最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第42號上 訴 人 金元滿國際開發有限公司
代 表 人 楊婷惠訴訟代理人 邱景睿 律師被 上訴 人 臺北市政府衛生局
代 表 人 黃世傑上列當事人間菸害防制法事件，上訴人對於中華民國108年11月21日臺北高等行政法院108年度訴字第136號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：㈠緣彰化縣政府會同改制前行政院海岸巡防署（已於民國107年
4月28日改制為海洋委員會海巡署）臺中、臺南機動查緝隊於106年12月29日查獲訴外人陳慶煜涉犯菸酒違法嫌疑案件，扣得由上訴人進口之「紅豆香菸」計200條（每條10包，下稱系爭菸品），經彰化縣政府函請臺灣菸酒股份有限公司豐原捲菸研發製造工廠（下稱臺灣菸酒公司豐原菸廠）檢驗焦油及尼古丁含量結果，發現尼古丁含量為0.73毫克/支，依規定應標示數據範圍為0.58－0.88毫克/支，卻於容器上標示尼古丁含量為0.5毫克/支，已逾尼古丁標示值必須介於檢測值正負20％間之誤差允許範圍，違反菸品尼古丁焦油含量檢測及容器標示辦法（下稱菸品標示辦法）第10條第2項規定。經彰化縣政府以107年2月26日府財菸字第1070057026A號函移具管轄權限之被上訴人查處。
㈡被上訴人經通知上訴人陳述意見後，認定系爭菸品容器之尼
古丁含量標示已逾檢測值允許誤差範圍，適用菸害防制法第7條第1項及第24條第1項規定，並參據臺北市政府衛生局處理違反菸害防制法事件統一裁罰基準（下稱菸害防制法事件裁罰基準）第3點第3項規定，以107年8月23日北市衛健字第1076026943號裁處書（下稱原處分），處上訴人新臺幣（下同）100萬元罰鍰，並令於108年2月27日前回收違規菸品，屆期未回收者，沒入並銷毀之。上訴人不服，循序提起訴願後向臺北高等行政法院（下稱原審法院）提起行政訴訟，訴請撤銷原處分及訴願決定。經原審法院以108年度訴字第136號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯均援引原判決所載。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：㈠系爭菸品係由上訴人於106年4月21日進口，並於同年12月間
販售予他人，經彰化縣政府隨機取樣2條，委託臺灣菸酒公司豐原菸廠依菸品標示辦法第8條規定之國際標準進行檢測結果尼古丁含量為0.73毫克/支，惟系爭菸品容器卻標示尼古丁含量為0.5毫克/支，已逾所允許標示之誤差範圍。㈡臺灣菸酒公司豐原菸廠係經由TAF財團法人全國認證基金會認
證有效之菸類檢測實驗室。上訴人提出之安徽中烟工業有限責任公司（下稱安徽中烟公司）檢測實驗室檢測報告，依其上「抽樣時間」、「抽樣地點」及「抽樣依據」等欄位均空白未填載，而「樣品數量」欄記載「1個」，送樣日期為西元「2016年11月21日」等記載內容並無足認定其檢測之菸品係從與系爭菸品同批菸品中所抽樣，不能用以證明系爭菸品之尼古丁含量檢測值確如同容器上所標示之尼古丁0.5毫克/支。況從其僅採樣1支菸品之取樣程序、取樣樣本數均明顯不符合衛生福利部（下稱衛福部）90年3月8日公告之「捲菸檢驗法－抽樣」抽樣檢測方法，其檢驗結果之代表性、準確性與有效性具有上開瑕疵可指，不能作為其有合法標示之依據，實不足以推翻臺灣菸酒公司豐原菸廠合於經濟部標準檢驗局所定平均值抽樣方法為檢測後所出具之試驗報告，無從援引為對上訴人有利之認定。
㈢菸害防制法第8條第3項及其授權訂定之菸品資料申報辦法規
定，係課予菸品製造及輸入業者應申報與菸品成分、添加物及其相關毒性資料、菸品排放物及其相關毒性資料之義務，中央主管機關於必要時，得派員取樣檢查（驗），目的亦僅係為查核上開菸品製造及輸入業者所申報之相關資料是否正確屬實，並非檢查（驗）該菸品容器上標示內容之正確性。觀諸上訴人所提財團法人安全衛生技術中心106年1月10日安衛字第10601017號函、同年月19日安衛字第10601020號函、107年1月17日安衛字第10701037號函暨各函所附菸品資料申報審查結果、對衛福部申報菸品清單表可知，財團法人安全衛生技術中心所審查結果通過者，僅指該中心受衛福部國民健康署（下稱國健署）委託審查上訴人於106年12月間向衛福部所申報之菸品新增或變更品項資料為正確而言，然而與菸品容器上所標示每支紙菸之尼古丁及焦油含量是否正確乙事，毫無關涉。而上訴人於97年8月5日即經核准設立登記從事菸類輸入業，衡情對於其依菸害防制法第8條第3項規定申報之菸品資料內容僅限於菸品之成分、添加物暨其相關毒性資料、菸品排放物暨其相關毒性資料，並未及於菸品容器應標示內容乙事，當無不知之理。上訴人既係經營菸品輸入業多年，理應知悉並能瞭解其進口菸品容器標示應符合菸品標示辦法，並應善盡其注意義務，而其所提出之安徽中烟公司檢測實驗室檢測報告，無論在取樣程序或取樣樣本數均明顯不符合菸品標示辦法規定之抽樣檢測方法，則上訴人逕依該檢測結果作為系爭菸品容器上標示之憑據，縱非故意亦難謂無過失。
㈣稽諸衛福部90年3月8日公告所引用之經濟部88年8月31日經(8
8)標檢字第88895028號公告之測定，區分為總粒狀物及不含尼古丁乾粒狀物之測定、煙流凝集物中尼古丁之測定及煙流凝集物中水分之測定等不同項目。臺灣菸酒公司豐原菸廠試驗報告之樣菸煙流分析結果之尼古丁遞送量（毫克/支），係依據ISO 10315：2013 Cigarettes Definitions ofnicot
ine in smoke condensates Gas-chromatographicmethod之方法（氣相層析法）所測得，其中「smokecondensates」即為煙流凝集物，又可稱為「總粒狀物」；煙流凝集物係以圓盤式吸菸機吸菸所得，由劍橋濾片所收集，外觀上為褐色，以吸菸機吸菸前、後之濾片重量差值定量。據上可知，樣菸煙流分析結果之尼古丁遞送量，係將系爭菸品抽樣後點燃，由濾片所收集煙流凝集物，倘若系爭菸品有保存不當或因天候環境而受潮，衡情應係影響煙流凝集物中水分之測定結果，而不致影響煙流凝集物中尼古丁之測定結果。況且，系爭菸品採用上述抽樣檢測方法計算誤差範圍約正負20％，即已有考慮抽樣方法變異及產品本身的變異。上訴人主張系爭菸品之所以於終端零售商銷售時發生尼古丁含量超過標示值之誤差範圍，係肇因於經銷商或販賣商保存不當或受天候環境影響所致，不能證明上訴人進口時即不符合標示規定等語，亦非有據，自無可採。
㈤菸害防制法第24條第1項就違反第7條第1項規定之最低度處罰
，即為100萬元罰鍰，並令限期回收，被上訴人如無裁量權，即應依法裁處，無從審酌及考量行政罰法第18條第1項所列舉之事項；至適用行政罰法第18條第3項，限於依同法第8條但書、第9條第2項及第4項、第12條但書、第13條但書規定而予減輕或免除處罰之情形，上訴人既未主張並舉證其有何該等規定減輕或免除處罰之情形，自無行政罰法第18條第3項適用之餘地。又菸害防制法第24條第1項係基於達成保障國民健康之立法目的，乃對未按法定方式標示者，制定最低裁罰金額100萬元之規定。衡酌上訴人既為菸品輸入業者，本應善盡其菸害防制法所規定之行政法上義務，且違規行為人應受責難程度情狀，僅可為法定罰鍰金額範圍內之裁量審酌事項，亦難據為罰鍰酌量減輕或免除處罰之具體正當事由。則被上訴人依菸害防制法第24條第1項規定，僅裁處上訴人最低額罰鍰100萬元，顯已考量上訴人違法情節之輕重、應受責難程度及資力，而給予上訴人最輕度之裁處，且該裁處與上訴人因違反行政法上義務所得之利益間亦未失其平衡，核無違誤，並無違反比例原則與衡平原則而有裁量瑕疵違法之情事，亦無造成個案顯然過苛之處罰。至原處分關於限期回收違規菸品部分，目的在於促使上訴人回收後重為正確標示，讓消費者得以獲得正確資訊，且依菸害防制法第24條第1項規定，並未賦予被上訴人有何「得否」命限期回收之裁量權，況原處分並未認定上訴人已屆期未回收而應「沒入銷毀」，核與菸害防制法之立法目的無違，並為保障國民健康所必要之手段，符合比例原則，要難認有違法裁量之情事存在為論據。
四、上訴意旨略以：㈠菸害防制法第7條第1項及第24條第1項規定僅處罰「未標示」
尼古丁及焦油含量之行為，至於標示稍有誤差，甚或標示不實，法律均無處罰規定。原處分對於上訴人於系爭菸品上標示不實尼古丁含量之行為，仍以上開規定相繩，除較諸輸入劣菸而依菸酒管理法第47條得處30萬以上300萬以下罰鍰為重，實有違罪責相當原則，其率將菸害防制法第7條第1項作擴張解釋，更屬違法。原判決遽認原處分於法無違，顯有適用行政罰法第4條及菸害防制法第7條第1項、第24條規定不當之違法。
㈡系爭菸品於上訴人進口10個月後始遭查獲並送驗，則其時所
測得之尼古丁含量是否因存放時間久遠及存放環境條件而產生變異、得否視為進口當時含量，均有必要調查。詎料，原判決無任何專業學理依據，亦未查明尼古丁是否因存放時間太長而產生化學變化，徒憑一己推測，逕稱「倘系爭菸品有保存不當或因受天候環境而受潮，衡情應係影響煙流凝集物中水分之測定結果，不致影響煙流凝集物中尼古丁之測定結果」，依行政訴訟法第125條規定，顯有應調查證據而未予調查之違法。又允許標示菸品尼古丁含量誤差範圍正負20％之利益應歸人民，不能因此即忽略變質之影響及抽樣檢測方法之變異，原判決以此理由為不利上訴人之認定，亦有違誤。
㈢上訴人於進口系爭菸品時，即向前手供應商要求提出安徽中
烟公司檢測實驗室之檢測報告，記明尼古丁含量僅0.51毫克/支；且上訴人歷年進口與系爭菸品同種類之菸品，亦有多次應衛福部要求提供同一批號菸品各10條予官方辦理檢測作業，每次檢測均符合標示規定，均足證上訴人對系爭菸品容器上標示不實之違章行為無故意或過失，原判決逕認上訴人仍有故意過失而應予處罰，顯有適用行政罰法第7條第1項規定不當之違法。又前開安徽中烟公司檢測實驗室檢測報告所採檢測方法，乃係根據中國大陸地區規範，上訴人為臺灣進口商，自不可能要求中國大陸供應商應提出依臺灣法律採樣檢驗之報告，苟原審認此報告不足為有利上訴人之認定，自應於辯論終結前闡明，命上訴人再為補強證據，或依職權調查，詎原審未為闡明及調查，遽為上訴人不利判決，亦有違誤。
㈣依規定系爭菸品容器上尼古丁最低標示值為0.58毫克/支，實
際標示值則為0.5毫克/支，二者僅差0.08毫克/支，可謂十分微小，對吸食者之健康並無妨害，原處分雖依菸害防制法事件裁罰基準裁處上訴人最低罰鍰100萬元，仍屬過重，原判決遽論原處分合法，實有違比例原則。又上訴人於原審業已主張系爭菸品容器上尼古丁標示值超過誤差值0.08毫克/支，並未超過菸害防制法所定「最高含量」，此種情形，對上訴人裁處罰鍰以示懲罰為已足，無須再命限期收回菸品；詎原判決竟謂原處分並未認定上訴人已屆期未收回而應「沒入銷毀」，符合比例原則，亦屬違誤。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤。茲就上訴理由，再予論述如下：
㈠按菸害防制法第1條規定：「為防制菸害，維護國民健康，特
制定本法；本法未規定者，適用其他法令之規定。」第2條第1款及第3款規定：「本法用詞定義如下：一、菸品：指全部或部分以菸草或其代用品作為原料，製成可供吸用、嚼用、含用、聞用或以其他方式使用之紙菸、菸絲、雪茄及其他菸品。……三、菸品容器：指向消費者販賣菸品所使用之所有包裝盒、罐或其他容器等。……」第7條規定：「（第1項）菸品所含之尼古丁及焦油，應以中文標示於菸品容器上。但專供外銷者不在此限。（第2項）前項尼古丁及焦油不得超過最高含量；其最高含量與其檢測方法、含量標示方法及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第24條第1項規定：「製造或輸入違反第6條第1項、第2項或第7條第1項規定之菸品者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並令限期回收；屆期未回收者，按次連續處罰，違規之菸品沒入並銷毀之。」依菸害防制法第6條第3項及第7條第2項授權訂定之菸品標示辦法第7條規定：「紙菸之尼古丁及焦油含量限制如下：一、中華民國98年3月31日前，每支之尼古丁，不得超過1.2毫克；每支之焦油，不得超過12毫克。二、中華民國98年4月1日後，每支之尼古丁，不得超過1毫克；每支之焦油，不得超過10毫克。」第8條規定：「菸品尼古丁焦油含量之抽樣檢測，依經濟部標準檢驗局所定方法為之。」第9條規定：「（第1項）主管機關得委託相關機關（構），辦理菸品尼古丁焦油含量之抽樣檢測。（第2項）前項受委託之機關（構），應於檢測完成後，將檢測結果通知中央主管機關。」第10條規定：「（第1項）菸品製造及輸入業者，應於菸品容器上標示每支紙菸尼古丁及焦油含量。但無法依第8條規定檢測尼古丁、焦油含量之紙菸以外之菸品，應標示『本菸品燃燒後含尼古丁及焦油』。（第2項）前項含量標示以毫克為單位。尼古丁含量，標示至小數點後第1位；焦油含量，標示至個位數；且其數據不得逾第8條檢測方法所允許之誤差範圍。（第3項）前項標示之末位數，均以其次一位依四捨五入法為之。」㈡揆諸菸害防制法第7條及第24條規定之意旨，可知製造或輸入
菸品者負有以中文標示尼古丁及焦油含量於菸品容器上之行政法上義務，俾消費者獲悉正確資訊，憑為購買與否之判斷。所稱標示尼古丁及焦油含量自須所標示之內容符合法定之正確標準，始足當之。若謂只要有標示即已履行法定義務，不問其標示有無逾允許誤差範圍或不實之情形，均不得以上開規定相繩，則菸害防制法第7條第1項規定無異形同具文，顯然與規範目的相違。故業者標示之尼古丁含量若逾允許誤差範圍，因不能達到標示效果，核與未標示無異，無從認為已履行法定標示義務，自成立菸害防制法第24條規定之客觀處罰要件。再者，參照司法院釋字第480號解釋理由意旨，國家對人民自由權利之限制，固應以法律定之，但執行法律相關之細節性、技術性等事項，牽涉各個專業知識領域及價值變遷，顯非立法者於立法當初所能鉅細靡遺逐一枚舉，自得授權行政主管機關以命令定之，俾法律之執行不生扞格。則行政機關基於法律授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自無違反法律保留原則。是以，菸害防制法第7條第2項既將菸品之尼古丁及焦油含量標示方式及其他應遵行事項，授權中央主管機關訂定辦法予以規範。觀諸改制前行政院衛生署本於菸害防制法第7條第2項授權，訂定之菸品標示辦法乃就同條第1項有關尼古
丁、焦油含量標示方式之技術性及細節性事項予以補充及具體化，並未逸脫母法授權範圍，且無違背法律課予業者標示義務之意旨，自得援予適用。
㈢依菸品標示辦法第7條、第8條及第10條規定，自98年4月1日
以後，菸品之尼古丁含量抽樣檢測，依經濟部標準檢驗局所定方法為之。其含量標示以毫克為單位，標示至小數點後第一位，數據不得逾第8條檢測方法所允許之誤差範圍。標示之末位數，均以其次一位依四捨五入法為之。又依改制前行政院衛生署90年3月8日衛署保字第0900011281號公告及國健署105年2月3日國健教字第1059900474號函示，依經濟部88年8月31日經（88）標檢字第88895028號公告之菸葉及菸製品檢驗法，其中抽取捲菸樣品隨機抽樣，計算信賴間隔時，當信賴度在95％時，煙流凝集物及尼古丁的信賴間格在±20％，已包含抽樣方法變異與產品本身的變異在內。尼古丁之信賴間隔不小於±0.1mg。尼古丁含量檢測值若小於0.5毫克，標示值必須介於檢測值正負0.1毫克之間；達0.5毫克以上者，則標示值必須介於檢測值正負20％之間。
㈣系爭菸品為上訴人所進口，經彰化縣政府會同改制前行政院
海岸巡防署臺中、臺南機動查緝隊於106年12月29日查獲後，抽樣送請臺灣菸酒公司豐原菸廠檢驗其尼古丁含量為0.73毫克/支，而系爭菸品容器上標示之尼古丁含量為0.5毫克/支等事實，為原判決依調查證據之辯論結果所認定之事實，核與卷證資料相符，並無違背經驗法則與論理法則，自得據為本院判決之基礎。是以，上訴人所進口之系爭菸品容器上標示每支尼古丁含量為0.5毫克，但在系爭菸品有效期間內，經依規定抽樣檢驗測出系爭結果，顯示其每支實際尼古丁含量為0.73毫克，其標示明顯不在允許誤差範圍，自不能認其已履行菸害防制法第7條規定之標示義務。
㈤上訴意旨雖謂：系爭菸品自上訴人進口10個月後始遭查獲並
送驗，其時所測得之尼古丁含量是否因存放時間久遠及存放環境條件而產生變異、得否視為進口當時含量，均有必要調查，原審顯有應調查證據而未予調查之違法云云。然系爭菸品之有效期限至107年3月（見原處分卷第4頁、第9頁及第17頁），且於國內地區銷售，自應以上開客觀條件，依我國所訂定之檢驗標準，標示其尼古丁含量。況且我國經濟部公告之菸葉及菸製品檢驗法，其菸品檢測值設定信賴間隔在正負20％之間，已考量各種客觀條件之差異性及產品本身之變異，系爭菸品標示有效期間內之尼古丁含量不在信賴間隔內，即無從諉責於客觀條件之變化。是原判決就上訴人上開主張，以系爭菸品採用之抽樣檢測方法計算誤差範圍約正負20%，即已有考慮抽樣方法變異及產品本身的變異等理由，予以論駁，於法無違，難謂有應調查證據未予調查之違法瑕疵。至於上訴人提出中國大陸境內安徽中烟公司檢測實驗室之檢測報告，資以爭執其無故意過失乙節， 原判決已論明：依安徽中烟公司檢測實驗室檢測報告上之「抽樣時間」、「抽樣地點」及「抽樣依據」等欄位均空白未填載，而「樣品數量」欄記載「1個」，送樣日期為「2016年11月21日」等記載內容，不足以認定檢測之菸品取自系爭菸品，無從憑為有利之證據。況且，其取樣程序、取樣樣本數均明顯不符合我國衛福部90年3月8日公告之「捲菸檢驗法－抽樣」抽樣檢測方法，難謂該檢驗報告具客觀憑信性及準確性，不足以推翻臺灣菸酒公司豐原菸廠合於經濟部標準檢驗局所定平均值抽樣方法為檢測後所出具之試驗報告，無從援引為對上訴人有利之認定等旨，予以指駁甚詳，並無不合。上訴意旨就原審本於職權審酌後，摒除不採之證據，再事爭執，復未能具體指明尚有何證據可供證明，僅泛言指摘原審未於辯論終結前闡明，命其再為補強證據，或依職權調查，而有應調查事項未調查之違法瑕疵，自無可取。
㈥另觀諸菸害防制法之立法目的在於「防制菸害、維護國民健
康」，其中央主管機關為衛福部，此稽之該法第1條及第3條（註：現行條文仍使用機關改制前舊名稱「行政院衛生署」）可明。再者，菸品中所含之尼古丁及焦油係危害身體健康及生命甚劇之有害物質，業經醫學研究證實，乃眾所周知之事實，且世界衛生組織亦通過「菸草控制框架公約 (Fr-amework Convention Tobacco Control, FCTC)」」促使各國立法予以管制，立法者為落實菸草控制框架公約所揭示應以透過立法規範菸品包裝及標示等方式遏止菸害，乃制定菸害防制法第7條課予菸品製造及輸入業者就菸品所含尼古丁、焦油含量以中文且符合菸品標示辦法規定方式標示之義務，並於同法第24條明定製造及輸入業者違反該規定之法律效果。
至於菸酒管理法旨在健全菸酒管理，其中央主管機關為財政部，為該法第1條及第2條所明定，並於第7條第1款定義規定超過法定尼古丁或焦油最高含量之菸屬於劣菸，而於第47條第1項規定產製或輸入劣菸之行政責任，復於同條第2項就產製或輸入劣菸含有對人體健康有重大危害之物質者，課予刑事責任。是以，對照上開菸害防制法與菸酒管理法相關規定，可見彼此規範目的不同，菸害防制法著重國民健康之維護目的，鑒於菸品所含之尼古丁及焦油為危害國民健康之有害物質，於菸品容器上正確標示其含量，實與國民健康之維護具密切關聯性，而菸品之製造及輸入為菸品消費市場之來源，藉由課予其業者履行正確標示義務，始能達到源頭管制之功效。且考量菸品之製造及輸入係具相當資力之營利事業，利潤至為可觀，本應善盡社會責任，復有能力履行此公法上義務，不容輕忽懈怠，故於同法第24條第1項明定違反者，處以100萬元以上500萬元以下罰鍰，並令限期回收，俾達成維護國民健康之重要公共利益維護。則原判決論以被上訴人僅依菸害防制法第24條第1項所定最低額罰鍰100萬元裁罰，顯已考量上訴人違法情節之輕重、應受責難程度及資力等情狀，核上訴人因違反行政法上義務所得之利益間亦未失其平衡，其裁量並無違反比例原則與衡平原則之違法瑕疵，亦無造成個案顯然過苛之處罰等理由，維持原處分，尚稱適法。故上訴人援引菸酒管理法第47條規定製造或輸入劣菸之法定罰鍰額度為30萬以上300萬以下為據，主張原處分即使依菸害防制法事件裁罰基準裁處上訴人最低罰鍰100萬元，仍屬過重，實有違反比例原則及罪責相當原則之情形，原判決遽論原處分合法，顯有適用行政罰法第4條及菸害防制法第7條第1項、第24條規定不當之違法應廢棄云云，難認可取。㈦綜上所述，被上訴人作成原處分就上訴人上開違規行為裁處
罰鍰100萬元，並令於108年2月27日前回收違規之菸品；屆期未回收者，沒入並銷毀之，於法並無違誤。原審據此維持訴願決定及原處分，而駁回上訴人在原審之訴，應屬合法。上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 1 月 14 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 1 月 14 日
書記官 莊 子 誼