最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第382號上 訴 人 劉安真訴訟代理人 田振慶 律師
吳彥鋒 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年12月25日臺北高等行政法院108年度訴字第909號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人由黃景茂變更為黃一平，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人所有之臺北市○○區○○○路000號0樓之0建築物（下稱系爭建物），坐落在同區○○段105-4地號土地（下稱系爭土地）上，領有97使字第0469號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說、92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區，不得作住宅使用。嗣被上訴人查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，於106年4月26日發函通知上訴人改善，繼於107年8月7日通知上訴人將派員現場勘查，再於107年9月12日發函通知上訴人陳述意見後，審認系爭建物作住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月24日北市都築字第10760716001號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，經臺北高等行政法院（下稱原審）108年度訴字第909號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠系爭建物位於83年計畫案、105年計畫案街廓編號A2範圍內，
而83年計畫案、105年計畫案均有不准許位於商業區之系爭建物作為住宅使用之明文。上訴人於起訴狀明載其購買系爭建物後，向來作為住宅使用，並就系爭建物提出按自用住宅稅率課徵房屋稅之申請，足見上訴人違反83年計畫案、105年計畫案所定土地使用分區之管制命令，而符合依都市計畫法第79條第1項前段規定處罰及管制之要件。系爭建物之使用執照存根附表已明載使用分區為商業區（供商業購物中心使用）、地上2-4層為金融保險業（不含銀行、合作社），被上訴人曾以106年4月26日函通知上訴人改善，至遲於送達日106年5月3日，上訴人即知悉將系爭建物供作住宅用途，係屬違法，然上訴人卻未向被上訴人查證確認，續為住宅使用，難謂其無有應注意卻未注意之過失，則被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則等規定，以原處分對其裁處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。又被上訴人除於106年4月26日通知上訴人改善，復於107年8月7日通知上訴人將派員現場勘查，再於107年9月12日通知上訴人陳述意見，仍未獲上訴人配合或回應，且原處分已詳細記載違規事實、裁處之理由與法令依據、繳交罰鍰之地點與期限及救濟期間之教示條款等等，被上訴人於都市計畫法第79條第1項所規定罰鍰範圍內，依裁處作業原則之級距二裁處罰鍰6萬元，並未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則及比例原則。㈡上訴人購買系爭建物前，臺北市政府即已發布都市計畫規定
系爭建物所坐落之系爭土地不得供作住宅使用，上訴人購買系爭建物後，自負有按臺北市政府發布都市計畫所規定使用類別而使用之「狀態責任」保持義務，且被上訴人數次通知上訴人系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，上訴人仍繼續將系爭建物供作住宅使用，則上訴人理當知悉其行為有違法之可能，不符合行政罰法第8條前段「不知法規」之情形，自不構成同條但書「得減輕或免除處罰」之要件。㈢稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，僅在確認
系爭建物供住宅使用之事實，該使用事實是否違反系爭建物之使用用途、有無違反都市計畫法等，非稅捐機關認定權責範圍，不能徒憑系爭建物有經稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，即得謂上訴人對於系爭建物可合法供住宅使用一事有信賴基礎。另系爭建物之使用執照，核准之建物用途為一般零售業、金融保險業、一般事務所，並無得作為住宅使用之記載，倘上訴人買受系爭建物時，有閱覽使用執照，當知悉系爭建物不得作為住宅使用；倘未閱覽使用執照，則上訴人亦無因使用執照而有系爭建物得作為住宅使用之信賴基礎可言。又上訴人為系爭建物之所有權人，負有遵守使用分區限制之行政法上義務，係基於都市計畫法及臺北市政府所發布之都市計畫所定土地使用分區之管制命令，非待行政機關為政令宣導，方有遵守之義務，難謂因被上訴人未事前告知注意遵守，即可免除違規使用之責任。系爭建物之登記謄本及所有權狀，係地政機關依法建置之建物資訊及所有權歸屬之證明，地政機關非都市計畫法之主管機關，亦不負有於上開文書上記載系爭土地使用分區管制之義務，故上訴人不得以系爭建物登記謄本及所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則之適用。㈣83年計畫案即已明定系爭建物所在街廓編號A2區是「商業區
（供商業購物中心使用）」，未容許供住宅使用；92年計畫案及105年計畫案就此均未變更，僅增列使用組別除不准許作住宅使用外，比照臺北市土地使用分區自治條例第三種商業區之使用組別。系爭建物於104年12月24日登記為上訴人所有，自始即應受系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。又臺北市政府106年10月5日發布之裁處作業原則，係主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定之裁量基準，被上訴人於裁處時得予適用。從而，被上訴人依據未修正之都市計畫法與前已公告之使用分區管制法令及裁處作業原則，以原處分裁處上訴人，未違反法規不溯及既往原則及法治國原則。至臺北市政府104年4月29日公告，係將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任被上訴人行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性之法律不溯及既往原則無關。是上訴人主張105年計畫案、裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日公告，均係上訴人購買系爭建物後之新法規範，原處分以新法對已終結之事實裁罰，有違法律不溯及既往原則及法治國之要求云云，均屬誤解。
㈤裁處作業原則係以「主要建物登記面積」為標準，區分為5個
不同級距，再以受處分人未履行前階段應盡之義務，區分為3個階段，逐步加重罰鍰額度，及附帶要求停止違規使用或停止供水、供電。且第1階段裁罰之範圍係6萬元至20萬元間，亦即縱使達級距五（面積230平方公尺以上）之標準，不會遭處法定罰鍰之最高額度即30萬元。顯見裁處作業原則考量之因素，除主要建物登記面積外，尚包含停止違規使用時間之長短，如經裁罰後於限期內停止違規使用，即無進入下一階段裁罰可能，故上訴人主張原處分僅以單一標準進行裁罰，有裁量怠惰之違誤云云，難認有據。經綜合斟酌本件事實，原處分以系爭主要建物登記面積為99.62平方公尺，應適用「第一階段」及「級距二」之裁罰基準，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定而為本件裁處，應無裁量怠惰之違法等語，駁回上訴人於原審之訴。
五、本院查：㈠依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬
定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。
㈡準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及
執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。
㈢83年計畫案係臺北市政府所擬訂之細部計畫暨配合修訂主要
計畫案，該細部計畫區「為配合基隆河整治計畫後之新生地，地區環山面水、地勢平坦方整、係本市不可多得之可供都市新發展用地，為建設本地區成為未來台北市現代化購物商業娛樂中心、低污染之輕工業、倉儲中心、河濱住宅示範社區」，乃訂定配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點（下稱管制要點），其第1點土地及建築物之使用（一）規定：「本地區內各種使用分區之配置如附圖一……，其容許之土地使用組別如附表一『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表』……」（表一關於街廓編號A2部分列於「商業區」之「供商業購物中心使用」使用類別，許可組別不包括獨立、雙併或多戶住宅）及（二）規定：「本地區街廓編號A1、A2、B1、B2之商業區（供商業購物中心使用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用），為結合本地區山系、水岸活動，並塑造南北向景觀林蔭綠軸，各基地內主要商業使用應面臨此景觀大道集中配置，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主，並以延續主要商業活動為原則。」嗣臺北市政府以92年計畫案變更修訂83年計畫案之管制要點第1點土地及建築物之使用（一）容許之土地使用組別修訂如附表一（許可組別不包括獨立、雙併、多戶或寄宿住宅，並表明不准許住宅使用）及（三）規定：「本地區街廓編號A1、A2、B1、B2之商業區（供商業購物中心使用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用），為結合本地區山系、水岸活動，並塑造南北向景觀林蔭綠軸，各基地內主要商業使用應面臨此景觀大道集中配置，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。」其後，臺北市政府為增加土地使用彈性，以105年計畫案變更修訂管制要點第1點土地及建築物之使用（三）規定，取消指定使用項目之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上之限制，餘仍維持83年計畫案及92年計畫案有關街廓編號A2相同之「商業區（供商業購物中心使用）」使用組別，並不准許作住宅使用。此分別有上開計畫案在卷可按。
㈣由上開管制要點內容可知，臺北市政府自83年計畫案起，即
於其轄區系爭土地所在之都市計畫範圍內，認為土地有合理使用之必要，乃依都市計畫法第23條規定程序擬定細部計畫，就該計畫案範圍內商業區街廓編號A2之土地及建築物之使用，規定供商業購物中心使用為主，不准許住宅使用，核屬都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫（細部計畫）所定使用組別使用，倘於商業區有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。上訴意旨主張都市計畫法並未授權臺北市政府於都市計畫中就土地及建築物使用加以限制，顯與前述整體都市計畫法制意旨相違，為其個人歧異見解，並無可採。又本件臺北市政府既自83年起依都市計畫法臺北市施行細則第25條之規定，依都市計畫法第23條規定之程序，以擬定細部計畫之方式，明文規定系爭都市計畫地區內之系爭土地所在之商業區街廓編號A2不准許住宅使用，使用許可組別亦明確不包括獨立、雙併、多戶或寄宿住宅，則自無再適用依同細則第26條授權訂定之臺北市土地使用分區管制規則關於商業區得允許多戶住宅使用之餘地，上訴意旨主張系爭都市計畫不准許住宅使用之規定，牴觸臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）云云，尚屬誤解。此外，在行政訴訟法增訂第5章都市計畫審查程序規定之前，因受限於撤銷訴願及撤銷訴訟須以行政處分為程序標的，是都市計畫之內容如直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，乃認定其屬行政處分之性質，並基於有權利即有救濟之憲法原則，許其就該部分提起行政爭訟以資救濟，惟得否認為行政處分而許其爭訟，與是否該當都市計畫法第79條第1項所稱之直轄市政府依本法所發布之命令兩者間並非互斥，上訴意旨主張都市計畫內容中就土地及建築物之使用限制，其可定性為行政處分者即非屬都市計畫法第79條第1項所稱之直轄市政府依本法所發布之命令，亦為其個人歧異見解，無可採信。至上訴意旨主張都市計畫法第19條規定，規範內容與92年1月29日修正公布之都市更新條例第19條第3項內容相仿，依司法院釋字第709號解釋宣告違憲之意旨，應認屬不符正當行政程序，而為違憲之無效命令一節，核將性質上屬行政處分之都市更新事業計畫之審議核定之程序要求，加諸本質上屬法規之都市計畫擬定審議核定程序，混淆不同制度，殊無可採。
㈤再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土
地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
㈥又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制
行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。
㈦經查，上訴人為系爭建物之所有權人，系爭建物坐落之系爭
土地位於臺北市政府83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案的商業區內，係供商業購物中心使用，不容許供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向臺北市稅捐稽徵處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人於107年9月12日發函通知系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，未獲上訴人回應等情，為原判決依法確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分裁處上訴人罰鍰6萬元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。上訴人主張其屬難以避免之違法性認識錯誤，且主觀上是否具故意過失應於其取得系爭建物並決定作為住宅使用時即予以評價云云。查系爭建物位於都市計畫商業區，依83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案均不得作為住宅使用，已如前述，系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區（供商業購物中心使用）」，建築物概要亦載明地上3層「用途：金融保險業（不含銀行、合作社）」（原處分卷乙證10），上訴人購買系爭建物之初，應可得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制；且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年4月26日起，即發函對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導，且已送達上訴人，此為原審依法認定之事實，並有該函及送達證書可按，自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為自用住宅使用，其仍持續為自用住宅使用，自具有違反臺北市政府依都市計畫法所發布之土地或建築物之不准許住宅使用命令之故意，上訴意旨無可採信。㈧綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原
審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 4 月 15 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳法官 林 惠 瑜法官 高 愈 杰法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 4 月 15 日
書記官 莊 子 誼