最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第444號上 訴 人 楊崇欽訴訟代理人 詹順貴 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 徐國勇上列當事人間損害賠償事件，上訴人對於中華民國109年1月22日臺中高等行政法院108年度訴更一字第13號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實經過：
（一）彰化縣政府為開發新社區及因應「高速鐵路彰化車站特定區」（下稱高鐵彰化站特定區）發展需要，報請被上訴人以民國99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函（下稱99年6月17日函）核准區段徵收彰化縣○○鎮○○段（下稱○○段）1-10地號等929筆私有土地，面積174.2353公頃，並一併徵收範圍內公私有土地上之私有土地改良物。嗣因彰化縣政府以區段徵收範圍變動，報請被上訴人以99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函(與前開99年6月17日函合稱系爭徵收處分）核准修正上述○○段1-10地號等928筆私有土地，合計面積174.0969公頃，並經彰化縣政府於99年11月1日以府地價字第0990277892A號公告，並以同日府地價字第0990277892B號函通知各所有權人。包含上訴人在內共10人土地所有權人（即上訴人楊崇欽，及蕭義雄、蕭義明、蕭義勇、蕭光志、蕭昌詩、蕭曹艮、蕭進登、蕭進泰、蕭進順等10人）不服，就系爭徵收處分關於其等被徵收土地部分，循序提起行政訴訟，經臺中高等行政法院（下稱原審）102年度訴更一字第15號情況判決確認系爭徵收處分關於核准徵收如該判決附表所示土地部分之行政處分違法（下稱原審情況判決）。上訴人及蕭義雄等10人、被上訴人及原審參加人彰化縣政府均表不服，分別就其不利部分，提起上訴，經本院104年度判字第437號判決兩造上訴均駁回（下稱本院情況判決）。
（二）上訴人與蕭義雄、蕭義明、蕭義勇、蕭光志乃於105年4月26日列名為共同原告，以被上訴人及彰化縣政府為共同被告，向原審提起行政訴訟請求被上訴人與彰化縣政府應連帶賠償其等因系爭徵收處分所受各自損害，經原審105年度訴字第146號判決：「被告內政部應給付原告楊崇欽新臺幣（下同）2,066,108元及自104年12月19日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。被告內政部應給付原告蕭義明2,096,290元及自104年12月19日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。被告內政部應給付原告蕭義勇4,846,790元及自104年12月19日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。原告其餘之訴駁回。……」（下稱原審第一次判決）。而除彰化縣政府外，兩造均就受敗訴判決部分提起上訴，經本院108年6月26日108年度判字第307號判決：「原判決關於上訴人楊崇欽請求上訴人內政部給付彰化縣○○鎮○○段（下稱○○段）6地號土地所受損害27,192,157元本息（除精神慰撫金部分外）廢棄，發回臺中高等行政法院。原判決關於駁回上訴人蕭義雄後開第3項之訴部分廢棄。上開廢棄部分，上訴人內政部應給付上訴人蕭義雄7,490元及自104年12月19日起至清償日止，按年息5%計算之利息。上訴人內政部、蕭義雄、楊崇欽其餘上訴，及上訴人蕭光志、蕭義明、蕭義勇之上訴均駁回。」（下稱本院前次判決）。
（三）原審就本院前次判決廢棄發回部分（即上訴人○○段6地號土地請求被上訴人損害賠償部分）更為審理結果，就上訴人聲明請求被上訴人應再給付上訴人27,192,157元及自105年8月18日起至清償日止按週年利率百分之5計算之利息，認無理由，判決駁回上訴人之訴（下稱原審第二次判決）。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯，均引用原審第二次判決所載。
三、原審第二次判決斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）依本院前次判決理由意旨，可知區段徵收處分各筆土地各自獨立發生其損害結果，不具不可分性，行政訴訟法第111條第3項第3款或準用民事訴訟法第255條第1項第2款規定，准許訴之變更或追加僅係基於訴訟經濟原則考量，讓上訴人利用已發生之同一訴訟程序便利解決其他紛爭，與該變更或追加之新訴是否已具足其他起訴程序要件，或其請求有無理由無涉，殊難以其具備追加或變更之程序要件，即謂已完足其他起訴請求之特別要件。
（二）被上訴人核准區段徵收處分係經原審情況判決確認違法，並經本院情況判決維持確定在案，亦於104年8月11日送達於上訴人訴訟代理人詹順貴及林育丞等2位律師收受。上訴人委任訴訟代理人黃旭田、熊依翎及林育丞等3位律師於105年4月26日向原審起訴請求損害賠償，係主張：系爭徵收處分致使其受有喪失坐落○○段20地號土地總面積4,639平方公尺、總持有面積1,403.297坪（原審第二次判決誤載為平方公尺）土地所有權之損害，被上訴人應按每坪119,000元之單價賠償計166,992,343元。惟迄至105年8月25日始具狀追加坐落○○段6地號土地及彰化縣○○鎮○○○○段（下稱○○○○段）313、313-19、398、398-2等地號土地，並列計○○段6地號土地總面積1,838平方公尺、應有部分面積
874.43平方公尺，被上訴人應按單價每平方公尺35,997元計價賠償其損害，連同先前起訴所請求及另外追加之土地之損害（註：上訴人追加請求○○○○段土地損害賠償部分，未經本院前次判決廢棄發回，不在更審範圍內），扣除原發送已提存之徵收補償費後總計254,026,753元（不含精神慰撫金部分）。上訴人於105年4月26日既已特定賠償標的為上開○○段20地號土地，其起訴效力自不及於同地段6地號土地，其就○○段6地號土地之損害，遲至同年8月25日始具狀追加訴請賠償，明顯逾行政訴訟法第199條第2項所定之1年期間。
（三）綜上，上訴人就坐落○○段6地號土地因被上訴人系爭徵收處分所受之損害，遲至情況判決確定屆滿1年後始追加訴請被上訴人損害賠償，其請求自非法所許。上訴人所訴為無理由，應予駁回。
四、上訴意旨略謂：
（一）判斷上訴人○○段6地號土地損害賠償金額之追加是否逾越除斥期間，應先區辨針對多數相對人之不同筆土地為核准徵收處分性質為「一般徵收」與「抵價地式區段徵收」。系爭違法徵收即「抵價地式區段徵收」，此種經過整體開發、地權重整後幾乎具有事實上不可復原性的區段徵收處分，應屬實質上不可分之處分，則上訴人對於同一違法處分所造成之財產上損害，於除斥期間內起訴一部，事後再追加他部分（即○○段6地號土地），在請求基礎同一之情形下，是否仍屬各別請求權之追加而各自判斷有無逾越除斥期間？或已屬單純損害額之擴張？誠值更深入細緻的探討辯論。原審108年12月5日準備程序筆錄與同年12月25日言詞辯論筆錄未將之列為本院發回後更審之法律爭點，亦未為曉諭並讓當事人為適當完全之辯論，原審第二次判決即有適用行政訴訟法第125條第2項規定不當之違背法令。
（二）上訴人於原審言詞辯論意旨狀第7至8頁亦詳論系爭徵收處分屬「抵價地式區段徵收」，有彼此不可分之關係，是轉換成金錢損害賠償之請求，一部於除斥期間內起訴，其起訴即屬合法，後來追加○○段6地號土地之賠償金額，應屬訴之擴張，原審第二次判決未針對此一攻擊或防禦方法，敘明其法律上判斷不可採之理由，亦顯有不備理由之違背法令。
（三）縱認現行抵價地式區段徵收為一不可分之處分，上訴人亦不主張應命徵收範圍內之其他土地所有權人為訴訟參加，此部分可參照本院104年10月份庭長法官聯席會議決議內容以及判決之主觀既判力來處理。又苗栗大埔區段徵收案與本件均上訴經本院廢棄發回，惟發回經各該案件原告再分別上訴後，本院於前案認為事實上有回復原狀返還之可能，再度廢棄發回（104年度判字第209號，下稱本院大埔案）；於後案則駁回上訴而確定（即本院情況判決），已隱約產生法律見解之歧異。則一般徵收與現行抵價地式區段徵收是否都該一律認定可分？如抵價地式區段徵收之核准處分能認定為不可分，則各別土地所有人於喪失所有權一至數年後之各筆土地之損害賠償請求權除斥期間之計算，是否仍各別計算？此一系列法律問題，於此類行政訴訟案件日漸增多後，實具有原則重要性，值得本院衡酌開大法庭辯論及裁判。
五、本院判斷：
（一）行政訴訟法第198條規定：「（第1項）行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。（第2項）前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」第199條規定：
「（第1項）行政法院為前條判決時，應依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害，於判決內命被告機關賠償。（第2項）原告未為前項聲明者，得於前條判決確定後1年內，向行政法院訴請賠償。」準此，原告提起撤銷訴訟，經行政法院認行政處分違法，惟經斟酌提起訴訟之原告所受之損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背而爲情況判決時，原告固得依行政訴訟法第199條第2項規定訴請行政法院命被告機關賠償其損害，惟應自情況判決確定翌日起算1年內爲之。
（二）經查，上訴人不服被上訴人徵收其所有坐落○○段6、20地號及○○○○段313、313-19、398、398-2、347-1、347-3、347-5地號共9筆土地，循序提起行政訴訟，經原審情況判決確認被上訴人之徵收處分違法，嗣經彰化縣政府、被上訴人及上訴人提起上訴，均遭本院情況判決駁回上訴確定，本院情況判決於104年8月11日送達上訴人訴訟代理人收受，此有各該情況判決及送達證書影本附卷可憑（見原審第二次判決卷第205-231頁及第233-234頁）。嗣上訴人委任訴訟代理人黃旭田、熊依翎及林育丞等3位律師於105年4月26日依據行政訴訟法第199條規定向原審起訴請求被上訴人及彰化縣政府連帶賠償因違法徵收其所有○○段20地號土地總面積4,639平方公尺（即1,403.297坪，原審第二次判決誤載為1,403.297平方公尺）土地，致其受有喪失該筆土地所有權之損害，並應以每坪119,000元計算金錢賠償，總計被上訴人及彰化縣政府應連帶賠償上訴人166,992,343元。其後，上訴人以其所有之○○段6地號、○○○○段31
3、313-19、398、398-2等地號等5筆土地亦因被上訴人之徵收受有損害，於105年8月25日追加請求上開○○段6地號等5筆土地之損害賠償金額，並將原請求之金額由166,992,343元變更為254,026,753元(扣除原發送已提存之徵收補償費)，並另追加請求精神慰撫金2,000,000元。經原審第一次判決以前述事實經過欄所示之主文對上訴人判決後，兩造均不服，提起上訴，經本院前次判決以上訴人所受之損害為財產上損害，無精神慰撫金請求權；至於請求○○段20地號及105年8月25日追加請求之○○○○段313、313-19、3
98、398-2地號等4筆土地損害賠償部分，因鑑定之價格均小於各該土地因徵收發給之補償金額，故上訴人就此5筆土地實際並未受損害，乃駁回上訴人關此部分之訴；惟關於上訴人105年8月25日具狀追加請求○○段6地號土地（總面積1,838平方公尺，上訴人應有部分面積874.43平方公尺，請求金額依每平方公尺35,997元計算）損害賠償部分，是否逾行政訴訟法第199條第2項規定之1年除斥期間，應由原審另為查明判斷，因將原審第一次判決關此部分廢棄，發回原審更為審理，故原審第二次判決審理範圍僅及於○○段6地號土地之損害賠償請求等情，為原審第二次判決確定之事實，並有原審第一次判決、本院前次判決、上訴人提出於原審第一次判決之105年4月26日起訴狀、105年8月25日變更訴之聲明暨陳述意見狀附各該案卷可憑。
(三)查，系爭徵收處分乃被上訴人就彰化縣政府辦理開發新社區及高鐵彰化站特定區發展需要，報請被上訴人核准區段徵收○○段1-10地號等929筆私有土地，面積174.2353公頃，並一併徵收範圍內公私有土地上之私有土地改良物。後因彰化縣政府以區段徵收範圍變動，報請被上訴人核准修正上述○○段1-10地號等928筆私有土地；嗣經上訴人及蕭義雄等10人就其被徵收之土地循序提起行政訴訟。案經原審情況判決及本院情況判決認爲被上訴人作成系爭徵收處分因有未實質進行協議價購程序，且未實質審議系爭徵收案是否符合徵收之公益性、必要性及比例原則之瑕疵之違法，惟其違法情形，尚非屬不得將土地納入本件區段徵收範圍，或不得以區段徵收方式開發等嚴重違法之情形，將之撤銷，如係屬都市計畫之道路部分，而為公共設施用地者，尚非不得再以徵收方式取得；而上訴人因本件違法徵收所受之損害，並無不能為有效補償之情形；又系爭徵收案區域內土地計有私有土地928筆，所有權人達1,128人，絕大多數被徵收土地所有權人，對系爭徵收處分未主張違法，請求救濟，是系爭徵收處分得撤銷者，僅限於上訴人及蕭義雄等10人之土地；又上訴人及蕭義雄等10人原有土地部分位於住宅區、商業區或產業服務專區等可供建築用地上，已依法定程序分配給其他地主，另上訴人及蕭義雄等10人原有土地零散分布於系爭區段徵收範圍各處，各該宗地均有部分或全部位於公共設施用地上；其中蕭光志、蕭義明、蕭義勇原有土地有部分位於連接至該站站體聯外道路重要之周邊道路，及位於直接連接聯外道路之周邊道路上，足認上訴人及蕭義雄等10人原有土地與「高鐵彰化站特定區」都市計畫之開發，已無法分離；因此，使上訴人及蕭義雄等10人之土地終局退出本件區段徵收範圍，顯有礙本件區段徵收土地改良事業之進行，而致對社會公益發生不良影響。衡量本件撤銷徵收上訴人及蕭義雄等10人之土地之系爭徵收處分對原審原告財產權之保障，與造成公益損害之結果，應認撤銷徵收其等土地之系爭徵收處分對公益所生影響，已達「顯與公益相違背」之程度，爰作成情況判決。
（四）則查，系爭徵收處分雖經原審情況判決及本院情況判決確認違法，但系爭徵收處分違法與是否因此造成上訴人損害係屬二事，上訴人如主張其因系爭徵收處分受到損害，應就此負主張及舉證責任。上訴人被徵收之土地共9筆（○○段6、20地號及○○○○段313、313-19、398、398-2、347-1、347-3、347-5地號），雖因系爭徵收處分致其喪失該9筆土地所有權，惟依行為時土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市) 主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」第20條第1項規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後15日內發給之。……。」第39條第1項規定：「區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。」準此可知，系爭徵收處分形式上雖係以一個行政處分為之，但其內容乃對多數相對人之不同土地核准徵收，且徵收前係按各筆土地協議價購，協議不成而為徵收時之地價補償亦係按各筆土地分別評定價值，此模式於一般徵收或區段徵收並無不同，再者，不論一般徵收或區段徵收之地價補償，均以發放補償費為原則，差別在於區段徵收之被徵收土地所有權人多一種選擇，即可申請以徵收後可供建築之抵價地折算抵付應發放之地價補償，惟此均屬地價補償之發放方式而已，故上訴人請求以金錢賠償其因徵收所受損害，則損害之有無，自應依各筆土地判斷，而為可分之請求。上訴人已於99年至100年間領取其被徵收之9筆土地補償費，此有兩造所不爭之土地徵收補償費明細表附原審第一次判決案卷（第361頁）可資對照，上訴人如認其因系爭徵收處分受有損害，則於本院情況判決104年8月11日送達上訴人訴訟代理人翌日起1年內，即104年8月12日起算至105年8月11日止，上訴人在此期間均可依行政訴訟法第199條第2項規定對被上訴人訴請賠償。查，上訴人於收受本院情況判決後，僅認其○○段20地號土地因系爭徵收處分受有每坪119,000元合計166,992,343元之損害，而於105年4月26日依據行政訴訟法第199條第2項規定向原審起訴請求被上訴人及彰化縣政府連帶賠償上開金額及法定利息，故上訴人105年4月26日之起訴，僅對○○段20地號土地發生起訴效力，不及於其他可分之8筆土地。是以，上訴人直到105年8月25日始以○○段6地號亦受有因系爭徵收處分之損害為由，追加請求該筆土地以金錢計算之損害賠償，其時已在收受本院情況判決1年以後，從而，原審第二次判決以上訴人訴請被上訴人給付其○○段6地號土地損害賠償，已超過行政訴訟法第199條第2項所定1年期間，而認上訴人之請求於法不合，判決駁回上訴人此部分請求，核其認事用法均無違誤。上訴意旨以其對同一違法處分所造成之財產上損害，於除斥期間內起訴一部，事後再追加○○段6地號土地，請求基礎同一，是否仍屬各別請求權之追加而各自判斷有無逾越除斥期間，或屬單純損害額之擴張，均待辯論探討，惟原審第二次判決未於108年12月5日準備程序及同年12月25日言詞辯論列為法律爭點，曉諭當事人為適當完全之辯論，且系爭徵收處分為「抵價地式區段徵收」，彼此不可分，於轉換成金錢損害賠償之請求，一部於除斥期間內起訴，其起訴合法自當及於後來追加之○○段6地號土地之賠償金額，原審第二次判決未針對此一攻擊或防禦方法，敘明其法律上判斷不可採之理由，指摘原審第二次判決有適用行政訴訟法第125條第2項規定不當及判決不備理由之違背法令，即難採取。
（五）又本院大埔案判決個案事實與本院情況判決不同，更與本件係上訴人於情況判決後依據行政訴訟法第199條第2項規定請求損害賠償無涉，上訴人主張本院大埔案判決與本院情況判決有法律見解之歧異，請求本院斟酌將本案之損害賠償請求可分與否之法律問題提交大法庭辯論及裁判，核無必要，併此敘明。
（六）綜上所述，上訴意旨指摘原審第二次判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 7 月 8 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 妙 黛法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 7 月 8 日
書記官 劉 柏 君