最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第457號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 袁明賢
黃玫雀葉千慧被 上訴 人 張力心上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國109年1月30日臺北高等行政法院108年度訴字第1135號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人代表人由陳彥伯變更為許鉦漳，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。
二、內政部警政署航空警察局（下稱航警局）警員於民國107年9月30日15時30分許，在桃園機場第一航廈航西路查獲訴外人張正義（即被上訴人之父親）駕駛登記被上訴人所有之0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛）違規營業載客，遂製作駕駛及乘客訪談紀錄，案移上訴人所屬新竹區監理所（下稱新竹監理所）之桃園監理站處理。嗣新竹監理所以108年1月11日交竹監字第53000755號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人將系爭車輛供張正義駕駛，由桃園機場至桃園市觀音區違規營業載客收取報酬，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，上訴人乃以108年1月31日第53-53000755號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），吊扣系爭車輛牌照4個月。被上訴人循序提起行政訴訟，並聲明訴願決定及原處分均撤銷。經原審判決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄。
三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：㈠查系爭車輛駕駛張正義未經申請核准即駕駛系爭車輛違規營業載客所為，有桃園地區監警聯合稽查小組駕駛訪談紀錄、Taoyuan District
Motor Vehicle Driver Information Investigation Unit（Passenger）Report/Statement、稽查照片影本、錄影光碟等在卷可查，足認為真實。參照公路法第77條第2項後段，有關非法營業之車輛，即非以車輛所有人即被上訴人有故意或過失主觀歸責為前提。㈡依公路法第3條、第34條第1項第4款、第5款及第37條第1項、第39條第2項規定，交通部及直轄（縣）市政府雖均為公路主管機關，然其所轄事務仍有區別。而針對計程車客運業的申請核准籌備事宜，公路法第37條第1項第3款已明定負有審核、判斷權限的公路主管機關，按業者主事務所位在直轄市或直轄市以外區域為區分標準：主事務所位在直轄市者，申請核准權限歸屬直轄市政府；位在直轄市以外區域者，則屬中央主管機關交通部的權限。依此，對於未經申請核准經營計程車客運業的違規態樣，公路法第78條第1項前段所稱的「該管公路主管機關」即應按此標準判別。因違反公路法第77條第2項規定，針對（未依公路法申請核准）「經營計程車客運業，或住居或主事務所在直轄市」所進行之裁處案件，依同法第78條第1項規定，亦應係由直轄市○路主管機關作成處分。㈢經查被上訴人住居所在桃園市（直轄市），則本件有無經申請核准乙事，應屬桃園市○路主管機關之調查審究範圍，即審認本件系爭車輛有無違章、是否為管制處分時，當由桃園市○路主管機關辦理，方收事權統一之效。查公路法第37條第1項、第39條第2項等規定，關於公路法第77條第2項所定「未經申請核准即經營汽車運輸業」違法行為之裁罰或為管制性行政處分之管轄機關，乃立法者以公路法關於「經營計程車客運業，主事務所在直轄市」所進行裁罰案件之事務管轄規定，既已對人民職業自由及財產權等形成限制，則有權限為此等不利益處分之行政機關，自應以具作用法性質之公路法所授權處理之該管公路主管機關為限，尚不得僅以行政組織法取代為公路法第77條第2項之裁處權限基礎，行政機關不得任意設定或變更，更不容行政機關以子法行政命令牴觸母法規定而予變更侵奪之。因此，本件依公路法第77條第2項規定對被上訴人為吊扣牌照處分者，既為桃園市○路主管機關，並非上訴人，上訴人竟作成原處分，自有欠缺管轄權限之違誤，然因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，尚屬得撤銷而非無效。㈣行政程序法第15條第1項規定須在管轄法定原則下，依法將權限委任所屬下級機關辦理；換言之，權限授予機關，本身必須依法有管轄之權限，授予之權限應屬其行政事務管轄之一部分，才有授予之可能。倘若委任之權限授予機關自己依法即無管轄權限者，自無得藉委任之程序形式，使所屬機關承受權限授予機關自己本無之權限。是未經核准經營計程車客運業處以管制性不利處分之事務管轄權，係以主事務所為區分，主事務所位在直轄市者，處分權限歸屬直轄市政府；位在直轄市以外區域者，則屬中央主管機關交通部的權限。上訴人尚無從因委任關係自交通部取得「未經核准經營計程車客運業且主事務所位於直轄市部分」之查緝與裁處之權限。又被上訴人係違規經營計程車客運業，而非小客車租賃業，公路法第37條第1項第3款已就管轄權規定，明確規範係以業者主事務所位在直轄市或直轄市以外區域為區分標準，並無同一事件，數行政機關均有管轄權之管轄權競合情形，本件自無行政程序法第13條第1項規定適用之餘地。至於行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函，因並未具體敘明行政院所為函釋內容之法令依據，本難採信為合法。況就本件情形而言，被上訴人係違規經營計程車客運業，而非小客車租賃業，且公路法第37條第1項第3款已就管轄權規定甚明，並無管轄權有爭議或數機關均有管轄權的情形；況本件縱有管轄權限之爭議，中央機關與地方政府間權限爭議之解決，亦應由立法院院會議決之，而非由行政院決定。故行政院以前揭函文所為釋示，合法性顯有疑慮。上訴人就本件違章行為欠缺管轄權，不具作成原處分的裁罰權限，因此原處分即有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
(一)公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：合於當地運輸需要者。確能增進公眾便利者。具有充分經營財力者。具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。前項審核細則，由交通部定之。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
(二)依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如桃園市其營業區包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；臺北市包含新北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣；新竹縣包含桃園市、苗栗縣、新竹市），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
(三)行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣(市）之公路主管機關。例如要在桃園市經營計程車客運業，向新北市、臺北市、新竹縣、新竹市及基隆市之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在桃園市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在桃園市經營計程車客運業，而是未向新北市、臺北市、新竹縣、新竹市及基隆市之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
(四)復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣駕照、車輛牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
(五)經查，被上訴人之父張正義未經申請核准即駕駛登記被上訴人所有之系爭車輛，由桃園機場至桃園市觀音區違規營業載客收取報酬，且該載客行為屬計程車客運業之經營行為，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，並無違經驗法則、論理法則或證據法則，自得為本院判決之基礎。如前(三)所述，本件違規行為地在桃園市，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向新北市、臺北市、新竹縣、新竹市或基隆市之任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含桃園市，即得在桃園市經營計程車客運業，因此有權限核准在桃園市經營計程車客運業，自係兼含新竹縣、新竹市及基隆市之公路主管機關，從而就違反公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權。原審以被上訴人住居所在桃園市（直轄市），則本件有無經申請核准乙事，即應屬桃園市公路主管機關之調查審究範圍，故審認本件系爭車輛有無違違章、是否為管制處分時，當由桃園市公路主管機關辦理，方收事權統一之效，並非上訴人。上訴人作成原處分裁處被上訴人吊扣系爭車輛牌照4個月，有欠缺管轄權限之違誤，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。
(六)復依公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車之牌照，因其性質係管制性行政處分，非屬裁罰性行政處分（本院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨參照），此不利處分之作成固不以系爭車輛所有人即被上訴人具有故意或過失為要件，亦不以所吊扣之車輛牌照為違規駕駛行為人所有者為限。然吊扣系爭車輛牌照，其目的在於積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止再利用該等車輛為同類型之違規行為，未逾越必要之程度等情狀。處分時交通部106年1月6日交路字第10650001091號令修正發布未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準（下稱裁罰基準）二關於個人以小型車、機車經營汽車運輸業者第1次，處10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月（108年5月17日交通部交路字第10850059841號令修正發布名稱為未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁量基準，該裁量基準二仍規定：個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，第1次，處10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月），基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運為適當，所選取之手段亦屬正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為吊扣車輛牌照期間之依據，即與比例原則無違。經查，被上訴人將系爭車輛交予張正義駕駛，而張正義未經申請核准而經營計程車客運業，上訴人乃以原處分吊扣被上訴人系爭車輛牌照4個月等情，為原審依法所確定之事實，核與卷附證據資料相符。被上訴人所有系爭車輛既有供訴外人張正義未經申請核准而經營計程車客運業之情事，上訴人基於公路主管機關之職權，以原處分吊扣系爭車輛牌照，即屬於法有據。且依原審所確定之事實，被上訴人之違規情節，亦未有例外情形，致上訴人未審酌而致過度損害被上訴人權益，上訴人依裁罰基準，就被上訴人第1次違規作成吊扣系爭車輛牌照4個月處分，即與比例原則無違，且為法定之最低度法律效果，原處分自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 6 月 30 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 30 日
書記官 陳 映 羽