最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第339號上 訴 人 林琪菁訴訟代理人 林明侖 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年1月16日臺北高等行政法院108年度訴字第961號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人原為黃景茂，嗣變更為黃一平，玆經新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人所有門牌號碼臺北市○○區○○○路000號11樓建物（下稱系爭建物)，領有97使字第0121號使用執照(下稱系爭使用執照）。系爭建物坐落之同區○○段85-3地號土地（下稱系爭土地）位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」(下稱83年計畫案)都市計畫圖說、92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」(下稱92年計畫案)及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』(北段地區)內商業區、娛樂區規定計畫案」(下稱105年計畫案)都市計畫書（下合稱系爭都市計畫），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被上訴人查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃先後以106年4月26日北市都築字第10633325900號函（下稱106年4月26日函）通知系爭建物涉違規作住宅使用，請上訴人確保建築物合法使用，以免受罰；惟被上訴人復查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，故以107年5月16日北市都築字第10734462400號函（下稱107年5月16日函）通知上訴人將派員至系爭建物現場會勘，惟屆期未獲上訴人配合無法進入。被上訴人又以107年6月7日北市都築字第10735904000號函（下稱107年6月7日函）通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證向該局陳述意見等語，亦未獲回應。被上訴人審認上訴人並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，依行為時（下同）都市計畫法第79條第1項規定及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則），以107年12月4日北市都築字第10760614881號裁處書處上訴人罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用（下稱原處分）。上訴人不服，循序向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，請求判決撤銷訴願決定及原處分，經原審108年度訴字第961號判決(下稱原判決)駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)系爭建物所在A3街廓不得供作住宅使用，是基於臺北市政府於上述都市計畫中所發布的使用分區管制命令，而非依據臺北市土地使用分區管制自治條例。況系爭建物是於上述都市計畫使用分區管制命令發布之後才興建完成，上訴人主張上述條例無系爭建物不得供作住宅使用的明文，且依同條例第94條第2款所定的過渡條款，系爭建物得繼續使用至新建為止等語，顯有誤會。至於臺北市政府僅就該特定地點為都市計畫個案變更，而未及於「大彎北段」全部區域，以及未依都市計畫法第26條定期通盤檢討變更，則屬於臺北市政府行使其計畫裁量權是否違法或不當的問題，並不影響在A3街廓使用分區管制變更前，上訴人仍負有遵守不得將系爭建物供作住宅使用的義務。另被上訴人長期放任建商於「大彎北段」商業區興建房屋，並以可供住宅使用的不實廣告銷售，漠視未依法處置等情形，則屬被上訴人執法怠惰的問題，無法阻卻上訴人違規使用行為之違法性及有責性。又建築法規範建築物應依使用執照所核定的「使用類組」使用，與都市計畫法第6條及第22條第1項第3款授權直轄市政府得於細部計畫書圖發布「土地『使用分區』管制命令」顯不相同。在使用分區管制命令變更前，建築物的狀態責任人仍然負有遵守該使用分區管制命令的義務。上訴人主張系爭建物供作住宅使用，並未違法，或可改以其他較小侵害方式使用云云，是對相關法令的誤解。臺北市政府所發布的83年計畫案圖說、92年計畫案及105年計畫案，針對系爭建物所在A3街廓的使用分區管制命令，明定該街廓的土地及建築物不得供作住宅使用，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，與法律保留原則並無違背。又都市計畫法未限制直轄市政府訂定「土地使用分區管制」應以法規命令為之，況細部計畫包括同法第26條的「通盤檢討變更計畫」及第27條的「個別變更計畫」，都屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」。至上訴人主張潤泰京采等案，乃因特定情事而變更都市計畫細部計畫之核定行為，與本件就違章事件之裁罰管制行為無從類比，無相同事件應為相同處理之平等原則適用之餘地。
(二)建築物的所有權人、使用人或管理人所負上述應遵守使用分區限制的行政法上義務，是基於都市計畫法及臺北市政府所發布的計畫案所定土地使用分區的管制命令，人民有遵守義務。並於購置不動產時謹慎查證用途及使用限制。土地登記資訊、不動產權利證明書狀或使用執照，即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供住宅使用」的記載，或稅捐處准以自用住宅稅率課徵房屋稅，或戶政機關准予戶籍登記等，均非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用的意思表示，都市計畫範圍內狀態責任義務人不得以此認定該土地或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制的注意義務。且依「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」規定，作為住宅使用無須辦理使用執照變更，也不足以成為上訴人信賴系爭建物供作住宅使用不違反都市計畫法的基礎。此外，被上訴人亦無任何表現於外之行政行為，足使上訴人信賴系爭建物得作住宅使用，要無上訴人所指違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則，及行政程序法第7條、第9條、第36條、第43條等規定之情事。
(三)系爭建物坐落基地，自83年計畫案即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，105年計畫案亦無變更。
而系爭建物則是於97年5月7日完成所有權第一次登記，上訴人則是於97年6月4日登記為系爭建物的所有權人，自始就應該受到系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」的限制。被上訴人依據並未修正的都市計畫法相關規定與前已公告的使用分區管制法令及裁處作業原則，作為裁處上訴人之後將系爭建物供作住宅使用違規行為的依據，並未違反法規不溯及既往原則。至於臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），是將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被上訴人行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性的法律不溯及既往原則無關。
(四)被上訴人前以106年4月26日函通知上訴人，核屬行政指導，其內容明白，意義並非難以理解，且與都市計畫法相關規定亦無違背，參以原處分已詳細記載上訴人違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等，是上訴人主張被上訴人違反依法行政與行政行為明確性原則，亦非有據。被上訴人以106年4月26日函告知系爭建物坐落之系爭土地不准作住宅使用，上訴人卻未停止而現仍為住宅使用，堪認其係故意而持續為違規行為。
(五)被上訴人已經先後以106年4月26日函、107年5月16日函及107年6月7日函通知上訴人系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但是上訴人至今仍繼續將系爭建物供作住宅使用。顯見上訴人自始至終都明知系爭建物不得供作住宅使用，卻仍執意買受並作為自用住宅使用迄今，其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」知之甚明，不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，當然也就不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。
(六)上訴人基於故意而持續將系爭建物作住宅使用，即持續違反都市計畫法第79條第1項規定之狀態保持義務，其行為至本件言詞辯論時，仍未終了，尚未起算行政罰之裁處權時效期間，自無逾越裁處時效之問題。
(七)系爭建物及其系爭土地之使用管制，83年計畫案早已明訂係商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，迄今無任何變動，並無何違反明確性原則。又都市計畫一經核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受都市計畫規範之限制，此乃都市計畫得以達成計畫目的之重要基礎，尚非可容許上訴人泛稱被上訴人怠於執行職務，以求豁免其上開違規行為之處罰。被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段等規定，以原處分對其裁處最低罰鍰金額6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。被上訴人是在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，依裁處作業原則的級距二裁處上訴人法定最低額的罰鍰6萬元，未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則及比例原則。綜上，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
五、上訴意旨略謂：
(一)觀臺北市土地使用分區管制自治條例（100年7月22日修正前為臺北市土地使用分區管制規則）或臺北市都市計畫施行自治條例，均無限制商業娛樂區不得作為住宅使用。本件上訴人之信賴基礎至少包括住宅稅率及戶籍設立之認可等，上訴人並無行政程序法第119條所規定信賴不值得保護之情形，故原處分有違信賴保護原則。
(二)上訴人使用系爭建物縱有不合法之情形，依臺北市土地使用分區管制自治條例第93條及第94條、臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定，應得繼續為原有之使用至新建止或改為妨礙目的較輕之使用，或給予上訴人適當之補償。故原處分禁止上訴人繼續使用系爭建物，有違誠信原則，原判決未就臺北市土地使用分區管制自治條例第94條規定為判斷，亦有不適用法規或適用不當之違誤。
(三)上訴人買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等，僅為事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故判別上訴人有無具備故意過失，應以「行為完成時」（即上訴人買受系爭建物時）為準，則上訴人本件行為實為違法性認識錯誤。另查原處分所據之法令依據為105年計畫案、裁處作業原則及臺北市政府104年4月29日公告等，均在上訴人買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用。
(四)依77年7月18日及82年11月2日之臺北市土地使用分區管制規則（下分別稱77年及82年分區管制規則），明文肯認商業區亦得為住宅使用。易言之，在83年計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得作為住宅使用。且上訴人買受系爭建物時之客觀環境均係一般住宅之交易氛圍，根本不能期待人民遵守系爭都市計畫對其所為之規制，亦無任何期待可能性可言，且被上訴人於83年計畫案所為係加諸法律所無之限制，違反法律保留原則，原處分據以裁處上訴人，自於法有違。
(五)依83年計畫案當時之臺北市土地使用分區管制規則第21條，明文肯認商業區內得為住宅使用。上訴人購買系爭建物時，建商或房仲從未告知所在區域不得作為住宅使用，系爭建物亦按住家用稅率課徵房屋稅，姑不論上訴人買受系爭建物時未看過系爭使用執照，但上訴人既本無須變更系爭使用執照即可作為其他用途，自不得據認只要系爭使用執照上有限制，上訴人即有故意過失。上訴人接獲被上訴人行政指導時，臺北市政府已允諾大彎北地區將暫緩開罰，同時力推回饋金方案，上訴人認知系爭建物仍得作為住宅使用，並不能據此認為已有故意。本件爭議肇因於臺北市政府長年違法失職，上訴人向來信賴系爭建物可作為住宅使用，被上訴人雖稱已給予改善機會，但系爭建物價值不菲，爆發本件爭議後已難脫手，短時間內改善困難，應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定。
六、本院判斷：
(一)地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布都市計畫法臺北市施行細則，於100年7月22日修正改為新名稱臺北市都市計畫施行自治條例；另臺北市政府於82年11月2日依都市計畫法臺北市施行細則第26條修正發布臺北市土地使用分區管制規則，於100年7月22日修正改為新名稱臺北市土地使用分區管制自治條例。
(二)準此，直轄市政府本於其自治權限，除可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依都市計畫法臺北市施行細則（及其後修正的臺北市都市計畫施行自治條例）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區內建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
(三)依都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資究責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
(四)臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距），經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。
(五)經查，上訴人所有系爭建物坐落之系爭土地位於臺北市政府83年計畫案及105年計畫案的商業區街廓編號A3區內，係供一般商業使用，不容許供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，被上訴人認上訴人確供住宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，系爭建物主要建物面積屬於裁處作業原則第5點級距二且之前未曾限期命停止違規使用（第1階段）之情形，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考裁處作業原則所示裁罰標準，被上訴人以原處分裁處上訴人罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，依前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。
(六)臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，查本件83年計畫案係臺北市政府所擬訂之細部計畫暨配合修訂主要計畫案，該細部計畫區為配合基隆河整治計畫後之新生地，地區環山面水、地勢平坦方整、係臺北市不可多得之可供都市新發展用地，為建設本地區成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心、低污染之輕工業、倉儲中心、河濱住宅示範社區，乃訂定配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點（下稱管制要點），第1點土地及建築物之使用㈠規定：
「本地區內各種使用分區之配置如附圖1……，其容許之土地使用組別如附表1『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表』……」（表1關於街廓編號A3部分列於「商業區」之「供一般商業使用」使用類別，許可組別不包括獨立、雙併或多戶住宅）及㈢規定：「街廓編號A3、A
4、A5、A6、A7、A8、A9、A10、A11、A12、A13之商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用。」嗣該府以92年計畫案變更修訂83年計畫案內之管制要點，第1點土地及建築物之使用㈠規定：「……容許之土地使用組別修訂如附表1……。」（許可使用組別不包括獨立、雙併或多戶住宅，並表明不准許住宅使用）及㈣規定：「街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之1/2以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第3種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第1種商業區之使用組別。」復以105年計畫案變更修訂管制要點關於大彎北段地區部分，第1點土地及建築物之使用㈣規定：「本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第3種商業區之使用組別。」此分別有上開計畫案在卷可按，關於系爭建物所坐落之系爭土地位於商業區，供一般商業使用，不容許作住宅使用之管制效力一直延續至今。前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定之明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之臺北市都市計畫施行自治條例）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不容許供住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應受到各該管制命令的限制。上訴意旨主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則云云，並無足取。
(七)72年4月25日公布，名稱為臺北市土地使用分區管制規則，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為臺北市土地使用分區管制自治條例（最近一次之修正為110年2月5日），該新舊法規範中之第93條及第94條規定（歷次規定內容大體相近），其規制對象並非本件事實，因此不會因為該新舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83、92及105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張上訴人使用系爭建物縱有不合分區使用限制之情形，依臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定，上訴人亦得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依第94條第4款規定，亦應准上訴人改為妨害較輕之使用云云，尚無足採。臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為四種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於77年及82年分區管制規則第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從前揭83年計畫案明示「系爭建物所在地號之土地不容許供住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關（本件為臺北市政府）之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本件事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年計畫案當時，並未限制不得供住宅使用，其得繼續為原有之使用，原判決未予適用77年及82年分區管制規則第21條規定而將原處分撤銷，有違比例原則及有利不利一體注意原則云云，自無足採。
(八)上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、裁處作業原則、都市計畫法第79條等，皆係在上訴人買受系爭建物後公布施行，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。又系爭建物所有權狀登載之建物主要用途為「商業用」，使用執照存根針對系爭建物所在地上第11層用途標示為「一般事務所」，並無得作為住宅使用之記載。上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年4月26日起，即就系爭建物合法使用對上訴人進行行政指導，上訴人於收受行政指導函時起，即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。此外，上訴人從取得系爭建物起，即違反都市計畫法令規定之義務，將系爭建物作住宅使用，迄原處分作成時，違規行為仍在繼續中，尚未終了，而應依都市計畫法第79條規定予以論處，並非就系爭建物違法使用狀態之發生無形成原因行為，僅因對系爭建物具有事實上管領力，而須負排除危害或回復安全之義務，故上訴人之責任態樣屬於學理所稱之「行為責任」，則原判決將都市計畫法第79條規定之行政責任評價為典型之「狀態責任」，固容欠允洽，惟就上訴人主觀上具有可責性並無影響。繼以行政罰裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效而消滅可言，上訴人主張其買受系爭建物使用逾3年後，被上訴人始為裁處，已逾裁處權時效云云，自不足採。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，戶籍遷入單獨立戶登記者，原則上係依申請者所提出之遷入本人或其親屬所有、租賃或借住建物之相關證明文件即可辦理，均與都市計畫管制內容無涉。另臺北市建築管理工程處許可系爭建物以住家規格販售之廣告，則因建物可否供住宅使用之事實並非其審查權限範圍，無從規制該廣告房屋得作為住宅使用之法律效果。至於被上訴人前代表人於議會質詢時所稱大彎北段區域將開放作住宅使用之計畫，只是該區域將來都市計畫變更時之初步規劃方案，並非都市計畫法主管機關就計畫範圍內土地與建築物之使用管制變更，已發布生效之公權力對外表示，以上訴人故意將系爭建物違規作住宅使用之行為階段而言，根本不足以令上訴人產生信賴，認該建物已得作住宅使用。易言之，上訴人上開主張，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照、房屋稅、戶籍登記、房屋廣告之許可等顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原處分違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則，本件應有行政罰法第8條但書規定之適用，上訴人欠缺行為之違法性認識，不具故意過失云云，均不足採。
(九)依建築法第73條第2項至第4項規定：「（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣 (市) 主管建築機關定之。（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」上訴意旨所援引臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法，即係依上開建築法第73條第3項規定授權訂定。惟按建築法上開規定所稱之建築物用途分類之類別、組別及其定義，係屬建築法體系的分類及核定使用（建築技術規則總則編第3條之3及第3條之1規定參照），故上開所稱是否免辦變更使用執照，係在處理建築物未依建築法相關法令所核定建築物使用類組之情形，與本件未依都市計畫法所發布命令之違法，並無關聯，是此部分上訴意旨自無可採。
(十)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 7 月 29 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 7 月 29 日
書記官 劉 柏 君