最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第337號上 訴 人 王秉豐
曾梅玉高宇婕唐家傑黃亦筠林志達共 同訴訟代理人 林明侖 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年1月31日臺北高等行政法院108年度訴字第816號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人之代表人由黃景茂變更為黃一平，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠上訴人王秉豐所有之臺北市○○區○○○路000巷00號4樓之8建築
物、上訴人曾梅玉所有之同號3樓之9建築物、上訴人高宇婕所有之同號2樓之9建築物、上訴人唐家傑所有之同號3樓建築物，以及上訴人林志達、黃亦筠共有之同號6樓之6（下合稱系爭建築物），領有96使字第351號使用執照（下稱系爭使用執照），建築基地地號為金泰段85-10地號（下稱系爭土地），坐落於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）計畫圖說、臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）計畫書，以及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）計畫書，均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。
㈡嗣被上訴人查得系爭建築物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅
捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以106年5月16日北市都築字第10633910900號函通知上訴人王秉豐、106年5月16日北市都築字第10633911400號函通知上訴人曾梅玉、106年5月16日北市都築字第10633911300號函通知上訴人高宇婕、106年5月19日北市都築字第10634269200號函通知上訴人唐家傑，以及106年5月19日北市都築字第10634272200號函通知上訴人林志達、黃亦筠，內容略以：系爭建築物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率。被上訴人將於文到次日起3個月後函請稅捐處提供系爭建築物之課稅資料，倘使用現況仍維持作住宅使用且未變更成非住家用稅率，將續依相關規定辦理等語。㈢嗣被上訴人查得系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃
分別以107年5月18日北市都築字第10735148900號函通知上訴人王秉豐、107年5月18日北市都築字第10735149400號函通知上訴人曾梅玉、107年5月18日北市都築字第10735149300號函通知上訴人高宇婕、107年5月17日北市都築字第10735145500號函通知上訴人唐家傑，以及107年5月21日北市都築字第10735148100號函通知上訴人林志達、黃亦筠，將派員至系爭建築物現場勘查，如系爭建築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲上訴人配合無法進入，被上訴人乃分別以107年6月12日北市都築字第1076001030號函通知上訴人王秉豐、107年6月12日北市都築字第1076001078號函通知上訴人曾梅玉、107年6月12日北市都築字第1076001076號函通知上訴人高宇婕、107年6月7日北市都築字第10735879900號函通知上訴人唐家傑，以及107年6月12日北市都築字第1076000683號函通知上訴人林志達、黃亦筠，就系爭建築物涉及違反都市計畫法等相關規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被上訴人審認上訴人並未提出系爭建築物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建築物違規作為住宅使用，違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則）等規定，分別以107年12月4日北市都築字第10760613161號、107年12月7日北市都築字第10760613221號、107年12月7日北市都築字第10760613211號、107年12月3日北市都築字第10760612881號及107年12月4日北市都築字第10760613101號裁處書（下合稱原處分）各處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人均不服，提起訴願，分別經臺北市政府108年5月13日府訴三字第1086102540號、108年4月24日府訴三字第1086102101號、108年4月24日府訴三字第1086102102號、108年4月24日府訴三字第1086102094號及108年4月25日府訴三字第1086102082號訴願決定（下合稱訴願決定）駁回，上訴人猶未甘服，共同向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分。經原審108年度訴字第816號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原判決駁回上訴人之訴，係略以：㈠臺北市政府依行政程序法第15條第1項及臺北市政府組織自治
條例第2條第2項規定，以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）將都市計畫法第79條有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人有依都市計畫法第79條第1項規定作成處分之事務處理權限。臺北市政府於106年10月5日發布之裁處作業原則，係主管機關臺北市政府因應被上訴人為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用之違反都市計畫法案件，在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，分別訂定不同的裁罰數額及管制手段，並未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，被上訴人自得作為處分的依據。依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條規定，並非所有商業區之建築物均可供作住宅使用，而應視其都市計畫的內容而定。是以，尚難僅因臺北市土地使用分區管制自治條例並未明文「不得作為住宅區使用」，即遽認所有商業區均得作為住宅使用。
㈡系爭建築物坐落之系爭土地，依臺北巿政府83年6月1日公告之83年計畫案，位在該次公告細部計畫街廓編號A3供一般商業使用之商業區內，並未標註得供住宅使用，臺北市政府92年1月7日公告之92年計畫案及105年11月9日公告之105年計畫案就此均未變更。臺北市政府於上訴人登記為系爭建築物所有權人之前，就已經發布都市計畫規定該建築物所坐落系爭土地之區域不得供作住宅使用。且被上訴人自106年起已多次以函文通知上訴人系爭建築物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但上訴人仍繼續將系爭建築物供作住宅使用，堪認上訴人縱因其對於法律之認知有所錯誤而無違章之故意，亦難謂無違章之過失。且由此亦顯見上訴人應已知悉系爭建築物不得供作住宅使用，卻仍執意作為自用住宅使用，其對於將系爭建築物供作住宅使用之「違法性」，實難諉為不知。是以，上訴人並不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」之情形，自亦不構成同條但書「得減輕或免除處罰」之要件。㈢依據都市計畫法第4條規定，臺北市政府才是該法之直轄市主管機關，上訴人並未提出臺北市政府或其委任之被上訴人，有作成任何公權力行為，足供其信賴系爭建築物得作為住宅使用之任何證據，亦即並無任何使上訴人信賴系爭建築物可供住宅使用之基礎存在，自然無值得保護之信賴行為可言。上訴人所觀看之樣品屋及相關出售資訊，乃建商為行銷其所建造出售之房屋而為，並非行政機關所為，不得作為信賴基礎。因此，上訴人當初購買時縱然未被告知不得作為住宅使用，且建案資訊係以一般住宅之行銷手法，仲介相關資訊，亦強調住家使用之類似字眼之情屬實，不能因此免除其取得所有權後，就有按都市計畫管制使用之義務。況且，都市計畫對土地、建築物之管制內容，乃公開之政府資訊，一般智識之人施以通常之注意，即可取得都市計畫之使用管制內容，更何況臺北市房屋乃高價財貨，衡情購屋者會付出更高之注意義務。是以，上訴人主張系爭建築物顯示可供住家使用，實難採為得以豁免其責任之依據。
㈣建築物之所有權人所負應遵守使用分區限制之行政法上義務
，是基於都市計畫法及臺北市政府所發布之計畫案，而非要等到行政機關勤於政令宣導，人民才有遵守的義務。因此，尚難僅因行政機關沒有事前告知建築物所有權人注意遵守，即可免除其違規使用之責任。而系爭建築物所領得之系爭使用執照，是主管建築機關依建築法規相關規定所核發，系爭土地、建築物之登記謄本及所有權狀則是地政機關依法建置之土地、建物相關資訊及所有權歸屬的證明，且上述機關均非都市計畫法之主管機關，亦不負有於所主管或核發之文書上記載系爭土地使用分區管制之義務，故上訴人不得以系爭使用執照、系爭土地、建築物登記謄本及所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字為理由，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則之適用。
㈤另稅捐處僅係課徵房屋稅之主管稽徵機關，而戶政事務所則
是掌管戶政之主管機關，均非都市計畫法之主管機關，又未經主管機關授權，自然沒有決定系爭建築物得否作為住宅使用之權限。何況，房屋稅之課徵係依據房屋的「實際使用情形」核實課稅，故稅捐處准予就系爭建築物按住家用稅率課徵房屋稅，自不屬於足供當事人信賴的公權力行為。又上訴人固然提出臺北市議會公報，主張被上訴人代表人曾於市議會質詢時表示大彎北段地區已開放作為住宅使用云云。惟查，細繹上開臺北市議會公報之內容，被上訴人前代表人之真意僅是表示未來可能可以有條件放寬作為住宅使用，而非上訴人現將系爭建築物作為住宅使用，並未違反都市計畫法第79條第1項前段之規定，是上訴人自不得以之為信賴基礎。
㈥上訴人主張系爭建築物作為住宅使用，依臺北市一定規模以
下建築物免辦理變更使用執照管理辦法規定，無須辦理使用執照變更，故上訴人將系爭建築物供作住宅使用，亦有信賴保護原則之適用等語，惟建築物所在之「使用分區」管制命令，並不是來自於使用執照之核定，自然不會因為建築物符合免辦建築物「使用類組」之變更，就當然解消「使用分區」管制命令的效力，故上訴人上述主張實不足採。直轄市政府依都市計畫法第6條及第22條第1項第3款規定，對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。準此，無論臺北市政府81年5月19日府工都字第81030112號公告之「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」（下稱81年計畫案）是否有明文街廓編號A3-A11之商業區不得作為住宅使用，83年計畫案之細部計畫既已為不得作為住宅之限制，上訴人為系爭建築物之所有權人，自仍有遵循之義務，尚難僅因81年計畫案未為上開限制，即認上訴人有信賴基礎。此外，亦由此可知臺北市政府83年計畫案所為上述不得作住宅使用之限制，係基於都市計畫法第6條及第22條第1項第3款規定之授權，是上訴人主張83年計畫案有違法律保留原則及授權明確性原則等語，即非可採。又上訴人既有違反都市計畫法第79條第1項前段規定之行為，故被上訴人以原處分裁罰上訴人，自無違反誠信原則、行政自我拘束原則之情事。
㈦臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案，即已明訂系爭建
築物所在街廓編號A3區是「供一般商業使用」，且不得供作住宅使用（92年計畫案及105年計畫案就此部分均未變更）。而系爭建築物則係分別於97年、100年、104年才登記為上訴人所有，故自始即應受到系爭建築物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。至於臺北市政府於106年10月5日發布之裁處作業原則，則是主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定之裁量基準，被上訴人於裁處時得予適用。從而，被上訴人依據並未修正之都市計畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令及裁處作業原則，裁處上訴人將系爭建築物供作住宅使用違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。至於臺北市政府104年4月29日公告，是將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被上訴人行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性的法律不溯及既往原則無關。
㈧由原處分作成前之行政程序歷程可知，被上訴人已經一再給
予上訴人改正、澄清及陳述意見之機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事，並盡可能保障上訴人之合法權益，加上原處分已經詳細記載上訴人違規之事實、裁處之理由與法令依據、繳交罰鍰之地點與期限及救濟期間之教示條款等等。又被上訴人是在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下之範圍內，依裁處作業原則規定之級距一各裁處上訴人罰鍰6萬元，足見原處分並未違反比例原則、有利不利事項一律注意原則、明確性原則。臺北市政府土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定係針對該自治條例施行前已合法使用之土地或建築物，於適用該自治條例後雖不符相關規定，然為尊重人民既得權及法安定性，故設此過渡性規範，然上訴人係於97年後購買系爭建築物，則其將系爭建築物移作住宅使用之始即屬違法，故與前開條文規範之客體顯然無涉。上訴人為系爭建築物之所有權人，屬負有狀態責任之義務人，其對系爭建築物之違法狀態原有排除之責任，惟未盡改善義務，則其違反行政法上義務之行為即尚未終了，被上訴人之裁處權自未罹於時效消滅等由為據。
五、上訴意旨略以：㈠查相關規定，實無商業、娛樂區不得做為住宅使用之限制，
原處分及訴願決定顯違反法律保留原則，應予撤銷。縱使認為都市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用分區施以管制，但依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定可知，管制措施須於土地使用分區管制自治條例或其他自治條例中明訂。遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例或臺北市都市計畫施行自治條例，並未限制商娛區不得作為住宅使用，自不應援引該條規定作為法律保留之根據，原處分已違反法律保留原則及授權明確性原則。
㈡被上訴人於大彎北段商業宅建案申請核照、發照程序時，未
依照法規確實做稽查，讓建商取得執照，已有失職。上訴人依法向稅捐處申請變更為住家用稅率，稅捐處已依法同意變更，又上訴人於系爭建築物設戶籍，戶政機關亦無問題或提出質疑，臺北市政府81年計畫案、上訴人取得之所有權狀上，原本均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字。上訴人對其寄予信賴，自值保護，況本件並無行政程序法第119條所規定之各項情形，原處分顯違反誠信原則及信賴保護原則。臺北市政府讓上訴人長期適用住家用稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰上訴人，顯違反行政自我拘束原則、禁反言原則。
㈢大彎北段地區爭議癥結在於建商一開始即將相關建物作為房
屋出售，而上訴人於買受當時，並無便捷查詢使用分區劃分及限制之方式，上訴人並不知悉該地區有不得作為住宅使用之限制。又上訴人使用相關建築物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予上訴人適當之補償。況臺北市土地使用分區管制自治條例係於100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建築物時點，是上訴人依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止。另臺北市政府目前就大彎北段地區爭議已提出回饋金方案，其最終行政目的仍係要輔導現有居民繼續將建物作為住宅使用。在此行政目的之下，被上訴人卻又作成原處分禁止上訴人繼續使用系爭建築物，其手段顯然無助於行政目的之達成，原處分顯違反比例原則及有利不利一體注意原則。
㈣原處分未能說明上訴人在現況之下，究竟應如何依法辦理變
更稅率，反倒係以誘導上訴人變更稅率配合規避檢查之方式為之，業已嚴重違反明確性原則。又原處分所謂停止違規使用所指為何亦語意不明，自有違明確性原則。況上訴人買受使用系爭建築物之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等，僅為狀態之繼續而非行為之繼續。則自上訴人買受系爭建築物使用後，已逾越3年裁處權時效，原處分當屬違法。且原處分依據之法令均為上訴人買受系爭建築物之後始公布施行，足見原處分違反法律不溯及既往原則。
㈤原處分僅憑上訴人目前適用住家用稅率即認定上訴人違法使
用，有未盡舉證責任之違誤。上訴人就所謂「違規使用」乙節並無故意或過失，本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，並無任何期待可能性可言。被上訴人雖稱已有行政指導給予上訴人改善機會，但大彎北段地區建物價值不菲，尤其在爆發本件爭議後，上訴人連要脫手系爭建築物都極為棘手，上訴人如何能於短時間內改善，足認本件應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用。本件原處分違反相關法律原則，原判決卻予以維持，顯有未斟酌適用相關條文規範之違法。
六、本院查：㈠依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬
定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。
㈡準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及
執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用。如於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
㈢再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土
地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資歸責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
㈣又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制
行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。
㈤經查，上訴人為系爭建築物之所有人，系爭建築物坐落之系
爭土地位於臺北市政府83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案的商業區內，係供一般商業使用，不得供住宅使用。上訴人購入系爭建築物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人於107年6月7日、6月12日分別發函通知系爭建築物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，上訴人仍供住宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建築物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區而不得供住宅使用之系爭建築物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，被上訴人依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分各裁處上訴人罰鍰6萬元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，參照前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。
㈥臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之
使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書，即已明文揭示系爭建築物坐落於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制大彎北段地區建築物不得做住宅使用，本件商業區建築物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則及授權明確性原則，原判決未斟酌適用相關規定，而有違誤一節，尚無足採。
㈦臺北市政府於72年4月25日公布「臺北市土地使用分區管制規
則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為110年2月5日)，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新舊法規範之規定，而影響系爭建築物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定、實施以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建築物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建築物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張臺北市土地使用分區管制自治條例於100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建築物時點，依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准許上訴人改為妨害較輕之使用部分，尚無足採。臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建築物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建築物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年都市計畫案說明書明示「系爭建築物所在地號之土地不得供作住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關（本案為臺北市政府）之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則之舊法規範第21條規定，在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建築物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年計畫案並未限制系爭建築物不得供住宅使用，其得繼續為原有之使用等等，自無足採。
㈧上訴人將系爭建築物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上
訴人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、裁處作業原則、都市計畫法第79條等，皆係在上訴人買受系爭建築物後公布施行，自不得溯及既往適用等等，顯然忽視83年6月1日公告及83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為原處分時仍在持續中，核其主張自無可採。復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效而消滅可言，上訴人主張其買受系爭建築物使用逾3年後，被上訴人始為裁處，已逾裁處權時效等等，自不足採。又系爭使用執照存根已載明使用分區為「商業區」（供一般商業使用）（原處分卷2第73頁參見），上訴人購買系爭建築物之初，應得知悉系爭建築物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建築物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人曾分別以106年5月16日北市都築字第10633910900號函通知上訴人王秉豐、106年5月16日北市都築字第10633911400號函通知上訴人曾梅玉、106年5月16日北市都築字第10633911300號函通知上訴人高宇婕、106年5月19日北市都築字第10634269200號函通知上訴人唐家傑，以及106年5月19日北市都築字第10634272200號函通知上訴人林志達、黃亦筠（原處分卷1第1至3頁、第29至31頁、第57至59頁、第85至87頁及第113至115頁參見），即已分別對上訴人就系爭建築物應合法使用進行行政指導通知改善。自當時起，上訴人即明知系爭建築物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭示之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建築物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，亦不得據為排除上訴人對系爭建築物有遵從公法管制之義務。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則，本件應有行政罰法第8條但書規定適用之部分，自不足採。
㈨綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決以原處分並無違
誤，訴願決定予以維持，亦無不合，而駁回上訴人在原審之訴，依上說明，應屬合法。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 5 月 27 日
書記官 廖 仲 一