認被上訴人成立系爭處理小組及系爭審議會之公法上法律關係不成立，即屬無據；暨被上訴人已作成系爭公告指定「瑞成堂」為市定古蹟，上訴人若主張上開組織之成立有違法或無效情事，應對系爭公告提起訴願及撤銷訴訟請求救濟，始為正辦，而駁回上訴人所提本件確認公法上法律關係不成立訴訟，依上開規定及說明，並無不合。上訴意旨以其主觀之見解，復執陳詞為爭議，主張系爭審議會、系爭處理小組既係依文資法所成立，成立時本身即產生公法上法律關係之變動，上訴人自得請求確認該法律上關係之變動為不成立，至系爭公告只是上訴人用以證明為利害關係人，並非訴訟標的，原判決認上訴人不得提本訴，顯與行政訴訟法第6條規定有違；而上開組織之成立確屬違法，自屬不成立，其所為之決議自然亦屬無效，原判決完全未予審酌，亦有判決不備理由之違法云云，即無可採。
(三)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 10 月 19 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 胡 方 新
法官 陳 國 成法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 10 月 19 日
書記官 廖 仲 一