最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第394號上 訴 人 第一商業銀行股份有限公司代 表 人 邱月琴訴訟代理人 陳芝荃 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 盧秀燕上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國109年1月16日臺中高等行政法院108年度訴字第3號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，上訴人代表人由廖燦昌變更為邱月琴，茲由新任代表人於民國109年11月27日具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人為臺中市○區○○段○小段0-0地號土地所有人。被上訴人於107年5月18日召開107年度第3次古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會（下稱審議會），審議位於臺中市○區○○段○小段0-0、0-0、0-00等地號土地之歷史建築「瑾園」（門牌號碼：臺中市○區○○路000號，下稱瑾園或系爭建物）公告事項審查案，會議中並請「瑾園」建物及土地所有人與會陳述意見，本次會議經出席委員3分之2以上同意：「⒈歷史建築及其所定著土地之面積及地號為：⑴建築本體：臺中市○區○○路000號，總面積為341.72平方公尺（面積應以實際測繪資料為準）。⑵定著土地範圍：東區○○段○小段0-0、0-0、0-00、0-00、0-00、0-00地號，面積約為947平方公尺（面積應以實際測繪資料為準）。⒉不同意歷史建築登錄後採移地保存方式。」被上訴人遂依據106年11月17日106年度第7次審議會及上開審議會會議決議，於107年7月2日以府授文資古字第10701338451號公告（下稱原處分）登錄「瑾園」為歷史建築，另於同年月日以府授文資古字第1070133845號函送上開公告予上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。嗣經原審法院判決駁回後，上訴人不服，乃提起本件上訴。
三、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯於原審之陳述，均引用原判決所載。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠文化資產保存法（下稱文資法）第3條第1款第2目規定之「歷史建築」係屬不確定法律概念，且得否指定為歷史建築之文化資產，顯屬高度專業範疇，依同法第6條規定，係由專家學者組成之審議會職掌，依法定程序本於專業素養為判斷，則文資法相關規定即賦予文化資產審議會相當程度之判斷餘地，倘被上訴人作成判斷時無恣意濫用及其他違法情事（其可資考量之情形包括：⒈行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。⒉行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⒊行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⒋作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⒌行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⒍行政機關之判斷，是否違反平等原則），要難任意指摘有違法情形。被上訴人依據文資法第6條及文化資產審議會組織及運作辦法（下稱組織及運作辦法）規定，設置審議會，並訂定臺中市古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會設置要點（108年1月1日廢止，下稱設置要點），核此要點在使文資審議會於設置結構上為合議制，除使其成員具有類似鑑定事實之專業能力，並能反應不同之社會多元理念。公務系統中則指明文化局局長為當然委員，並有任期保障，茲以保障其職權之獨立行使，期經由不同屬性之代表，或基於專家之學術專業、或基於政府機關政策立場，踐行互相辯難、說服而凝聚共識之正當程序，若確因如此而對文資法中「歷史建築」一詞之法律解釋及涵攝得出具體化結果，原審自應尊重。但文資審議會既因其組織法及程序法之踐行而享有判斷餘地，相對地，其判斷過程就必須恪守組織及程序之要求，並就作成判斷之事實與原因，盡相當之說明義務。㈡被上訴人於106年11月17日召開106年度第7次審議會，討論東區「瑾園」列冊追蹤及審議是否指定或登錄文化資產案，會中並決議將「瑾園」登錄為歷史建築，其委員會之組成乃係依當時設置要點第3點規定辦理，審議會委員共15人，分別有機關代表及專家學者，且主任委員為臺中市副市長。而文化資產保存係屬不確定法律概念，得否指定為文化資產，具有高度專業性，應由專家組成審議會，本於專業素養為判斷。依行為時組織及運作辦法第4條第2項規定，其專家學者係指具備該審議會所涉文化資產類別之相關學術專長或實務經驗，本件屬古蹟指定及歷史建築登錄之事項，被上訴人遴聘之專家學者委員，分別具有文化資產維護、建築、室內設計、都市計畫與空間資訊等專業，其審議會之組成尚無不合。又依行為時文資法施行細則第14條第2項規定，僅規範審議前應組成「專案小組」，並未限制渠等成員之資格或人數，被上訴人依據行為時文資法施行細則第14條（該條條號於106年7月27日修法前為第7條之1）之意旨及被上訴人105年1月19日臺中市105年度「古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會」第2次審議決議，由主管機關邀集專家學者組成之專案小組，有被上訴人相關簽呈在卷足憑，於法尚無不合。相關專案小組會議紀錄，雖僅記載文化資產價值評估之內容，惟委員本就會將未來保存管理維護、登錄範圍影響此等因素，併同納入考量依據，不以將此考量作成書面為限。是上訴人訴及其內容全無一字提及「未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響」之評估，顯見並未依據行為時文資法施行細則第14條第2、3項規定進行評估「未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響」云云，當屬上訴人主觀認知，要無足採。另依行為時組織及運作辦法第9條第2項規定，審議會開會時，參與「現場勘查」之委員應至少1人出席。被上訴人歷次現場勘查及專案小組成員，其中101年7月6日現場勘查之成員有方怡仁；101年8月9日101年第3次臺中市審議會之成員有邱上嘉、方怡仁；104年12月14日現場勘查之成員有邱上嘉、張宇彤；105年4月20日專案小組會議成員有劉曜華、邱上嘉、蘇睿弼；106年10月26日專案小組會議成員有劉曜華、邱上嘉、蘇睿弼，經比對確實符合本件106年11月17日106年第7次審議會之委員。上開現場勘查均邀集委員（具文化資產相關背景之專家學者）出席提供意見，且與系爭106年度第7次審議會之委員亦有重疊，雖依行為時組織及運作辦法第5條第1項規定，委員任期為2年，因期滿後成員有所變動，但現行委員既有多人曾參與被上訴人依職權提報前之相關現場勘查及專案小組討論之程序，並經106年度第7次審議會過半數之委員出席，且經出席委員3分之2以上同意，自不因審議會成員變動而有影響。再者，審議會係由機關代表及專家學者組成，並於審議會審議前，依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、藝術、科學、自然等價值進行評估，另參與「現場勘查」之委員應至少1人出席委員會議，俱如前述，已有參與現場勘查專家學者出席，是上訴人所稱104年12月14日、107年1月17日現場勘查及106年11月17日106年度第7次審議會審議時、107年5月7日「臺中市○區『瑾園』歷史建築登錄範圍專案小組會議、107年5月18日107年度第3次審議會，均無任何專家學者到場列席提供諮詢意見，已違反行為時組織及運作辦法第9條第3項等云，自有誤解，亦非可採。㈢本件於101年6月12日經「瑾園」訴外人即該房屋納稅義務人之一林經堯主動提出申請擬指定為古蹟或登錄為歷史建築，經被上訴人依文資法及相關規定辦理文化資產價值現場勘查及進行意願調查後，提送臺中市審議委員會101年度第3次審議會，經出席委員3分之2以上決議：「同意本案登錄歷史建築，惟應再與所有權人協調並取得同意後，再行公告登錄」，並於101年8月16日以局授文資字第1010014404號函知相關所有權人審議結果，因上開決議應俟取得所有權人同意後始可公告登錄，被上訴人乃於104年3月3日召開所有權人協商會議，惟所有權人仍堅決反對登錄，致被上訴人未能以公告完成行政處分。嗣被上訴人於104年7月30日接獲臺灣臺中地方法院101年度重訴字第303號判決書指出系爭建物為無權占用○○段0-0及0-00等2筆地號，判拆屋還地，另同年8月13日房屋納稅義務人之一林經堯復以申訴書要求指定古蹟，被上訴人乃將本件再提送文資審議會討論，同年12月14日辦理文化資產價值現場勘查，惟本件經臺中市審議委員會104年度第11次決議，仍維持101年度第3次審議之決議內容，故仍無法依法定程序完成公告事宜，並以105年2月4日府授文資古字第1050025441號函通知當事人。惟林經堯不服提起訴願，經文化部105年6月6日作成訴願決定，指出101年、104年2次文資審議決議之「需與所有權人取得同意後，方可辦理公告」等附帶條件已違反文化部相關函釋，故撤銷上開處分，由被上訴人另為適法之處理。其後被上訴人依據文化部前揭訴願決定書及105年6月27日專案小組第2次會議初步建議意見辦理，於105年8月3日辦理文化資產價值現場勘查，並於105年8月5日提送臺中市審議委員會105年度第7次審議，會議決議為「⒈本案經出席委員三分之二以上同意東區『瑾園』具文化資產價值，列冊追蹤。⒉本案建物未進入審議程序前，倘遇有緊急情況時，主管機關得依文資法第20條第2項規定，列為暫定古蹟，並依暫定古蹟條件及程序辦法第3、4條規定，組成暫定古蹟處理小組，辦理暫定古蹟審議。⒊建議本案建物先進行初步調查研究，以作為後續審議之參考。」其後於105年9月20日通知本件相關所有人。被上訴人依據臺中市審議委員會105年度第7次審議決議，辦理「臺中市○區『瑾園』建築測繪及簡易歷史調查」案，並於初步調查研究案結束後，於106年4月28日提送臺中市審議委員會106年度第1次審議，會議決議為「繼續列冊追蹤。」其後於106年5月23日通知本件相關所有人。訴外人林經堯再次提請訴願，文化部於106年9月21日作出訴願決定，指出被上訴人仍未就「古蹟指定或不指定」、「歷史建築登錄或不登錄」作成准駁與否之法效意思，應由被上訴人於2個月內作出適法之處分。被上訴人乃於106年10月26日召開「東區勝昌堂、梅鏡堂、福建源、瑾園及南屯區八卦窯再提會討論案」第3次專案小組會議，研商本件爭議之處理方式，並於106年10月27日提送臺中市審議委員會106年第6次會議報告，經委員會授權就本件疑義事項函請文化部釋疑，業務單位於106年11月1日函詢文化部，文化部續於106年11月24日函復，被上訴人仍負有依前揭訴願決定期限作成行政處分之義務。雖被上訴人另於106年11月14日本於職權提報指定為古蹟或登錄為歷史建築，但因被上訴人本負有依前揭訴願決定期限作成行政處分之義務，是其後續所進行之審議程序，乃係延續前面作為義務而來，亦即被上訴人依職權提報所進行之程序具有案件同一性，當可相互援用。㈣系爭建物經訴外人林經堯2次主動提報、申請指定為古蹟或登錄為歷史建築，被上訴人乃先後於101年7月6日、104年12月14日、105年8月3日3次辦理系爭建物之文化資產價值現場勘查，並經被上訴人委託東南科技大學辦理「臺中市○區『瑾園』建築測繪及簡易歷史調查」。嗣於106年11月17日召開106年度第7次審議會，討論東區「瑾園」列冊追蹤案及審議東區「瑾園」指定或登錄文化資產案，該次會議經審議會委員12位出席，經出席委員11位即3分之2以上同意解除列冊追蹤，並經12位委員中11位即3分之2以上同意登錄為歷史建築，名稱為瑾園，有關歷史建築及其所定著土地之範圍於確認後，再送審議會審議，並可見土地所有權人即上訴人及權益關係人列席之意見紀錄。被上訴人遂於107年1月17日邀集審議會委員、建物及土地所有權人，辦理東區「瑾園」歷史建築登錄範圍暨外圍牆體現場勘查，並於107年5月7日召開東區「瑾園」歷史建築登錄範圍專案小組會議，以確認歷史建築及其所定著土地之登錄範圍。嗣被上訴人於107年5月18日召開107年度第3次審議會，審議歷史建築「瑾園」公告事項審查案，亦經土地所有權人即上訴人及權益關係人列席陳述意見，該次會議經出席委員3分之2以上同意確認歷史建築「瑾園」及其所定著土地之面積及地號範圍如原處分所載，並不同意系爭建物採移地保存之方式。被上訴人遂依上開會議決議，於107年7月2日以府授文資古字第1070133845號函送登錄系爭建物為歷史建築之原處分予上訴人，核原處分作成所依據之歷史建築登錄程序，於法尚無不合。又歷史建築登錄之目的，乃係保護該歷史建物之現狀及存續，觀諸原處分該等登錄理由之記載，瑾園為日據時期臺灣文化活動與社會活動相關人物林子瑾之故居，建築本體為紅磚造並覆蓋日本瓦作屋面，中央入口山牆泥飾主題細緻。該建築物為「櫟社」及「臺灣文社」等文化團體之活動場所，及發行刊物「臺灣文藝叢誌」之事務所，具地域風貌及地區性建造物之特色與建築，有被上訴人委託東南科技大學辦理「臺中市○區『瑾園』建築測繪及簡易歷史調查」之成果報告書可資佐證。該報告書並記載：「……在同時期建築案例也屬於常見的洋式做法」，乃指具日治時期之地區性建造物類型之特色，相較於今日或其他時代之建物，自能彰顯其地域風貌及歷史建築之價值。且本件歷史建築登錄處分，經被上訴人審議會審議通過，其登錄理由係以系爭建物符合行為時歷史建築紀念建築登錄廢止審查及輔助辦法（下稱審查及輔助辦法）第2條第1項第1款、第3款所列：「表現地域風貌或民間藝術特色」、「具地區性建造物類型之特色」，而審議會會議紀錄中，委員審議系爭建物之理由謂：「委員A：……⑵本建築為日治時期清水紅磚牆構造，黑色日本瓦屋面，採寄棟式屋頂樣式，具表現當時代之地域性作法。⑶本建物可做為地區性建築的代表性作品，亦具建築史之價值。……；委員B：瑾園雖經增改建，惟形式尚完整，建築本體為紅磚造覆以日本瓦，主入口山牆以細緻泥飾裝飾，兼有西式圓弧形門拱，展現該時代的地域風貌與建築特色。……；委員E：瑾園為臺中後火車站地區之地標，日治時期許多重要歷史事件皆發生於此處，與吳子瑜之怡園和天外天齊名，具重要之歷史意義。……；委員H：……⑵依日本時代的建築，歷史價值與臺中文化城有密切相關，櫟社及文化運動等。⑶建築物本身在風格造型和構成均有在地性的住宅建築，並無有相似的建築。」被上訴人並將登錄理由及範圍於登錄公告中載明，顯然審議會委員係認為，系爭建物為當時代文化活動之場所，透過系爭建物之保存，可連結當時代地域風貌，喚醒並重塑當地人民與過去歷史之記憶。準此，原處分登錄臺中市○區「瑾園」屬於宅第種類之歷史建築，核無對歷史建築概念涵攝錯誤之情形，復無違反經驗法則或論理法則，或悖離一般公認之價值判斷標準，更無考量無關事物之情事至明。則被上訴人依審議會之專業判斷，作成原處分登錄系爭建物為歷史建築，並劃定如審議會決議所載之定著土地範圍，既查無前揭審查專業判斷應考量之違誤情事，行政法院自應予以尊重，則其將上訴人所有之土地部分劃入瑾園所定著土地之範圍內，自屬適法有據。至於本件建築物測繪及簡易歷史調查成果報告書，僅提供作為審議委員會參考，委員各基於專家之學術專業、或政府機關政策立場，獨立行使職權，並本於專業素養為判斷，不受成果報告書之結論所拘束，是上訴人主張本件之「建築物測繪及簡易歷史調查成果報告書」內容與「瑾園」建築本體關聯性不強，且報告書內容與登錄理由有別云云，要難作為原處分違法之依據。另上訴人主張上開成果報告書並未完整提供各審議委員參酌乙事，為被上訴人所否認，上訴人空言主張，亦非可採。㈤在有形文化資產中，建造物之主要構造與建材仍存在，僅其附屬單元毀壞之情形，則屬應如何修復之問題，核不影響其登錄歷史建築之認定。易言之，只要歷史建築之重要結構仍完整，即具備登錄歷史建築之客體要件，並不以原始樣貌仍完整保留為必要，此參照文資法第24條第1項之意旨可明。系爭建物之現況於108年10月7日履勘現場作成勘驗筆錄，系爭建物之屋頂目前雖非覆以日本瓦，然有形文化資產形貌之維持，應以尊重原有形貌及文化特質為原則，如有部分毀壞情形乃屬如何修復符合原形貌之問題，核與登錄歷史建築之認定不生影響。是以本件歷史建築之屋頂瓦片雖經更換為現代瓦，惟此並不影響「瑾園」本體建築及其中央入口山牆之泥飾等重要結構物之完整性，復無損於其具備歷史建築之價值性。㈥文化資產之保存具高度公益性，為妥善保存系爭建物及其周遭環境景觀、整體風貌，系爭建物定著土地之範圍應較建物本體大，應屬必要且適當（本院104年度判字第39號判決參照），惟被上訴人應就「劃定系爭土地於系爭歷史建築保存區範圍內」與「系爭建物之完整性」或未來「觀賞可能性之確保」提出具體判斷之理由說明。就原處分所公告系爭建物定著土地範圍部分，除登錄範圍現場勘查會議紀錄及專案小組會議紀錄所附具之理由可供參酌外，於108年10月7日履勘時，被上訴人之訴訟代理人就此亦提及：「定著土地範圍之東側是以建築本體東側牆體向外延伸3公尺為界，主要考慮這裡是建地而且又臨大馬路，未來如果興建高樓，不致於影響這邊的日照採光，而且也考慮到施工及防災。」準此可知，以本件現況而言，倘僅以建物滴水線面積公告，無異任由歷史建築旁可隨意興建阻礙通道，如此將必阻礙系爭歷史建築出入觀覽動線，與文資法第34條所規範意旨相違背，對歷史建物之視覺景觀及文化資產價值，均有所減損，削弱保存意義。準此，本件既不適合僅公告歷史建築所投影面積之土地，則被上訴人所屬審議會將系爭歷史建築之定著土地範圍公告為：東區○○段○小段0-0、0-0、0-00（前3筆均為部分）、0-00、0-00、0-00地號，面積約為947平方公尺。並於地籍套繪圖上括號註明保存範圍為南側至計畫道路建築線，西側至計畫道路西側線，東側以歷史建築東側牆體向外延伸3公尺為界，北側以原磚構建物之邊界平行本體劃設，以確保歷史建築觀覽出入動線及完整性，並未逾越必要程度、亦未考量無關聯之事物，原處分並無前揭審查專業判斷應考量之違誤情事，行政法院自應予以尊重，則其所劃定之歷史建築所定著土地範圍，自屬適法有據。上訴人固舉「東勢仔勝昌堂」、「西區民生路56巷日式宿舍」、「西區四維街日式招待所」等案例主張劃定範圍與歷史建築本體比例不符，惟個別歷史建築之地理環境、坐落位置均不相同，上訴人所舉上開案例並非均能一概比附援引為本件之參考，是上訴人上開主張，並不足採。㈦將土地上建造物及附屬設施認定為歷史建築而予登錄、公告，是對該建物與坐落之土地所有權人財產權自由行使造成重大限制之行政處分。因此，文資法第9條第1項前段乃規定主管機關應尊重文化資產所有人之權益，旨在提示主管機關關於文化資產審議及認定之行政程序，雖重在保存及活用文化資產，保障文化資產保存普遍平等之參與權，充實國民精神生活，發揚多元文化等立法目的（同法第1條）之實踐，仍不能忽視憲法對人民基本權利之保障。然而，歷史文化資產之保存究竟有其公益性，憲法關於人民財產權之保障，也並未禁止一切未經人民同意而對人民財產權之限制，依憲法第23條規定，只要為增進公共利益之必要，而以法律限制之者，亦即符合法律保留、比例原則、平等原則等憲法法治國原則對人民基本權利保障之規範要求者，即使違反人民意願，亦得本於法律規定，對人民財產權利予以限制。是故，文資法第9條第1項前段規定，即不能當然解釋為「未經土地或建物所有權人同意者，即不得將建物或其附屬設施登錄為歷史建築」。尤其文資法關於歷史建築之調查與登錄決定，在組織程序上設有前述專業審議會及行政程序，以確保此專業決定之正確性，在實體方面也定有前揭審查認定基準，屬人民可預測判斷且可供司法審查之判斷基準，符合法明確性與法律保留之要求，而前開對人民土地或建物利用、處分權能之限制，也都在文化資產保存目的之必要範圍內，並未違反法律保留原則、比例原則或平等原則，與憲法保障人民基本權利之法治國原則相符合。又對於土地所有權人財產權所受之限制，除文資法第99條定有減徵房屋稅及地價稅之優惠條款外，亦可依都市計畫容積移轉實施辦法、臺中市實施都市計畫容積移轉審查許可條件及作業要點申請容積移轉，可視為對土地所有權人之補償措施，立法者在保存文化資產之公益目的下，並非未予考慮人民對公益之特別犧牲與財產權之調和。是另一上訴人（本案另為駁回上訴之裁定）林挺豪主張基於文資法第9條第1項規定，原處分登錄系爭建物為歷史建築侵害財產權之說詞，毋寧是誤解文資法該條項規定與憲法保障人民財產權之意涵，自不可採。復鑑於文化資產指定或登錄程序，首重公益目的、專業審查而非利害調整，參照行政程序法第102條、第103條規定，雖認主管機關就文化資產之審議，應給予文化資產所有人等有陳述意見之機會，然非謂審議過程中任何會議皆須邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人到場陳述意見（本院100年度判字第1806號判決參照）。況被上訴人於105年8月3日及107年1月17日辦理現場勘查，及107年5月7日召開東區「瑾園」歷史建築登錄範圍專案小組會議，以及106年11月17日106年度第7次審議會、107年5月18日107年度第3次審議會，皆有通知上訴人到場，並給予陳述意見之機會，縱使上訴人表達不同意登錄系爭建物為歷史建築之理由及意見，然歷史建築之登錄審查尚不以建物或土地所有權人同意為要件，並不影響本件歷史建築處分之合法性，併此敘明等語。
五、上訴意旨略謂：按文資法施行細則第14條規定，將文化資產交付審議會審議前，必須先成立專案小組進行價值評估，且如果該文化資產是屬於歷史建築者，則又必須評估未來保存管理維護、指定範圍之影響，此為審議歷史建築之程序規定。原判決認為審議會除了必須恪遵組織及程序之要求外，對於如何形（做）成判斷之事實及原因，乃負有相當之說明義務。原判決卻又認為文資法施行細則第14條第3項之重要程序規定，審議會並無須有任何書面紀錄說明即可，無疑又肯認被上訴人對於本件有關做成此部分「判斷」之事實及原因，無須盡相當之說明義務。準此，對於被上訴人是否曾經履行文資法施行細則第14條第3項所規定之評估程序之事實，原判決難謂無理由間相互矛盾之當然違背法令。又被上訴人之訴訟代理人於108年3月13日準備程序亦自承：「（法官問：依照文資法施行細則第14條第3項規定：『前項屬古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群、考古遺址、史蹟、文化景觀及自然地景類別者，應評估未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響。』被告於相關現勘或審查會議上有無評估？）本件起案時是舊法，故就文資法施行細則第14條第3項之辦理參酌事證28瑾園大事歷程表序號24至26之程序（原審卷1第330頁），我們是在這個階段做上述之評估。本件不是一開始現勘就做上述的評估，也許委員有考慮到但沒有表述在相關文件，那時都是聚焦在有無身份的問題上，所以是事後才補做這個程序，但是在公告之前補做。」等語，而參以審議會於106年11月17日審議結果「將『瑾園』登錄為歷史建築，有關歷史建築所定著土地之範圍，請業務單位確認後，再送本會審議。」亦足證之審議會於審議前並未有專案小組所提出「未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響」之評估報告，而係先由審議會審議通過登錄「瑾園」為歷史建築後，始再確認定著土地之範圍，違反文資法施行細則第14條第3項之程序規定。至於被上訴人前於原審所陳述者及評議內容，僅是單純確認「瑾園」之登錄範圍而已，亦即「瑾園」登錄歷史建築案截至目前仍無任何有關於「瑾園」之「未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響」之評估資料。本件既無專案小組所提出「未來保存管理維護、登錄範圍影響」之評估，則審議會於審議時何來相關評估報告資料加以討論評議。準此，原判決所認定事實及所論理由已違反文資法施行細則第14條第3項規定。為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分，或發回原審法院更為審理。
六、本院按：㈠本件原處分作成於107年7月2日，其合法性之判斷，應依105
年7月27日修正公布全文113條之文資法；系爭原處分為歷史建築之公告登錄，性質上為對於人民之財產權形成一定限制之負擔處分：
⒈原處分經被上訴人以107年7月2日府授文資古字第10701338
451號公告作成，並於同年月日以府授文資古字第1070133845號函送上訴人，於送達時對上訴人發生效力。而文資法適於105年7月27日修正公布全文113條，則原處分之合法性判斷自應依此新法認定之。
⒉按經判斷為歷史建築後，其管理由所有人管理維護（文資
法第21條第1項參照）；如認管理不當當致有滅失或減損價值之虞者，主管機關得通知所有人、使用人或管理人限期改善，屆期未改善者，主管機關得逕為管理維護、修復，並徵收代履行所需費用，或強制徵收歷史建築及其所定著土地（文資法第28條第1項參照）；歷史建築及其所定著土地所有權移轉前，應事先通知主管機關（文資法第32條前段參照）；此外，關於修復、使用均有一定之限制（文資法第30條第2項準用同法第23條、第24條參照）。可知歷史建築之登錄，性質上屬於負擔處分，對於建物及其定著土地所有權人形成一定之限制，影響所有權人之用益，自也對其市場交易價值產生一定之減損。被上訴人以前揭第1070133845號函送上訴人原處分公告外，並敘明原處分對上訴人及其他所有權人伴隨而來之限制（見原審卷一.第31、32頁）。乃文資法第9條第2項尚明文：「前項文化資產所有人對於其財產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服時，得依法提起訴願及行政訴訟。」⒊再為避免文化資產之審議時程過久，在未完成審議前即限
制人民對於其所有文化資產之權利行使，影響人民權益甚巨，乃文資法第20條第1、3、4項規定：「進入第17條至第19條所稱之審議程序者，為暫定古蹟。」「暫定古蹟於審議期間內視同古蹟，應予以管理維護；其審議期間以六個月為限；必要時得延長一次。主管機關應於期限內完成審議，期滿失其暫定古蹟之效力。」「建造物經列為暫定古蹟，致權利人之財產受有損失者，主管機關應給與合理補償；其補償金額以協議定之。」另文資法施行細則第18條規定：「……第20條第1項所定審議程序之起始時間，以主管機關辦理現場勘查通知書發文日起算……。」明定審議期間6個月之起算時點。
㈡原處分基於被上訴人106年第7次審議會決議作成，此一行政
決定具有判斷餘地，司法固應予尊重。惟涉及財產權重大，除屬專家判斷之核心事項如對於歷史建築特徵之認定等等，應本於行政法院向來所持見解予以審查外；其餘涉及侵害財產權事項，縱有行政機關之判斷餘地，司法仍應視個案情形為實質之調查審理，以符合訴訟權具有受益性質之本質；⒈按文資法第3條第1款第2目對於歷史建築設有「歷史事件所
定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術價值，應予保存之建造物及附屬設施」之定義性規定，另文資法第18條第5項所授權訂定之行為時有效之審查及輔助辦法第2條第1項規定：「歷史建築之登錄，應符合下列基準之
一：表現地域風貌或民間藝術特色者。具建築史或技術史之價值者。具地區性建造物類型之特色者。」是不論前揭法律定義或判斷基準，均涉及對於一定地域性之文化、藝術、歷史脈絡之探究，據以審認特定文物是否具備文資法所定義之文化資產特徵，其內涵自具有不確定法律概念；判斷者應具有此一領域之專業技能，或具宏觀視野，得本於確信提供意見者。乃文資法第6條第1項規定有關審議各類文化資產之指定、登錄等重大事項，應組成相關審議會進行審議；第2項並授權中央主管機關制定組織及運作辦法，本案應適用之行為時該辦法第4條規定第1項、第2項規定：「審議會置召集人一人，由主管機關首長或其指派之代表兼任；置委員九人至二十一人，除召集人為當然委員外，由主管機關首長遴聘主管機關或有關機關代表、專家學者及民間團體代表擔任。」「前項專家學者、民間團體代表應具備該審議會所涉文化資產類別之相關學術專長或實務經驗，專家學者及民間團體代表委員人數不得少於委員總人數三分之二。」同辦法第6條第5項、第6項規定：「審議會之決議，以過半數委員之出席，出席委員三分之二以上同意行之。」「前項出席委員中，專家學者及民間團體代表委員人數不得低於二分之一。」是由審議會之目的在於審議文化資產之指定、登錄，組成在於呈現專業及多元意見，且學者專家及民間團體代表必須達出席人數半數以上等節以觀，即是期待具專業及職掌者能經由相互討論辯證及表決，將文資法具不確定法律概念之文化資產定義，經由審議決議對特定文物予以定性，具體化其特徵意義。自應認審議會對於審查標的是否文化資產所為結論，享有判斷餘地。上訴意旨持不同見解指摘原審認原處分具有判斷餘地之性質為違背法令一節，難以成立（但判斷本身有無違法，則應另為認定）。
⒉司法對於具有判斷餘地之行政決定，基於司法審查之局限
性，由功能角度出發，應為有限之審查。依實務向來之見解，所稱有限之審查範圍包括：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。⑵行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑶行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑷作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等等，仍應由法院審查（司法院釋字第553號解釋理由書、司法院釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書）。
⒊惟依系爭建物之特徵適用於文資法對於歷史建築所為具不
確定法律概念之定義規範下，涵攝之結果雖屬具判斷餘地之行政決定，然對於系爭歷史建物應就地或移地保存，及就地保存所坐落基地大小，即係保存方式之選擇，因涉及非建築本體之土地產權之利用，參酌司法院釋字第747號解釋理由書意旨：「……憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（本院釋字第400號、第709號及第732號解釋參照）。憲法上財產權保障之範圍，不限於人民對財產之所有權遭國家剝奪之情形。
國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失（諸如所有權喪失、價值或使用效益減損等），若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予以合理補償，方符憲法第15條規定人民財產權應予保障之意旨（本院釋字第440號解釋參照）。……」雖文資法尚未如土地徵收處分採取特別犧牲理論，要求相當補償與徵收合法結合之立法，惟如文化資產之指定、登錄，已造成人民財產權之減損，主管機關應充分證明其公益之所在，並考量比例原則之運用，以節制公權力行使對於基本權之侵害。就此部分，亦為司法審查之重點。
㈢原處分公告登錄系爭歷史建築，有無判斷違法？
⒈本件原處分為107年7月2日府授文資古字第10701338451號
公告，依文資法施行細則第14條第2項、第3項規定：「主管機關將文化資產指定、登錄或文化資產保存技術及保存者登錄、認定之個案交付審議會審議前，應依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、藝術、科學、自然等價值進行評估。」「前項屬古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群、考古遺址、史蹟、文化景觀及自然地景類別者，應評估未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響」另組織及運作辦法第9條第1項、第2項規定：「審議會審議時，得參酌本法施行細則第十四條第二項、第三項規定之評估報告內容，進行文化資產指定、登錄或文化資產保存技術及保存者登錄、認定之審議。」「審議會為審議案件之需要，得推派委員偕同業務有關人員進行現場勘查或訪查，並研擬意見提報審議會；審議會開會審議該個案時，參與現勘或訪查之委員應至少有一人出席。」是主管機關為進行文化資產之審議，應組成專案小組進行現場勘驗或其他調查程序，並評估未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響，以供審議委員進行判斷審議。另106年7月27日修正，而為本案應適用之行為時審查及補助辦法第4條規定之歷史建築登錄程序為一、現場勘查，二、經審議會審議並作成登錄處分之決議，三、作成登錄處分，辦理公告，並通知申請人或處分相對人，四、報中央主管機關備查。再依前揭文資法第20條第3項規定，審議期間最長為1年，依文資法施行細則第18 條規定，其期間自主管機關辦理現場勘查通知書發文日起算。本件被上訴人因系爭建物之所有權人之一林經堯早於101年即提出請求登錄系爭建物為文化資產，而已進行多次調查，而建物本體亦無改變，故於106年11月16日經內部簽奉核准依職權主動重啟辦理程序，援用舊有資料提報「東區瑾園指定/登錄本市文化資產案」於被上訴人106年11月17日106年度第7次審議會審議，乃係一獨立之新提案，此為原審所認定之事實，並見被上訴人於原審準備程序之陳述（見原審卷第283、284頁）。則本件既係重新啟動之職權事件，且文資法於105年全文修正，被上訴人即應依前揭規定，先組成專案小組在1年審議期間進行如前述之勘查、評估等程序，方有接續之提報審議。再者，文資法於105年全文修正，將原第3條關於文化資產之分類修正為更精細之類別，原列同條第1項第1款之歷史建築，析分「歷史建築」與「紀念建築」列為同條項第1款第2目、第3目，並賦予不同之立法定義。比較舊法第3條第1款乃將「古蹟、歷史建築、聚落」賦予相同定義「指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群」新法則定義歷史建築為「指歷史事件所定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術價值，應予保存之建造物及附屬設施」紀念建築為「指與歷史、文化、藝術等具有重要貢獻之人物相關而應予保存之建造物及附屬設施。」則專案小組調查所得資料，應足供判斷系爭建物具有「歷史事件所定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術價值」等屬於歷史建築之特徵。惟依被上訴人於原審答辯提出之「臺中市歷史建築瑾園大事歷程」（見原審卷第327頁），顯示其所進行之調查、審議，乃起自101年系爭歷史建築共有人之一林經堯提出登錄系爭建物為古蹟之申請，被上訴人亦不否認本件依職權之提報，大部分援用本件程序外依舊文資法調查之所得，似難逕指該等資料足供判斷具有105年新法所定義之歷史建築之特徵，復未見依前揭規定評估未來對於保存管理維護、指定登錄範圍之影響。被上訴人陳稱本件由林經堯請求事件，變異為被上訴人之職權事件，對於文資法於此期間之全文修正未加考慮，即有適用法律之違誤，致本件原處分之作成有未踐行正當程序之瑕疵。被上訴人就此，自有必要具體指出原依舊文資法所定義「指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群」之歷史建築圖象，進行調查所得之資料，如何得用以認定系爭建物符合新法定義「指歷史事件所定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術價值，應予保存之建造物及附屬設施」，或進行其他完足程序之補正作為。
⒉再按前揭文資法施行細則第14條第2項、第3項規定，專案
小組應評估文化資產之價值及未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響，係於104年8月31日增訂於第7條之1，其條文為：「主管機關依本法規定進行文化資產指定、登錄之審議時，應依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學、自然等價值，及未來管理維護財務規劃、指定登錄範圍之影響進行評估。」源起於當時未明文規定各類文化資產指定、登錄前，應有事先之評估機制，因有未妥，為使文化資產之指定、登錄程序更為完善，並有助於未來文化資產之管理維護工作，乃予增訂。可知此項評估關係文化資產經指定登錄後之維護方式、經費，及價值變動對於所有權人之不利影響。評估所得既屬應提供審議委員參酌，審議委員得予參酌文化資產指定登錄後，會否減損標的價值及增加人民維護費用支出之情形，作為其表示意見之考量因素。乃本件似未有此一評估，被上訴人107年5月18日審議會表決通過系爭歷史建築定著土地之範圍，係基於被上訴人於同年1月17日派員勘查現場提出建議後，再經107年5月7日專案小組討論決定將此一建議送交被上訴人審議會討論，續即於翌日當次審議會通過如公告定著之範圍，此有各該勘查紀錄、會議紀錄、簽到簿附於原審卷第229-247頁可憑。被上訴人於原審固抗辯稱此係為妥善保存系爭建物及其周遭環境景觀、整體風貌所必要且適當云云，惟如其未為評估並提出評估資料供審議委員為公私益之衡平考量，即有偏失。此不僅係正當程序未予踐行，尚涉及審議結論是否出於不完足之資訊而有判斷違誤之疑義，自應予以調查究明。
⒊又組織及運作辦法第4條第1項、第2項規定：「審議會置召
集人一人，由主管機關首長或其指派之代表兼任；置委員九人至二十一人，除召集人為當然委員外，由主管機關首長遴聘主管機關或有關機關代表、專家學者及民間團體代表擔任。」「前項專家學者、民間團體代表應具備該審議會所涉文化資產類別之相關學術專長或實務經驗，專家學者及民間團體代表委員人數不得少於委員總人數三分之二。」乃行為時臺中市古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會設置要點（108年1月1日起停止適用）第3點第1項規定：「本委員會置委員15人，其中一人為主任委員，由市長指派副市長兼任；一人為副主任委員，由臺中市政府文化局局長兼任；其餘委員，由市長就下列人員聘（派）兼之：㈠機關代表3人。㈡具有古蹟、歷史建築、聚落及文化景觀專業之學者專家10人。」其組成似與前揭組織及運作辦法第4條第1項應有民間團體代表為成員之規定，未盡相符。事實上本件被上訴人所屬審議會之成員中有無具民間團體代表之性質，其人數及出席人數，與組織及運作辦法之要求是否相符？此一事實關係作成原處分所憑之審議會決議，其組織是否足以呈現多元意見及兼備不同角度之視野，為正當合法具有判斷權限？⒋以上3點均屬關係原處分有無判斷違誤之重要爭點，已經上
訴人予以爭執，原審指於判斷結果不生影響而未加調查，即有應予調查之事項未予調查之違背法令。
㈣原處分公告定著土地範圍（關於上訴人部分）有無判斷違法
？
1.誠然，歷史建築為地上物，關於其保存必有定著之土地，
復基於造景、觀覽、維護、防災之必要，其基地理應大於建築本體之基座，惟究應以若干面積為妥適必要，則應考量上開因素予以判斷。又因晚近「異地重現」之保存方式，已漸被接受及運用，故是否定著於原處，應予考量之因素包括建築與環境有無不可分離之因素、所在位置能否體現歷史建築應予保存所要呈現之意象、是否利於活化、保存，及技術所能及之程度如何等等公益性之因素。相對於此，尚應考量土地所有權人對於土地之權利，是否因歷史建築定著而遭受一般人難以忍受之犧生。此一議題仍涉及文化、藝術、歷史領域之專業事項，以目前主管機關之作業程序，即經專案小組調查蒐集相關資料，提供審議會由委員審查決定之，自應認此一決定，仍具專家判斷之性質。惟承前所述，此一決定將影響人民對其土地之用益，專家就此所為判斷，應從利益衡平之角度出發，以比例原則加以調控。如關於公私益之衡量，可能以計算、評估方式為之，即應具體辦理，而不得失之空泛或偏狹。
⒉經查，本件原處分公告定著基地範圍之決定流程，已敘明
於前。被上訴人於原審108年10月7日履勘時陳稱：「定著土地範圍之東側是以建築本體東側牆體向外延伸3公尺為界，主要考慮這裡是建地而且又臨大馬路，未來如果興建高樓，不致於影響這邊的日照採光，而且也考慮到施工及防災。」等語（見原審卷第119頁），足見文資法並未明文歷史建築定著土地之事項，悉由執行機關本於經驗判斷調查。本件被上訴人調查之方向，悉由建築本身之需要決定應定著基地之大小，而未見有如前述依文資法施行細則第14條第2項、第3項之評估，以綜合判斷未來維護活化之可能，據以審酌土地大小之必要性，及概算對於上訴人權益之影響，以避免造成上訴人過多之損害。又關於就地定著之決定，亦形成於被上訴人107年5月18日107年度第3次審議會，與會委員均表「不同意歷史建築登錄後採移地保存方式」，惟僅1位委員表述「不宜移地保存，因定著空間有其場所意義」之空泛理由。
3.承前所述，文化資產之登錄乃負擔處分，性質上即屬不利之處分，雖有關歷史建物坐落基地之決定，文資法固未立法提出標準，惟在主管機關應謀立法建立指標以為執行依據以前，執行機關就此歷史建築坐落面積大小、坐落位置等關係土地所有權人之權益等事項，仍應本於憲法保障人民財產權之意旨執行公務。故本件被上訴人即有必要詳實計算證明原處分公告系爭歷史建築定著於上訴人之土地及其範圍，為無法替代之方法且屬最小侵害之手段，以令人信其已符比例原則，本件原處分方得謂為符合相關法治國家應遵守之原理原則。
4.此一爭點關係本件原處分有無判斷違反相關法治國家應遵守之原理原則，乃原審以被上訴人之抗辯為避免糾紛、觀覽動線、視覺景觀之需求而公告登錄如原處分之土地範圍為可採，認此部分之判斷並無違誤，即未注意原處分有無侵害上訴人財產權益過大而違反比例原則之疑義，而有應予調查之事項未予調查之違法。
㈤綜上，原處分雖屬具有判斷餘地之行政決定，惟有前述其判
斷有資訊不足、缺漏法定正當程序、審議會組織合法性不明、是否違反比例原則而侵害上訴人之財產權等疑義，原審未予調查審認，即有應予調查之事項而未予調查之違背法令，上訴意旨請求予以廢棄，即屬有據，為有理由。本件既有上述未明，猶待調查，爰廢棄原判決，發回原審依本院前述意旨，重為調查審理。
據上論結，本件上訴為理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 9 月 16 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 洪 慕 芳法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 9 月 16 日
書記官 楊 子 鋒