最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第388號上 訴 人 鮑鼎訴訟代理人 林穆弘 律師被 上訴 人 臺北市松山區戶政事務所代 表 人 蔣宜君上列當事人間戶政事件，上訴人對於中華民國109年2月20日臺北高等行政法院108年度訴字第769號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於備位之訴（被上訴人應撤回系爭函文之聲明）及本件訴訟費用均廢棄，發回臺北高等行政法院。
上訴人其餘上訴駁回。
理 由
一、緣上訴人設籍於臺北市○○區○○○路000巷00號4樓（下稱「系爭房屋」），經訴外人即系爭房屋所有權人鮑敦於民國107年11月12日以上訴人已未在系爭房屋居住為由，申請依戶籍法第50條第1項規定，將上訴人戶籍遷至轄區戶政事務所即被上訴人所在（下稱系爭申請），被上訴人即以107年11月12日北市松戶登字第10760038501號函（下稱「原處分」或「系爭函文」）通知上訴人略以：「主旨：有關臺端全戶1人已搬離戶籍地，經房屋所有權人依規定申請逕為暫遷至戶政事務所一案……說明：二、臺端全戶1人（設籍：臺北市○○區○○○路000巷00號4樓），請於108年3月8日前攜帶戶口名簿……直接至現居住地戶政事務所辦理戶籍遷入登記。三、按戶籍法……第48條第1項規定：『戶籍登記之申請，應於事件發生或確定後30日內為之。……』……四、若逾期不為辦理，將由本所逕為辦理登記並依戶籍法第79條規定：『無正當理由，違反第48條第1項規定，未於法定期間為戶籍登記之申請者，處新臺幣300元以上900元以下罰鍰；經催告而仍不為申請者，處新臺幣900元罰鍰。』」上訴人對原處分不服，提起訴願遭決定不受理，遂以預備之訴之型態起訴，為先位聲明：訴願決定及原處分（即系爭函文）均撤銷；備位聲明：被上訴人應撤回系爭函文。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原判決以系爭函文具行政處分之性質，且無違誤，將上訴人之先、備位之訴一併駁回，其理由略謂：
㈠系爭函文是對上訴人直接發生法律效果的行政處分：
1.綜合戶籍法第16條第1項、第17條第1項、第26條但書第6款、第41條、第48條、第48條之2第7款、第50條第1項、第79條等規定意旨可知：
⑴我國人民在登記其戶籍後，倘遷出原鄉（鎮、市、區）3
個月以上，並由他鄉（鎮、市、區）遷入3個月以上者，除非有同法第16條第1項但書所列情形之外，其本人或戶長為此等遷徙登記的申請義務人，應於此等事件發生後30日內，向遷入地戶政事務所於辦理遷入登記時，併同辦理遷出登記；若無正當理由，未於遷出、遷入3個月以上事件發生後30日的期限內申請辦理遷出、遷入登記者，已違反戶籍法第48條第1項規定的行為義務，針對此等怠於法定期間內行為義務的違章不行為，依同法第79條規定，應處新臺幣（下同）300元以上900元以下罰鍰的行政罰。
(2)針對前述怠於行為義務的違章不行為，依同法第48條第3項規定，戶政事務所尚須以書面催告其履行申報戶籍登記的行為義務，核其意義，等同行政執行法第27條第1項前段所稱：「對於依法令或本於法令之行政處分而負有行為義務者，以書面限定相當期間履行」（按此為抄繕原判決用語，惟與現行有效法律之文字有部分未合）。而經戶政事務所書面催告仍不申辦者，依戶籍法第48條之2第7款規定，戶政事務所應逕行為遷徙登記，核其意義，則等同行政執行法上開條項規定後段所稱：「逾期仍不履行者，由執行機關依直接強制方法（以實力直接實現與履行義務同一內容狀態之方法）執行之」（按此為抄繕原判決用語，惟與現行有效法律之文字有部分未合），另依同法第79條後段規定，就此經催告而仍不為申請的違章不行為，另應處法定最高額900元罰鍰。至於全戶遷離戶籍地，未於法定期間申請遷徙登記，無法催告者，參照戶籍法第50條第1項規定，則經房屋所有權人、管理機關、地方自治機關申請，或無人申請時，戶政事務所得將其全戶戶籍暫遷至該戶政事務所。
⒉本院104年11月份第1次庭長法官聯席會議曾決議戶政事務
所催告人民於撤銷登記事由發生時，應辦理登記，此一催告函非行政處分之法律意見，惟認：
⑴本件被上訴人發出系爭函文，已明白傳達其認定具體事
件中，遭申報遷徙之特定人民有遷離原戶籍地，並負有在法定期間內申辦戶籍遷徙登記義務的意旨，參酌德國行政法學上所謂「轉化」或「轉換」之理論，此已將戶籍法第16條第1項、第17條第1項、第48條第1項等抽象規定之假設、條件性命題，轉化為具體事件中，一方面確認特定人民遷離原戶籍地的要件事實存在，另方面確認其負有辦理戶籍遷徙登記義務的法律效果。況且，該函文還進而將戶籍法第48條第1項的抽象法定期限，轉化為個案事件中，遭申報遷徙人應履行義務的具體特定時日期限，進而明示違反所限定特定期限不履行者，即認定其為違反行政法上義務行為，將由發文之戶政事務所以直接強制方式逕為辦理戶籍登記，且依同法第79條規定處以法定最高額罰鍰，更有將戶籍法所定抽象辦理期限，轉化為具體事件中命於特定期限內履行義務的下命規制意旨，應屬兼具確認與下命性法律效果的行政處分無誤。
⑵另本院前107年7月份第1次庭長法官聯席會議，也曾以：
違章建築拆除通知單（下稱「拆除通知單」）內容認定特定人民Ｂ逾期未補辦申請建造執照手續，構成違章建築拆除要件，並表示依……辦法……規定應執行拆除係屬違章建築之甲房屋，即含有命Ｂ自行拆除，否則逕為強制執行之意思等語為由，決議上開拆除通知單屬於確認及下命性質之行政處分。細究此聯席會議決議的意旨，行政機關在公法上具體事件，以書面通知形式，對於特定人民認定其行為不行為或對物的管理狀態現實構成違章要件，並定期命其先自行改正違章行為不行為或違章狀態，否則即由行政機關逕行採取其他間接強制或直接強制之強制執行手段，該書面通知具有將抽象法令關於構成要件與法律效果之規定，轉化為具體事件中，確認違章要件事實與限期下命改正的效力，即屬直接對外發生規制效力的行政處分。依此而言，更足佐證戶政事務所以書面通知遭申報遷徙之人，應於具體特定時日的期間內，申辦戶籍登記，且一併警示逾期不辦理時，將逕為辦理登記，並處以罰鍰的情形，該書面通知應屬具確認與下命效力的行政處分，而非單純的觀念通知。則受通知的遭申報遷徙之人若認該行政處分不法侵害其權利或法律上利益者，即得依行政訴訟法第4條規定，提起撤銷訴訟，以救濟其權利或法律上利益。
㈡上訴人已遷出系爭房屋3個月以上，原處分並無違誤，至於
被上訴人作成原處分前雖未通知上訴人陳述意見，尚不影響原處分的適法性：
1.戶籍登記的戶政管理機制，是我國人口身分與分布狀況
的資訊管理系統，旨在掌握定居於我國臺灣地區之國民人口身分與居住分布狀況，俾便作為各種需以此等人口資訊為制度運作條件之行政法令推行的基礎，因此，戶籍登記的居住資訊，應依國民實際居住的客觀事實狀況而定，與住所作為自然人基於自主決定並兼顧交易安全之地理上法律秩序中心，有所區別。故戶籍法第16條、第17條所稱「遷出」、「遷入」而應為戶籍登記的情形，即應以戶籍登記人的客觀居住情形認定之，與民法上認定住所變動之情，有所差異。簡言之，戶籍法上所謂「遷出」，當以登記戶籍之人客觀上有無居住在原戶籍地而定，不以遷出人主觀上確有遷出原戶籍地的意願，或其遷出主觀上可歸責為必要。
2.經查，被上訴人於107年11月12日受理系爭申請，當日雖未先通知上訴人陳述意見，或通知其參加為當事人，也未進行相關職權調查並據以認定上訴人是否確實遷出系爭房屋以前，即作成原處分（即系爭函文）向上訴人送達，惟此程序之不足，仍無損於原處分之合法性：⑴在原處分作成並向上訴人送達生效前，上訴人即已因
其兄弟鮑敦更換門鎖而無法進入系爭房屋內居住。再參卷附上訴人與訴外人鮑慶玲共同向臺灣臺北地方法院對鮑敦所提返還信託物民事訴訟事件（臺灣臺北地方法院106年度重家訴字第18號）判決顯示，該民事事件是於107年7月19日言詞辯論終結，同年8月23日宣示判決，該判決以言詞辯論終結為基準時點所記載上訴人向民事法院陳報當時的住所，雖仍設於系爭房屋之址，但當時之居住地，則在鮑敦提出系爭申請書所申報的系爭臺中地址（見原審卷第625頁）；另觀上訴人於107年11月30日所提訴願書（見訴願卷第2頁）及本件起訴狀（見原審卷第11頁）等所書的聯絡地址，也均記載為系爭臺中地址。由此可見，上訴人在107年7月19日以前，即因系爭房屋的產權糾紛，遭鮑敦更換門鎖禁止入內，而未居住在戶籍所設的系爭房屋，計算至同年10月19日為止，客觀上未居住在系爭房屋已達3個月以上，參照前開關於戶籍法第16條、第17條所稱「遷出」、「遷入」應按客觀居住事實認定，無須審認遷徙人主觀意願的說明，在同年11月12日原處分作成、送達生效當時，上訴人客觀上的確已遷出系爭房屋達3個月以上，依戶籍法第16條第1項規定，已有依法辦理戶籍遷出之遷徙登記的義務。以此而言，原處分在確認上訴人有申辦戶籍遷徙登記義務的部分，就實體權利義務關係而言，並無違誤。⑵既然上訴人至遲算至107年10月19日止，就已遷出戶籍
所設系爭房屋達3個月以上，而有向遷入地之戶政事務所辦理遷徙登記的義務，參酌原審前述有關戶籍法第48條第1項、第3項、第48條之2第7款、第50條第1項、第79條等規範意旨的說明，自上述107年10月19日遷徙登記義務事件的發生起算30日，即至同年11月17日為止，上訴人申辦戶籍遷徙登記的法定期間就已屆滿，倘上訴人未於該法定期間內為戶籍遷徙登記的申請，依同法第79條規定，其怠於履行行政法上義務，已應受罰鍰的制裁，戶政事務所也得以書面催告之，並告知如經催告仍不申請者，戶政事務所應逕行為遷徙登記。依此而論，原處分寬列申辦登記之法定期限，下命上訴人應於108年3月8日前，向現居地戶政事務所辦理戶籍遷徙登記，課予上訴人在上開寬列的特定期限前，有具體的戶籍登記辦理義務，經核就下命規制部分，也不違法。
⑶行政程序法第23條規定：「因程序之進行將影響第三
人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或依申請，通知其參加為當事人。」除非法律另有特別規定，此一規定終究僅具促進行政作成正確實體決定，避免不法侵害人民實體權利的輔助性功能。故即使行政機關未遵循行政程序法第23條規定，未依合義務裁量決定而通知第三人參與行政程序，但在相關行政程序中所作成的行政實體決定（行政處分），若實體合法性不因第三人未參與行政程序而受影響，該第三人實體上權利也未因而受到損害者，行政法院自不能只因為行政處分作成具有程序性違法瑕疵，即予以撤銷，致撤銷訴訟變質為旨在整飭行政客觀法秩序的客觀訴訟。
⑷原處分之合法，業經說明在前，是故，即使被上訴人
在系爭申請程序中，並未通知上訴人參加為當事人，也未在作成原處分前，給予上訴人陳述意見的機會，也不足以構成原處分應予撤銷的事由。況且，被上訴人在原處分送達生效後，上訴人雖隨即於107年11月30日提起訴願（見訴願卷第2頁），但在訴願程序終結前，上訴人已於107年12月24日至被上訴人處所陳述意見，表示其雖未居住戶籍地多時，但非可歸責於己等語，當日被上訴人並派員會同上訴人與轄區員警到系爭房屋現場訪查，由上訴人開啟公寓1樓大門，但至4樓因門鎖更換無法入內等情，已經上訴人自陳明確，且有被上訴人107年12月27日北市松戶登字第1076011796號函復上訴人到場陳述之意見在卷可按（見原審卷第373-374頁），足見被上訴人事後於訴願程序終結前，已給予上訴人陳述意見的機會，並為重新審查後回復具體說明，已補正保障上訴人的行政程序聽審權，被上訴人未遵循行政程序法第102條規定之程序瑕疵已經治癒，更不得以作成處分前未給上訴人陳述意見機會為由，撤銷原處分。
四、上訴意旨略謂：㈠依司法院釋字第398號解釋理由書記載：「……況辦理戶籍遷徙
登記，係出於當事人之自願，應無違反憲法第十條人民有遷徙之自由；……」，也就是大法官認為戶籍遷徙，需有遷徙當事人的自主意思，原審認為戶籍遷出、遷入，只應以戶籍登記人的客觀居住情形來認定，不需論究當事人之主觀意思，顯與具有拘束各機關、人民效力之司法院大法官解釋意旨不符。即有判決適用法規不當之違背法令情形，應予廢棄。㈡上訴人之所以未能返回系爭戶籍地，係因申請人即弟弟鮑敦
私下更換4樓門鎖，兩者有直接的因果關係，上訴人不論在主觀上、或客觀上，都有不可歸責於己之因素存在，故被上訴人在本件事件的處置，確有錯誤。原審先一方面認定上訴人係鮑敦更換門鎖而無法進入系爭房屋內；他方面再認定，鮑敦所提的系爭申請，足以影響上訴人戶籍是否仍得繼續登記在系爭房屋，但被上訴人於107年11月12日受理系爭申請當日，並未為任何合義務裁量，考慮是否通知上訴人為程序當事人，也未先通知上訴人陳述意見，就作成原處分（即系爭函文），則原審何以未認定戶籍法第50條的遷出條件，純係因鮑敦以不正當方法促成上訴人遷出的表象，而依民法第101條第2項規定：「因條件成就而受利益之當事人，如以不正當行為促其條件之成就者，視為條件不成就」，認條件不成就？原審維持原處分，有判決不適用法規之違背法令情形。
㈢於107年11月12日，當被上訴人收受鮑敦同年月9日的遷戶申
請書時，即應依行政程序法第23條規定：「因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或依申請，通知其參加為當事人。」通知上訴人參加鮑敦所啓動的戶政作業行政程序之當事人，而原審法院未嚴格加以區分：行政程序法第23條行政程序之當事人、與訴訟程序之當事人的不同，又未能匡正被上訴人初始之行政行為，未能恪遵行政程序法之規定，又未依上訴人之聲請裁定鮑敦為訴訟參加人，始會肇成本件紛爭迄今，糾葛不斷，亦有判決不適用法規之違背法令情形。
㈣上訴人針對自己戶籍設在系爭房屋，原本享有在臺北市松山
區介壽里的集會及結社自由權，卻突然遭到被上訴人系爭函文的不法侵犯，強制將上訴人戶籍從根深蒂固的「介壽里」，遷往被上訴人所在，且與上訴人毫無關連性的「慈祐里」，實已嚴重侵害憲法保障人民自由集會結社之基本權益。上訴人本可提起給付之訴，請求救濟，原審忽略上訴人此部分請求，亦有理由不備之違背法令。
五、按原審為上訴人敗訴之判決，就先位部分固非無據，惟其所持理由之論述，則有不當；就備位部分，則有理由未備之違誤，茲論述如下：
甲、先位聲明：㈠本院104年11月份第1次庭長法官聯席會議決議對戶政事務所
依100年5月25日修正施行之戶籍法第48條第3項定期催告人民申請辦理撤銷戶籍登記，此一催告是否行政處分，作成決議（下稱本院104年11月份第1次決議）：「所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。故行政機關如係以作成終局決定為目的前所為之指示或催告，因不發生規制效力，自非行政處分。本件催告函僅在通知甲申請撤銷登記，如逾期仍不申請，將依法逕為登記。查100年5月25日修正公布之戶籍法第48條第4項第7款所定之撤銷登記事項，依同法第23條規定，於法定事由發生時人民即有申請登記之義務，並非因戶政機關催告始創設之新義務，尚難謂該催告對受催告者產生有容忍戶政機關逕為登記之義務，足見該催告函尚未發生獨立之法律規制效力，自難認為行政處分。又依行政程序法第174條本文規定，受催告人對系爭催告函之事由得於逕為登記之終局決定一併聲明不服，當不致有對當事人行政救濟權保護不週之虞。」㈡本件上訴人以系爭函文為行政處分起訴請求救濟，訴願決定
則以之為觀念通知，而為不受理決定。原審採取不同於本院104年11月份第1次決議之見解，而認系爭函文已明白傳達其對於具體事件，認定特定人民遷離原戶籍地而負有在法定期間內申辦戶籍遷徙登記義務之意旨，並進而將戶籍法第48條第1項的抽象法定期限，轉化為個案事件履行辦理遷出義務者之具體特定期限，明示違反所限定特定期限不履行者，即認其為違反行政法上義務之行為，將以直接強制方式逕為辦理戶籍登記，並依同法第79條規定處以法定最高額罰鍰，此即係將本件相關之戶籍法抽象規定，轉化於具體事件為事實之認定、確認義務人、下命於特定期限內履行義務等規制，為兼具確認與下命性法律效果的行政處分，固非無據。惟稽之本院104年11月份第1次決議之見解，對於戶政機關依100年5月25日修正施行之戶籍法第48條第3項規定，所作成之公函，認不具行政處分之性質，詳予敘明所持理由如前述。本件所適用之同條規定雖係於104年1月再度修正之規定，惟適用部分之條文文字及項次均未變動（詳附表所示），即本件所涉之法律爭議與上開決議相同，基於以下理由，本院認仍應維持前揭決議所持法律意見：
⒈抽象之法律規範涵攝於具體事實之過程中，一個重要的前
提課題，即對法律進行解釋。在解釋抽象之法律並理解其意旨及內涵後，始得無偏移地適用於具體個案事實之中。而法律解釋之方法諸多，欲得其整體規範意旨之所在，不得不由體系解釋去了解法條與法條間之關聯性，及由歷史解釋探究立法者之意志所欲建構之法秩序狀態。爰將本件相關之戶籍法法條表列如附表，並將戶籍法第48條關於催告之修法過程，表列如附表。
⒉我國戶籍法將戶籍登記分為身分登記等6大種類登記（參戶
籍法第4條），在戶籍法第4章則規定各類登記之多元申請人，另於戶籍法施行細則第9條則依母法之脈絡，於第1項本文規定以申請人之申請為原則，該項但書及第2項規定得為囑託登記、職權登記之例外情形。戶籍法除明定申請人外，另輔以同法第48條第1項登記期限，及同法第79條逾期登記應受裁罰之規定，可知申請乃具強制性之公法上義務。縱有囑託登記、職權登記為輔，也無卸申請人之主動申請義務（實務上戶政事務所是否針對每一未履行申請義務者裁罰，乃其個案裁量之行使，尚無以影響對於法律性質之解釋）。關係本件遷徙登記義務，其事由規定同法第16條、第17條。在同法第3條第3項規定1人1戶籍之原則下，於辦理遷入新籍前，必有遷出舊籍；反之，遷出舊籍時，基於個人家戶之沿續及戶政管理之必要，應有遷入新籍之登記。惟遇有應辦理登記之事由發生，而申請人未為申請時，依同法第48條第3項規定戶政事務所應為催告；同法第48條之1則係例外毋庸催告，得逕予登記之規定（此即戶籍法施行細則第9條所指職權或囑託登記之一種）。在非屬例外（毋庸催告）之情形，經催告後申請人仍不申請，戶政事務所始得依同法第48條之2職權登記（亦規定在戶籍法施行細則第9條之列）。又此一登記，揭櫫前述1人1戶籍之原則，戶政事務所之職權登記，應是包括遷出及遷入，惟在可以確定遷出惟無從查明遷往何處時，則有戶籍法第50條第1項「……未於法定期間申請遷徙登記，無法催告，經房屋所有權人……申請或……，戶政事務所得將其全戶戶籍暫遷至該戶政事務所」之適用。是故遷徙登記事務，申請人自行提出申請固毋庸論，如係戶政事務所經由辦理清查、校正（戶籍法第70、71條），或經由房屋所有權人、房屋管理機關等之通報而獲知有戶籍法第16條、第17條遷出、遷入情事，而未申請時，主管之戶政事政所自應先行催告，視催告結果，如為申請人提出申請，則應予以受理辦理登記（戶籍法第48條第2項規定雖逾期申請，仍應受理）；如申請人置之不理，則依調查所知悉之遷入情形，逕為遷出、遷入登記（參戶籍法第48條之2）；如催告無著，而有房屋所有權人之申請時，即逕為遷出，並暫遷至該戶政事務所（戶籍法第50條第1項參照）。揭櫫上開戶籍法相關規定，可知依戶籍法第48條第3項催告之發出，無非係在蒐尋申請人及查明其遷入之新籍所在，具有行政調查作為之性質。而申請人違反依限提出申請之義務，依同法第79條規定，裁罰在300元至900元之間，如有經催告而仍不為申請者，則裁處最高之900元罰鍰。即立法已決定經催告仍不申請者，屬違章情節最為嚴重者。⒊再由現行戶籍法第48條第3項之立法沿革如附表以觀，立
法之初，原規定於第58條「（第2項）戶政事務所查有不於法定期間申請者，應以書面定期催告，其申請逾期者仍應受理。（第3項）遷徙、出生或死亡登記，經2次催告，仍不申請者，得由戶政事務所呈准縣政府逕為登記」，嗣於86年5月21日移列第47條「（第2項）戶政事務所查有不於法定期間申請者，應以書面定期催告應為申請之人。（第3項）遷徙、出生、死亡、更正、撤銷或註銷登記，經催告仍不申請者，戶政事務所得逕為登記」其修法理由載明，刪除催告應有2次之規定，改為只需經催告仍不申請者，即可由戶政事務所逕為登記，係出於簡化行政作業程序之目的。另增訂催告對象為「應為申請之人」，以明確應催告對象，如係「得」為申請人，則不予催告等語。由此最初戶籍法關於催告之修法說明，可知催告係行政程序之一環，為避免延滯行政效率，改為以向應為申請之人催告1次為已足，立法者並無賦予催告函具有特定申請義務人法效之意思；進一步言之，立法者當無意以催告函特定申請義務人，而使戶籍法第4章關於多元申請人之設計，提前於催告函中特定，致該法第48條第2項逾期申請仍應受理之程序，將因有無催告程序而有不同之申請人之設計（多元與特定）。至於申請人不為申請，乃屬違反行政法上義務之裁罰問題，不因有無催告而不同，只係經催告後有較高之罰責而已。佐之實務上之程序運作，經被上訴人於原審陳明：「基本上我們收到房屋所有權人申請後，依權狀認定為合法申請人，就會發函通知被申請人相關法令規定，函本身就是調查行為，本件就是一般處理原則，還沒進行職權調查還沒確認原告已經遷離戶籍地，就依所有權人申請意旨先發個函給被申請人，看對方反應作為一種調查方式。」、「（說明二被告要求原告於108年3月8日前攜帶戶口名簿等資料，直接至現居住地戶政事務所辦理戶籍遷入登記）原函說明二只是以所有權人申請時間依法令推算，若原告確實居住該地，可於該時間前向戶政事務所提出異議。」等語（見原審卷第412、413頁），足見被上訴人係以系爭函文為行政調查之性質辦理，系爭函文說明「請於108年3月8日前攜帶戶口名簿……」，乃行政調查程序之裁量，斟酌情狀提供上訴人說明之期限，非為作成行政處分而行使裁量權，此亦經被上訴人答辯陳明「系爭函文本身就是被告依行政程序法第36條規定進行職權調查的手段，原告得於催告期限內向被告陳述意見或申請調查證據等資料至為明確。」（見原判決第5頁之記載）。就以上修法沿革，及行政機關作為反應立法意旨之實務作業，在進行法律解釋時，實不能略而不談。另依行政程序法第39條行政機關得通知人民陳述意見之原則性規定，系爭函文乃行政調查程序之一環，同時寓有戶籍法所要求之催告程序，俾予上訴人陳述意見之機會，並將相關之法律規範申明於公函中，俾滿足人民知的權利而已。乃原審以系爭函文有認定事實、確認義務人、下命於特定期限內履行義務等規制效果，為行政處分，並辭費於本件未提供陳述意見之機會仍亦損於系爭函文為合法之論斷云云，恐係未從整體戶籍法規範及立法沿革進行觀察，有適用法律不當之違誤。
⒋至原判決另執本院107年7月份第1次庭長法官聯席會議決議
，以違章建築拆除通知單之內容認定特定人民Ｂ逾期未補辦申請建造執照手續，構成違章建築拆除要件，並表示依……辦法……規定應執行拆除係屬違章建築之甲房屋，即含有命Ｂ自行拆除，否則逕為強制執行之意思等語為由，決議上開拆除通知單屬於確認及下命性質之行政處分。此一理由推導，可以支撐其論點云云。惟本院上開決議，係就主管機關在作成違章建築補辦手續通知單後，人民並未依旨辦理補辦建築執照，而接續作成違章建築拆除通知單，依當時建築法第97條之2授權訂定之違章建築處理辦法第5條、第6條規定意旨，認該違章建築拆除通知單具有確認甲屋為違章建築，及下命B應自行拆除之效力，而屬於確認及下命性質之行政處分。此一決議所持見解係針對相關建築管制事項之「違章建築拆除通知單」而為，與本件戶籍登記事項，乃不同之法制，無性質相近或相同，可資類推之基礎；且該通知單亦無限期下命改正之內容（限期補辦建照之要求，係記載於「違章建築補辦手續通知單」中），原審援為比擬推導，乃不適當之解釋方法，難以成立，併予指明。
㈢綜上，系爭函文不具行政處分之性質，訴願決定予以不受
理，並無不當；上訴人提起撤銷之訴，乃起訴不合程式或不備其他要件，且屬不能補正者，為不合法，原應以裁定駁回，乃原審誤為行政處分，再為實體審究後，認無違誤而予駁回，所持理由即有未合，惟駁回之結果則無二致，上訴人請求廢棄，仍屬無據。至關於系爭函文之其他實體爭執，即無審究之必要。
乙、備位聲明㈠原審以系爭函文並無違法，故上訴人備位請求，亦屬無據
，而予以駁回。查本件既經認定系爭函文非行政處分，就先位聲明部分駁回上訴確定，依預備之訴之法理，以先位無理由為審理備位訴訟之條件，本件即有就備位聲明予以審究之必要。
㈡本件備位聲明為被上訴人應撤回系爭函文，似為提起一般
給付之訴，而原審於言詞辯論時所整理之爭點，亦歸納為「如一為否定（指系爭函文非行政處分），則原告請求被告撤回系爭函文，是否欠缺權利保護必要？有無公法上的請求權基礎？」，即上訴人提起給付之訴有無權利保護必要，為關係其訴權存否之前提爭點，乃原審未為判斷，其駁回此部分訴訟，即有理由未備之違誤，上訴意旨請求廢棄，即屬有據。茲為保障其審級利益，實有必要發回原審另為調查，審酌本件是否經被上訴人終局職權辦峻遷徙登記（本件判決仍以系爭房屋住址為上訴人之住址），則本件系爭函文之發出，如何致上訴人具備權利保護之必要，及應闡明其請求權基礎，並視上訴人之聲明及主張，審視有無論究戶籍之遷徙只須審酌客觀居住情形而毋庸重視其主觀意願，及其餘實體爭點之必要；並審酌應否依上訴人之聲請裁定鮑敦參加訴訟（見原審卷第416頁），如認其聲請為不合法，應依行政訴訟法第43條第1項為駁回之裁定。再視重為實體審理及程序處理後之結果，而為判斷。
六、綜上，上訴人之先位請求為不合法，原審由實體事項予以判斷，駁回其訴，所持理由雖有不當，惟結果並無二致，仍應以上訴為無理由；另上訴人之備位請求，原審未予審酌，有理由未備之違誤，上訴人請求廢棄，即屬有據，爰發回原審依本院前揭意旨重為審理。
據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 12 月 23 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 洪 慕 芳法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 12 月 23 日
書記官 楊 子 鋒