最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第412號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 蔡承珊被 上訴 人 鄭文旻上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國109年1月31日臺北高等行政法院108年度訴字第1245號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，上訴人代表人由陳彥伯變更為許鉦漳，玆經繼任者於民國109年7月6日具狀承受訴訟，核無不合，應予准許，先此敘明。
二、緣上訴人所屬臺北市區監理所以107年12月19日交公北市監字第20B20055號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人於107年11月18日14時45分許，在桃園國際機場第一航廈，為內政部警政署航空警察局員警查獲駕駛登記訴外人李姁玲所有之AKS-1707號自用小客車（下稱系爭車輛）違規載客，自桃園國際機場至臺北市○○區，收費新加坡幣48.64元，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣上訴人以108年1月18日第20-20B20055號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處被上訴人新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月。被上訴人不服，提起訴願，經交通部108年5月24日交訴字第1080005558號訴願決定駁回。乃提起行政訴訟，經原判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人遂提起上訴。
三、被上訴人起訴之主張及上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略以：
㈠、依公路法第34條第1項第4款、第5款就計程車客運業、小客車租賃業之定義可知，計程車客運業之營業重在載客之服務，同時提供駕駛人、車輛出租讓乘客搭載而收取報酬；小客車租賃業之營業則僅出租車輛與他人自行使用，原則上並不提供駕駛人駕車服務之方式。換言之，計程車客運業者重在提供載客服務，小客車租賃業者則重在提供租賃標的即車輛本身，縱汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款亦係小客車租賃業者遇租車人有要求時方另代僱駕駛人，與計程車客運業係車輛與駕駛人不可切割而「載客」之營業模式，二者仍有不同。上訴人於原處分簡要理由欄中雖僅記載被上訴人有違反汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項規定之情事，但違反事實欄中既經記載：「駕駛自用車輛，未經申請核准經營汽車運輸業，於桃園機場載客至台北市○○區，收費新加坡幣48.64元。」顯已具體指明係基於系爭車輛有經駕駛為載客之行為，顯非僅出租車輛供人使用之情形，客觀文義上即可見係依據公路法第34條第1項第4款所定義之「載客」行為加以描述，故原處分所指系爭車輛經用以未經申請核准經營之違規內容，當指計程車客運業而言，故可認上訴人以原處分裁處者係針對被上訴人未經申請核准而經營計程車客運業之行為。
㈡、惟公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限，甚且第78條第1項更針對該法之罰鍰明定由該管公路主管機關處罰，在第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，則關於施以諸如吊扣駕照等處分之權限，自仍屬適用第37條第1項第3款規定之情形，而以直轄市主管機關為罰鍰及吊扣駕照之該管公路主管機關。準此，以系爭車輛經營計程車客運業卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，則公路法主管機關應依違規經營行為之主事務所定之。又被上訴人為自然人，固無從以公司所在地為其事務所所在地，惟自然人為違規經營行為時，其主要從事營業事務之地點即難與居住處所分離而截然劃分，其生活之重心所在即為營業之重心所在，故其主事務所即應以其住所地定之。而被上訴人之住所在臺北市，是被上訴人之違規行為有無經申請核准一事，自屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍。從而依公路法第77條第2項規定對被上訴人作成處分者，應為臺北市公路主管機關，上訴人對於直轄市轄內計程車客運業並無管轄權限，其逕依公路法第77條第2項規定作成原處分即有違誤。又原處分違背管轄之規定，自屬違法之行政處分，因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，尚屬得撤銷而非無效。另依公路法第77條第2項規定，關於罰鍰及吊扣駕照等處分均屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於原處分所涉違章行為，尚須就個案情節調查後行使自身裁量權限予以作成裁處，並非必然為與原處分相同之處分，是依行政程序法第115條規定反面解釋觀之，原處分自仍應撤銷等詞，茲為其論據。
五、上訴理由略謂：
㈠、依公路法第77條第2項規定，只要係「未經申請核准」、「經營客、貨運輸」、「受有報酬」（汽車運輸業）即該當公路法第77條第2項之構成要件。原判決認定公路法對於非法業者違規經營汽車運輸業之取締管轄已有明確規定，爰應依公路法第37條之業別不同而定其管轄機關，從而依公路法第37條定管轄前自有先行定性違規經營業別之必要，適用法規顯然有誤。
㈡、公路法並未明文規範對於「未經申准而以自用車違規經營汽車運輸業之主管機關」，故對於未經申准而以「自用車」違規經營「汽車運輸業」之裁罰或裁罰以外之不利處分，其管轄權可由「自用車」之主管機關即上訴人取得。被上訴人自始至終未依公路法第37條第1項第3款規定，辦理計程車客運業之申請核准登記、設立計程車客運業之主事務所，自無從得涵攝該款規定以定管轄權。
㈢、被上訴人遭上訴人裁罰之事實並非利用「乘客利用Uber APP平台訂車」，而純係以一般自用車違規經營汽車運輸業；且上訴人自始未抗辯被上訴人行為同時具有小客車租賃業之業務，原判決理由略以：「……前揭爭訟概要欄所載之事實，有……乘客利用Uber APP平台訂車……在卷可稽，自堪信為真實。
……依原告之行為及原處分之記載，可認被告以原處分裁處者，當係針對原告未經申請核准而經營計程車客運業之行為。……是以，被告抗辯原告行為包括計程車客運業及小客車租賃業之業務云云，即非可採。……」亦有認知背景事實錯誤之違誤。
六、本院查：
㈠、公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「（第1項）公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。（第2項）前項審核細則，由交通部定之。」公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
㈡、依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口而為受理申請業務（例如桃園市其營業區包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；臺北市包含新北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣；新竹市包含桃園市、新竹縣、苗栗縣），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
㈢、公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形。本案違規行為乃自然人作成，自無從依公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關。從而本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。
㈣、行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業，係兼含直轄市及其他縣（市）之公路主管機關。例如要在桃園市經營計程車客運業，向新北市、臺北市、新竹縣、新竹市及基隆市之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在桃園市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在桃園市經營計程車客運業，而是未向新北市、臺北市、新竹縣、新竹市及基隆市之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
㈤、復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。
」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自係取得裁處罰鍰及吊扣牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
㈥、經查，原審係以被上訴人住所地在臺北市，故上訴人所認被上訴人經營計程車客運業之主事務所應以其住所地臺北市定之，上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分。惟即使臺北市政府就此享有事務管轄權，如前㈡及㈣所述，中央主管機關或其他縣市之該管公路主管機關依法亦享有事務管轄權。因此交通部可本諸公路法第3條所定中央主管機關之地位，依公路法第79條第5項規定授權訂定之汽車運輸業管理規則第139條之1及行政程序法第15條第1項之規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，將事務管轄權委任下級機關即上訴人執行，上訴人因此取得本案之管轄權限。是原審認上訴人不具有作成原處分之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，於法已有未洽。
㈦、復按經營汽車運輸業係受公路法令管制之業務，應依該法向公路機關申請核准始得為之，已如前述；而所謂「事業」，並未排除自然人，且本質上雖具反覆性及繼續性之特徵，但如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被
查獲一次之情形），亦不影響其營業行為之認定。另依行政訴訟法第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」第133條前段規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；……」可知，行政訴訟於撤銷訴訟，行政法院應依職權調查證據及事實關係，不受當事人主張之拘束。且依同法第189條第1項、第3項規定：「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。……（第3項）得心證之理由，應記明於判決。」及同法第209條第1項第7款、第3項規定，判決書記載理由，理由項下應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對於攸關本案事實關係之重要證據方法，如有應調查而未予調查之情形，卻未說明其理由者，並違反上開規定乃判決不備理由，依同法第243條第2項第6款規定，乃判決當然違背法令。查被上訴人於原審起訴主張係受友人所託至機場載客，否認有收費及經營計程車客運業之意，並提出接機訂單資料及乘客之證明書等件為證，且於訴願時提出訴外人蘇愷中出具其曾請託被上訴人至機場接新加坡友人之證明書（載有身分證字號及地址，見訴願卷第43頁），於原審又稱託被上訴人於上開時地至機場載客之友人為「喬依」者等語，原審未予調查釐清被上訴人於系爭時地至機場載客究否果如其所述係受友人所託；復未將調查上訴人提出之乘客、駕駛訪談紀錄、乘客訂車及支付車資之資料、現場及手機照片（原判決誤載係利用Uber APP平台訂車、支付車資；見原審卷第83至86頁）等證據之結果，如何得認被上訴人該載客行為已構成經營計程車客運業，依經驗及論理法則詳予論證說明，原判決於此亦有未盡職權調查義務及理由不備之疏漏。
㈧、綜上所述，原判決既有上述可議之處，且影響裁判結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由。又因本件攸關法律適用之違章事實，猶待原審調查究明，已如上述，本院無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 7 月 15 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 王 碧 芳法官 鄭 小 康法官 李 玉 卿法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 7 月 15 日
書記官 陳 品 潔