最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第501號上 訴 人 社團法人台灣導盲犬協會代 表 人 劉棟
送達代收人 林清慧訴訟代理人 吳至格 律師
陳毓芬 律師林欣萍 律師被 上訴 人 臺北市動物保護處代 表 人 宋念潔訴訟代理人 陳垚祥 律師上列當事人間動物保護法事件，上訴人對於中華民國109年1月31日臺北高等行政法院108年度訴更一字第32號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人接獲民眾檢舉上訴人對其所管領之部分犬隻，有未給予適當醫療照顧，並有不當繁殖利用，且未依法申報特定寵物繁殖之情事，遂分別以民國104年10月22日動保救字第10432419800號函、104年10月26日動保救字第10432438700號函及104年11月11日動保救字第10432566200號函，通知上訴人提供不適任及退役犬隻領養相關機制及規範、導盲犬隻育種繁殖之相關機制及規範、各導盲犬目前詳細所在地點、犬隻清冊報表及犬隻流向清冊等所屬導盲犬相關資料，另於104年10月26日、11月3日派遣動物保護檢查員（下稱動保員）前往臺北市○○區○○○路000號1樓上訴人設立處所（下稱上訴人處所）執行稽查。嗣上訴人以104年11月16日導財字第10411160001號函覆說明，並提供其所管有部分導盲犬目前詳細所在地點等資料。案經被上訴人依衛生福利部社會及家庭署網路公告之資料，審認上訴人所有或實際管領之犬隻計146隻，經被上訴人多次發函及現場稽查，惟上訴人僅提供寄養於臺北市內之68隻犬隻資料，拒不提供其餘飼養於臺北市外78隻犬隻資料，且未提交各犬隻之繁殖申報並提出繁殖管理說明，規避稽查，違反動物保護法（下稱動保法）第23條第3項規定，乃依同法第29條第6款規定，以104年11月23日動保救字第10432646100號函（下稱前處分），裁處上訴人新臺幣（下同）30,000元罰鍰，並限期於文到10日內依動保法第22條第3項、第4項之規定，提出各犬隻之繁殖申報，並提出繁殖管理說明、犬隻飼養現況及受轉讓飼主資料。上訴人不服，提起訴願，經臺北市政府以105年4月18日府訴二字第10509051500號訴願決定：「原處分（即前處分）撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起60日內另為處分。」（下稱前訴願決定）。嗣被上訴人依前訴願決定撤銷意旨，審認上訴人所管領之犬隻共計146隻，然並未依動保法第22條第3項規定向主管機關申報並提出繁殖管理說明，乃以105年5月17日動保救字第10530914400號函（下稱原處分）通知上訴人於文到10日內依法向被上訴人申報並提出繁殖管理說明後得免絕育，逾期仍未提出者，將依處分時（亦即行為時之104年2月4日所修正公布）動保法第27條第9款規定辦理。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明請求訴願決定及原處分均撤銷。經原審105年度訴字第1534號判決撤銷訴願決定及原處分。被上訴人不服，提起上訴，經本院108年度判字第42號判決廢棄，發回原審更為審理。經原審更為審理後，以108年度訴更一字第32號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明請求判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠依處分時動保法第3條規定可知，動保法乃係依動物之用途或人類利用動物之目的，將適用該法之動物區分為經濟動物、實驗動物、寵物及展演動物。其中，除第5款規定係以例示（犬、貓）兼採概括規定之體例外，其餘第2款經濟動物、第3款實驗動物及第13款展演動物，均未例示各該款動物之種類，而係以利用動物之主觀目的或客觀行為態樣予以界定。動保法復未區分「犬」之用途而排除於寵物之範圍，則被上訴人稱導盲犬屬動保法第3條第5款所定之寵物，自屬有據。另就提升視覺功能障礙者生活品質之功能而言，導盲犬或屬動保法第3條第2款所指之役用經濟動物，惟就導盲犬必須隨伺在側，陪伴視覺功能障礙者出入行動以營日常生活而言，謂之具有一般犬、貓般陪伴飼主之目的，亦非為過；且將導盲犬納入動保法所定之寵物範圍加以保護與管理，亦契合身心障礙者權利公約保障與確保身心障礙者充分及平等享有所有人權及基本自由，並促進對身心障礙者固有尊嚴之尊重等宗旨。從而，即便導盲犬具有役用經濟動物之性質，亦不因此排除其同時兼具寵物之身分，而應適用動保法關於寵物之規範。再者，「犬」不僅為動保法所規定之「寵物」，亦因動保法第22條第2項授權訂定，於106年10月16日修正前特定寵物業管理辦法（下稱修正前特定寵物業管理辦法）第2條規定，而為動保法第22條第1項、第3項所定之「特定寵物」，而該辦法亦未將導盲犬與其他用途之犬隻加以區分或排除其適用該辦法。依動保法第22條第1項及第3項規定，申請經主管機關許可，並依法領得營業證照之業者，方得經營導盲犬之繁殖、買賣或寄養；且業者以外之飼主原則上應為導盲犬絕育，但飼主向主管機關申報並提出繁殖管理說明後得免絕育，如有繁殖需求亦應申報，並在寵物出生後依動保法第19條規定，植入晶片，辦理寵物登記。凡此，均足使導盲犬之保護與管理更臻周延，並進一步提升導盲犬之福祉；況成為導盲犬之犬隻，並非一出生即為導盲犬，而是必須經過正式的引導訓練，並經評估其性格、獨立性、自主性等內在條件是否適任導盲犬，始足當之，自無因犬隻係由導盲犬所生育，或預期將培育成為導盲犬，即得逕認非屬「寵物」或「特定寵物」，而排除動保法之適用。㈡被上訴人動保員於104年11月3日前往上訴人處所稽查時，就上訴人「是否向直轄市、縣（市）主管機關申報並提出繁殖管理說明後得免絕育，如有繁殖需求亦應申報」之稽查項目，於稽查檢核表上記載：「定期向衛福部申報（每3個月），之後可受動保處輔導提出申報」，並於「裁處說明」欄內勾選「合乎規定」等情，有聯合稽查檢核表在卷可考。而依證人即實際前往稽查之動保員楊雅珺於發回前原審審理時之證述可知，其於104年11月3日前往上訴人處所稽查時，不僅口頭告知動保法關於寵物免絕育、繁殖申報等相關規定業已修正，並提供「申報特定寵物免絕育及繁殖需求應注意事項」、「特定寵物免絕育申報書」、「特定寵物繁殖需求申報書」等文件，請上訴人日後配合法律規定辦理；而該申報應注意事項不僅敘明「為落實動保法第22條第3項規定，俾利特定寵物飼主申報免絕育及繁殖需求」，且就申報應提交之文件、缺漏補正、申報期限等流程，亦詳予說明，並提示違反申報規定（即動保法第22條第3項規定）者，由主管機關依處分時動保法第27條第9款規定處理，衡諸上開告知情節及書面資料，應足使上訴人明瞭新法關於寵物免絕育、繁殖申報等相關規定之重要內容，其所為應屬勸導之行為無疑。且稽查當時，動保法關於寵物免絕育、繁殖申報等相關規定，業已施行逾半年，卻未見上訴人有何向主管機關申報之行為，上訴人雖主張其嚴格控管並審慎評估種犬之繁殖等語，惟對於寵物有免絕育並予以繁殖之需求即應向主管機關申報，既為法律所明定，上訴人為管領並飼養所屬導盲犬之飼主，自應依法遵行，其未據以辦理，已屬違法行為，並不因主管機關是否予以勸導或開罰而有所不同。證人楊雅珺證述時之所以認為上訴人並無違法，乃係因其主觀上的認知係認為沒有依法絕育而進行繁殖，要先進行勸導，如果不予理會繼續進行繁殖，「就會裁罰」，上訴人於修法前之繁殖行為，因動物狀況良好，故未嚴格要求立刻提出申請，且當時上訴人態度也沒有問題，始勾選符合規定，可見其仍係認為上訴人並未依法向主管機關申報其所管領或飼養之寵物有繁殖之需求而請求免絕育，因此進行勸導，否則其即無提供相關文件供上訴人日後依法辦理之必要。至上訴人主張依媒體報導，可知被上訴人於行政作業上，若欲踐行勸導程序，係會開立勸導單，非口頭勸導而已，此為被上訴人向來之行政作業慣行等語，惟此不僅為被上訴人所否認，且處分時動保法第27條第9款並未明定勸導之方式，因此以書面或口頭為之，只要足使行為人明瞭該義務之方式均可，又依上訴人所舉媒體報導，乃動保法於104年2月4日修法前之報導（報導日期為103年9月30日，文中所舉數據，則截至103年8月底為止），自無從證明被上訴人於修法後針對寵物免絕育、繁殖申報等相關規定，必然採取書面勸導方式為之。㈢從而，被上訴人以上訴人違反動保法第22條第3項規定，而依處分時動保法第27條第9款規定限上訴人於文到10日內向被上訴人申報並提出繁殖管理說明後得免絕育（限期令其改善），認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，核無不合等語，駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：
(一)動保法第3條第1款、第2款及第5款規定：「本法用詞，定義如下：動物：指犬、貓及其他人為飼養或管領之脊椎動物，包括經濟動物、實驗動物、寵物及其他動物。經濟動物：指為皮毛、肉用、乳用、役用或其他經濟目的而飼養或管領之動物。 ……寵物：指犬、貓及其他供玩賞、伴侶之目的而飼養或管領之動物。」第19條規定：「（第1項）中央主管機關得指定公告應辦理登記之寵物。（第2項）前項寵物之出生、取得、轉讓、遺失及死亡，飼主應向直轄市、縣（市）主管機關或其委託之民間機構、團體辦理登記；直轄市、縣（市）主管機關應給與登記寵物身分標識，並應植入晶片。（第3項）前項寵物之登記程序、期限、絕育獎勵與其他應遵行事項及標識管理辦法，由中央主管機關定之。」第22條第1項至第3項規定：「（第1項）任何人不得販賣特定寵物。但申請經直轄市、縣（市）主管機關許可，並依法領得營業證照之業者，得經營特定寵物之繁殖、買賣或寄養；許可期間，以3年為限。（第2項）前項特定寵物之種類、繁殖場、買賣或寄養業者應具備之條件、設施、專任人員、申請許可之程序、期限與換證、撤銷或廢止許可之條件、寵物繁殖作業及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）第1項業者以外之特定寵物飼主應為寵物絕育，但飼主向直轄市、縣（市）主管機關申報並提出繁殖管理說明後得免絕育，如有繁殖需求亦應申報，並在寵物出生後依第19條規定，植入晶片，辦理寵物登記。」處分時動保法第27條第9款規定：「有下列情事之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰，並得公布其姓名、照片及違法事實，或限期令其改善；經限期令其改善，屆期未改善者，得按次處罰之：……違反第22條第3項規定，經勸導仍未改善。……」（嗣該條款於106年4月26日修正公布為：「有下列情事之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰，並得公布其姓名、照片及違法事實，或限期令其改善；經限期令其改善，屆期未改善者，得按次處罰之：……違反第22條第3項規定，未為寵物絕育且未申報及提出繁殖管理說明，或未申報繁殖需求而繁殖寵物。……」其修正理由為：「……修正後之第8款，因其違反義務之行為樣態不明，且須先經勸導，造成實務上稽查困難，且難以據此裁處，爰予以修正，明定其違法構成要件，落實查處效能，以達成源頭管理之效果。」）依本件處分時動保法第27條第9款之規定可知，行為人違反動保法第22條第3項規定，經勸導後，仍未改善者，上訴人得裁處罰鍰，並得公布其姓名、照片及違法事實或限期令改善處分；倘違反限期改善處分所課予之義務，屆期未改善，上訴人則可「按次處罰」，此處所謂「處罰」，係指與前段處罰方法相同之罰鍰而言。至於前揭所為限期令改善處分，則屬預防性不利處分之一種，係基於防止危害之發生或擴大，由行政機關課予人民一定行政法上義務，其目的不在於非難，欠缺「裁罰性」，故非裁罰性不利處分，非行政罰，不以行為人具行政罰法之有責性為必要，屬一般行政處分性質。而本件處分時動保法第27條第9款所謂之「勸導」，係對於原本依處分時動保法第22條第3項規定，負有一定作為義務之特定寵物飼主，於未盡作為義務時，由行政機關先行以勸導程序之方式，使之改善以達符合該條規定目的之緩和性處置，雖如仍未為遵循時，會產生處分時動保法第27條第9款規定之裁處罰鍰或限期令其改善之不利益之結果，惟因尚非完全、終局之規制，依行政程序法第174條前段規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。……」可知前揭「勸導」係屬行政機關就行為人違反動保法第22條第3項規定時，予以裁處罰鍰或限期令改善等處分前之先行行政行為，其法律性質應為行政機關於行政程序中所為之處置，上訴人得於原處分時併予爭執。至於有關「勸導」之方式為何，動保法既未予以明定，則無論行政機關用口頭或書面，只要足使行為人明瞭該義務之方式均可。
(二)查依前引動保法第3條第1款規定可知「動物」係指犬、貓及其他人為飼養或管領之脊椎動物，包括經濟動物、實驗動物、寵物及其他動物。第5款則規定：「寵物」係指犬、貓及其他供玩賞、伴侶之目的而飼養或管領之動物。次依修正前特定寵物業管理辦法第1條規定：「本辦法依動物保護法（以下簡稱本法）第22條第2項規定訂定之。」第2條規定：「本辦法適用之寵物種類為犬。」（此條規定於106年10月16日修正為：「適用本辦法之特定寵物種類為犬、貓。」）再參88年7月31日行政院農業委員會訂定之寵物登記管理辦法第2條規定：「本辦法所稱之寵物，係指中央主管機關依本法（按即動物保護法）第19條第1項規定指定公告之寵物。」第3條規定：「飼主應於寵物出生日起4個月之內，檢具下列文件，向直轄市、縣 (市)主管機關或其委託之民間機構、團體 (以下簡稱登記機構) 辦理寵物登記：……」第4條第1項規定：「有下列情事之一者，經直轄市、縣 (市)主管機關核准，得免辦理寵物登記：……導盲犬隻。……」即認導盲犬應為辦理登記之寵物，只有導盲犬之飼主如經直轄市、縣（市）主管機關核准，得免辦理寵物登記。其後前開寵物登記管理辦法配合104年2月4日修正公布之動保法第19條第2項寵物「應植入晶片辦理登記」之規定，為配合修正有關軍用犬隻等辦理登記及「植入晶片」之義務，爰修正刪除軍用等特殊犬隻得免辦理寵物登記及選擇是否植入晶片之規定。故104年5月26日修正之寵物登記管理辦法第3條乃規定：「（第1項）除第2項或第4條所定情形外，飼主應於寵物出生日起4個月內，檢具下列文件，向直轄市、縣（市）主管機關或其委託之民間機構、團體（以下簡稱登記機構）辦理寵物登記及植入晶片……（第2項）營利性寵物繁殖或買賣業者所飼養之寵物，出生日起6個月內，未經販售者，得暫免辦理寵物登記。」第4條規定：「直轄市、縣（市）主管機關自行設置或委託民間機構、團體設置之動物收容處所或指定場所中暫時收容且無飼主之動物，應由直轄市、縣（市）主管機關列冊登記。」其立法理由為：「配合104年2月4日修正公布之動物保護法第19條第2項有關寵物『應』植入晶片辦理登記之規定，將現行條文第1項第1款至第6款有關得免辦登記之規定、第2項有關得植入晶片之規定，及第3項有關申請核准之規定，均予刪除。至於現行未辦理寵物登記之動物飼主，經勸導拒不改善，始得依本法第31條第1項第8款規定處罰，爰無必要另增訂緩衝期間，併予敘明。……」是綜依上揭規定可知，導盲犬在行為時法令下，係應辦理登記之「寵物」應無疑義。雖就飼主主觀飼養意思而言，導盲犬之用途在於輔助視覺功能障礙者得以儘可能如常人般，擁有自主性之行動自由，以擴展生活領域，確保其人性尊嚴。是就提升視覺功能障礙者生活品質之功能而言，導盲犬或屬動保法第3條第2款所指之役用經濟動物。惟依導盲犬亦屬「犬」之寵物之通常效用而言，其必須隨伺在側，陪伴視覺功能障礙者出入行動以營日常生活，謂之具有一般犬、貓般陪伴飼主之目的，亦屬正確。是導盲犬具有役用經濟動物性質，亦不因此排除其同時兼具寵物之身分，而應適用動保法關於寵物之規範。上訴人雖主觀上認其飼養之導盲犬，應屬役用經濟動物，惟導盲犬為「犬」，亦為特定寵物，依動保法第22條第3項但書規定可知，如飼主不為其特定寵物即「犬」為節育時，應向直轄市、縣（市）主管機關申報並提出繁殖管理說明後免絕育，如有繁殖需求亦應申報，並在寵物出生後依第19條規定，植入晶片，辦理寵物登記，亦即飼主應有提出繁殖管理說明後得免絕育申報義務存在。且依動保法第1條第2項規定：「動物之保護，依本法之規定。但其他法律有特別之規定者，適用其他法律之規定。」可知動保法之法律定位為普通法，即其所規範之事項，如其他法律另有規定者，優先適用該其他法律。而動保法並未區分「犬」之用途而排除寵物之適用範圍，亦無其他法律對此有特別規定，故仍應適用動保法之相關規定自明。原判決就何以認定導盲犬應適用動保法第22條第3項但書規定，已說明認定依據及理由甚詳，上訴人猶執陳詞，主張導盲犬主要為引導及陪同視覺障礙者自由進出公共或營業場所，以提供引導之必要輔助為其工作，性質上屬工作服務犬，單以經濟動物論之已難正確傳達其服務功能，以寵物視之更為錯誤，而指摘原判決認為導盲犬為寵物有誤；復以原判決對上訴人有利之事證未予考量，有判決不備理由之違法云云，核係其一己主觀之意見，難認可採。至上 訴人援引之合格導盲導聾肢體輔助犬及其幼犬資格認定及使用管理辦法第2條第1項係規定：「本法第60條所稱合格導盲犬、導聾犬、肢體輔助犬（以下併稱合格犬），指經中央主管機關認可之合格犬專業訓練單位（以下簡稱訓練單位）訓練後，並領有合格犬工作證者。」身心障礙者權益保障法第60條第1項、第3項則係規定：「（第1項）視覺、聽覺、肢體功能障礙者由合格導盲犬、導聾犬、肢體輔助犬陪同或導盲犬、導聾犬、肢體輔助犬專業訓練人員於執行訓練時帶同幼犬，得自由出入公共場所、公共建築物、營業場所、大眾運輸工具及其他公共設施。」「（第3項）導盲犬、導聾犬、肢體輔助犬引領視覺、聽覺、肢體功能障礙者時，他人不得任意觸摸、餵食或以各種聲響、手勢等方式干擾該導盲犬、導聾犬及肢體輔助犬。」乃分係就合格導盲犬為定義及就導盲犬使用之權利為規範，核與導盲犬其本質為「犬」，其具寵物身分，而應適用動保法關於寵物之規範無涉。且依前引身心障礙者權益保障法第60條所稱「合格導盲犬」必須經過中央主管機關認可之合格犬專業訓練單位訓練後，並領有合格犬工作證者始足當之，而非一出生即為導盲犬，亦難認上訴人主觀認為其由導盲犬所生育，或預期將培育成導盲犬，即逕認其性質為工作服務犬，而認其非屬「寵物」或「特定寵物」，即應排除動保法相關規定之適用，上訴人據此主張原判決適用法律有誤云云，亦非可採。
(三)次按事實認定乃事實審法院之職權，而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟其事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據的結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實的認定異於當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。經查，被上訴人於本件原處分前，業已完成處分時動保法第27條第9款勸導之要件，經原審調查證據並參據發回前原審所傳訊之證人楊雅珺即實際前往上訴人處所稽查之時任被上訴人動保員之證言，經綜合判斷，暨斟酌全案辯論意旨後，認定該證人於前往上訴人處所稽查時，不僅口頭告知動保法關於寵物免絕育、繁殖申報等相關規定業已修正，並提供「申報特定寵物免絕育及繁殖需求應注意事項」、「特定寵物免絕育申報書」、「特定寵物繁殖需求申報書」等文件，請上訴人日後配合法律規定辦理；而該申報應注意事項不僅敘明「為落實動物保護法第22條第3項規定，俾利特定寵物飼主申報免絕育及繁殖需求」，且就申報應提交之文件、缺漏補正、申報期限等流程，亦詳予說明，並提示違反申報規定（即動保法第22條第3項規定）者，由主管機關依處分時動保法第27條第9款規定處理等情，故而認定該證人係認為上訴人並未依法向主管機關申報其所管領或飼養之寵物有繁殖之需求而請求免絕育，因而進行勸導之行為。復就上訴人主張被上訴人於行政作業上，若欲踐行勸導程序，係會開立勸導單，非口頭勸導，此為被上訴人之行政慣例等情，何以不足採之理由，均詳為論證說明（參見原判決第25～28頁），經核與證據法則無違，亦無悖於經驗法則及論理法則，於法並無違誤。上訴意旨猶執陳詞主張被上訴人未為勸導，並指摘原判決未盡依職權調查義務云云，無非係重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或就原審取捨證據、認定事實及適用法律之職權行使，指摘其為不當或認定事實未憑證據之違背法令，洵不足採。至上訴人於上訴中始提出被上訴人105年重要業務成果內容綱要節錄、網路新聞報導等資料，主張被上訴人於修法後確實維持書面勸導即開立勸導單之行政慣例云云，惟此係於上訴審中始提出之資料，為新的攻擊防禦方法，本院為法律審不得斟酌之，自無從援引為本件上訴人有利之認定，併此敘明。
(四)綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 5 月 5 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛法官 侯 志 融法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 5 月 5 日
書記官 陳 映 羽