最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第508號上 訴 人 陳錦泰（即陳德順承受訴訟人）
陳金興（即陳德順承受訴訟人）
陳麗蘭（即陳德順承受訴訟人）
陳麗娟（即陳德順承受訴訟人）共 同訴訟代理人 簡凱倫 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 陳其邁訴訟代理人 柯光彥
葉仲哲上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國109年2月27日高雄高等行政法院107年度訴字第458號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之被繼承人陳德順（下亦稱上訴人）所有重劃前高雄市○○區○○段1177、1177-1、1177-2地號土地，位於高雄市第45期○○區○○段1062地號等自辦市地重劃區（下稱系爭重劃區）範圍內，重劃後經系爭重劃區重劃會（下稱重劃會）以民國101年10月22日高孔宅第0249-1號函通知其獲分配高雄市○○區○○段9地號土地（下稱系爭土地），上訴人並於107年6月13日獲地政機關發給系爭土地所有權狀。嗣重劃會於107年7月10日以高孔宅第472號函（下稱107年7月10日函）請准予出售重劃後○○段4及43地號2筆抵費地（下稱系爭抵費地），經被上訴人以107年7月26日高市府地發字第10770987700號函（下稱原處分）同意辦理，上訴人知悉後，隨即委請仁頌聯合律師事務所於107年9月3日發函表示系爭土地上尚有地上物尚未拆除補償點交予上訴人，且系爭重劃區尚有諸多工作未完成，請求被上訴人依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法）第42條之1第1項規定暫緩系爭重劃區抵費地之出售，經被上訴人以107年9月14日高市府地發字第10771252300號函(下稱107年9月14日函) 復略以：「申請出售之系爭抵費地無涉相關訴訟，且僅佔全區抵費地總面積28.22％，尚符合比例原則」等語。上訴人認為原處分違法，並以系爭抵費地已經重劃會於107年8月9日召開第21次理事會決議分別出售予訴外人東泰造紙股份有限公司（下稱東泰公司）、張鄭寶蓮，經被上訴人以107年8月21日高市府地發字第10771104900號函（下稱107年8月21日函）備查後，於107年9月19日完成土地所有權移轉登記爲由，向高雄高等行政法院（下稱原審）依行政訴訟法第6條第1項後段提起確認原處分違法訴訟。經原審以107年度訴字第458號判決（下稱原判決）駁回後，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件屬被上訴人就重劃會為因應重劃費用支出針對全部共有
22筆抵費地中無爭議之系爭抵費地申請被上訴人同意出售之處分，則系爭抵費地處分之法律關係於被上訴人同意後即告終結，日後理事會再就他筆抵費地申請處分，因該申請時之條件（重劃會之財務狀況、理事會就前次抵費地處分所得應優先償還重劃費用、工程費用、貸款及其利息等之具體執行情形）明顯有別，而屬個別之申請案，且是否必有爭議發生，尤屬未定，即認有爭議，亦為個別之爭執，非屬本件同意處分有重複發生之危險。本件無上訴人主張被上訴人同意系爭抵費地處分，對重劃會日後抵費地之處分，具有「重複發生危險」之情形，依司法院釋字第546號解釋（下稱546號解釋）意旨，無提起本件確認訴訟之利益。
㈡本件即認上訴人具「訴之利益」而得提起本訴，原處分亦無不法：
⒈重劃會於97年6月11日第2次會員大會決議將「抵費地之處分
」之重劃業務授權理事會辦理，被上訴人以原處分同意後，重劃會於107年8月9日召開理事會決議同意出售系爭抵費地，乃依內政部97年1月11日內授中辦地字第0970040022號函釋意旨與重劃會章程規定授權理事會辦理，自無不合。
⒉主管機關認定重劃會抵費地處分之申請符合要件，則抵費地
處分之「出售方式、對象、價款」等具體細節，即非主管機關「同意」時應併予審查課題。被上訴人主張臺北市政府訂定之「臺北市政府受理土地所有權人自辦市地重劃作業程序」，採先行召開會員大會（理事會）決議出售方式、對象及價款後，併報請主管機關同意出售併同備查出售清冊，具體執行上如個案處分抵費地之申請遭主管機關不同意，再次申請時，是否須重新訂定出售方式、對象及價款，並提報會員大會同意，仍不無爭議。故本件依被上訴人訂定之「高雄市自辦市地重劃區抵費地處分程序」（下稱高雄市處分程序）規定，以重劃會應先報經被上訴人同意後，再召開理事會訂定出售方式、對象及價款辦理抵費地之出售，即屬有據。
⒊重劃會申請被上訴人同意處分抵費地，非屬抵費地處分之行
為，且主管機關之同意，既為理事會就抵費地出售方式、對象、價款之先決要件，於主管機關同意前，由會員大會就同意出售抵費地先為議決，亦無必要。
⒋重劃會於系爭重劃案驗收合格後，申請出售之系爭抵費地，
佔全區抵費地總面積28.22%，被上訴人審酌系爭重劃區抵費地共計22筆，扣除○○段18-1至18-15地號等15筆抵費地〈總計面積僅約6.4平方公尺，係為解決重劃前○○段1167地號北邊既成社區建物越界之用〉，面積計3,418.81平方公尺，總價值為新臺幣（下同）83,624,709元，依據上開重劃會107年7月10日函評估，未發放之拆遷補償及差額地價合計為42,612,241元，擬同意出售之系爭抵費地價值為23,587,190元，依獎勵辦法第42條之1第1項規定保留暫緩出售○○段7、16、31、34、44地號等5筆抵費地，價值為60,037,519元，已足供後續清償之用，被上訴人以原處分同意後，重劃會遂於107年8月9日召開第21次理事會，決議抵費地之出售方式、對象、價款及盈餘款等項目，嗣再以107年8月10日高孔宅第480號函報上揭理事會會議紀錄及出售清冊，後經被上訴人以107年8月21日函備查，並表明該次會議理事之出席情形及決議真偽，由該重劃會自行負責，核其就重劃會提出之申請，經審查後所為同意之處分，均無不法。至上訴人主張其獲配土地因地上物補償及拆除問題而尚未點交，系爭抵費地處分後其餘土地之結餘款，不足以支應後續爭執，然被上訴人已陳明有關上訴人所受配之街廓留存爭議，已留設上開7、16地號等2筆抵費地作為日後相關拆遷爭議使用，被上訴人同意重劃會處分系爭抵費地，亦合於獎勵辦法第42條之1之規範意旨。況被上訴人於本件上訴人起訴後，另於108年8月15日召開系爭土地點交事宜會議，將重劃會辦理拆遷補償情形，作為同意處分抵費地之審查要素，督促重劃會確實辦理拆遷補償，落實獎勵辦法第42條之1之規範目的等語，以原判決駁回上訴人在原審之訴。
四、上訴意旨略謂：㈠上訴人於原審係以「被上訴人雖依獎勵辦法第42條之1同意重
劃會處分部分抵費地，惟其未就重劃會所檢送之資料為實質審查」、「重劃會未經理事會決議即提出申請處分特定抵費地」等情，主張原處分違法。是縱認日後重劃會財務情況等條件難免有所變動，然其申請程序、被上訴人之同意要件及審查方式具體為何，必於重劃會日後申請其他抵費地時重複發生；即便原審審理後認上訴人前開主張不可採，此亦為訴有無理由之實體問題，與本件確認利益之判斷無涉。原判決遽以前詞為不利於上訴人之認定，難謂正確適用546號解釋。
㈡司法院釋字第739號解釋理由書明揭，自辦重劃應由主管機關
就相關重劃事項為實質審查。立法者鑑於抵費地處分涉及龐大土地利益，為避免土地開發業者藉由把持理事會私相授受、攫取私利（如本件不經標售程序，以底價賣予重劃會理事），於95年6月22日修正獎勵辦法第42條第1項，增加應經主管機關同意之要件。準此，縱如本件會員大會將抵費地處分事項授權由理事會決定，主管機關亦應實質審查重劃會申請內容是否經過理事會決議、決議內容有無明顯侵害土地所有權人利益等情事。依獎勵辦法第42條之1，重劃會於「拆遷補償費、差額地價找補」、「土地分配異議案件」、「法院判應給付款項」完成前，主管機關得酌定保留部分抵費地、暫緩出售，倘主管機關於受理重劃會申請抵費地時，無須審查抵費地出售地號、對象、售價等事項，當無從釐清抵費地價值與重劃會待給付項目之關聯，從而難以決定應暫緩保留抵費地之比例為何。原判決認被上訴人僅需審查重劃工程是否竣工事項，與前開規定不符。又原判決雖稱如理事會決議之出售對象、價格及方式未經主管機關同意，是否需重訂定上開事項，不無爭議，故得依高雄市處分程序辦理如前，然原判決既認抵費地出售事項非主管機關職權審查事項，則縱其否准，亦無導致理事會需重新議訂出售項目之可能，其所述容有矛盾。況如主管機關不予同意，重劃會嗣後依主管機關意見修正再報，與法旨相符，並無不妥。原判決認被上訴人同意處分抵費地前，無須先經理事會決議，衡諸獎勵辦法前開規定，即有可議。再者，處分客體並無高雄市處分程序第2點之適用，而應於報請被上訴人同意前先經理事會決議，不得由理事長逕行代庖，惟原判決就此恝置未論，其理由難認完備。
㈢高雄市處分程序第1點第1、2項規定，被上訴人於重劃會申請
處分抵費地時，需審酌重劃工程是否竣工及土地所有權人應繳納之差額地價等事項。被上訴人僅憑重劃會107年7月10日函所載內容即作成原處分，待至原審始因上訴人爭執，乃命重劃會於108年4月26日另行提出包含重劃區內地上物拆遷補償金額、尚未發放補償費等事項之計算憑據。而重劃會於107年7月10日所報重劃工程費用為39,096,230元，但108年4月26日則減至31,675,697元，然本件重劃工程早於101年8月9日即經被上訴人驗收完竣，其工程費用當已確定，應不致於發生前後落差過大之情事，足見重劃會107年7月10日函所述重劃工程費用並非實在。被上訴人以此為處分基礎，自有基於錯誤事實所為之瑕疵，其所同意處分之抵費地比例更難期正確。另重劃會遲至訴訟中，始向被上訴人表示本件未繳納差額地價總額仍有約870萬元，被上訴人亦有重要資訊漏未審酌之瑕疵。且既有尚應繳納而未繳納之差額地價870萬元可資運用，是如實際上工程費用僅爲比重劃會107年7月10日函所載39,096,230元減少約750萬元之31,675,697元，則被上訴人是否仍有同意處分系爭抵費地之必要?上訴人於原審已主張原處分有僅依重劃會書面陳述、未依職權調查之瑕疵，惟原審未依職權調查，復未於判決中敘明原因，逕以重劃會107年7月10日函書面陳述為不利於上訴人之判斷，與行政訴訟法第125條第1項、第133條規定不符。
五、本院判斷：㈠按人民對於已生效之行政處分，認爲違法而侵害其權利或法
律上之利益者，得依行政訴訟法第4條規定，經訴願程序後，向行政法院提起撤銷訴訟。又得提起撤銷訴訟者，不得提起確認訴訟，爲行政訴訟法第6條第3項所明定。行政處分已執行而有回復原狀可能時，依行政訴訟法第196條規定意旨，仍應許人民提起或續行撤銷訴訟；如無回復原狀可能時，依同法第6條第1項或第196條第2項規定，應提起或轉換為確認訴訟。然此之所謂已執行之行政處分僅限於下命處分，因下命處分始具執行力，至若確認處分及形成處分，其規制內容因隨行政處分之生效而當然產生法效力，無執行之問題，故除其規制效力已因法律上或事實上之原因而消滅外，人民應循序提起撤銷訴訟，以資救濟。
㈡原判決以上訴人既主張被上訴人以原處分同意重劃會出售系
爭抵費地，造成其權利及利益受有損害，且日後抵費地之處分如不足清償地上物拆遷費用，其權利及利益將受有損害，而有實施本件行政訴訟之權能，惟因本件既屬重劃會為因應重劃費用支出而申請被上訴人作成同意重劃會出售系爭抵費地(○○段4及43地號)之處置，則系爭抵費地處分之法律關係於被上訴人同意後即告終結，縱日後理事會再就他筆抵費地為處分之申請，因該申請時之條件(重劃會之財務狀況、理事會就前次抵費地處分所得應優先償還重劃費用、工程費用、貸款及其利息等之具體執行情形)明顯有別，而屬個別之申請案，且是否必有爭議發生，尤屬未定，即認有爭議，亦為個別之爭執，非屬本件同意處分有重複發生之危險，上訴人並無「重複發生危險」而具備提起本件確認原處分違法之訴訟利益等情，而爲駁回上訴人起訴之論據，固非無見。
㈢按平均地權條例第58條規定：「(第1項)為促進土地利用，擴
大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：……。(第2項)前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。……。」主管機關據此授權訂定之獎勵辦法第6條規定：「自辦市地重劃之主要程序如下：一、重劃之發起及成立籌備會。二、勘選擬辦重劃範圍。三、研擬重劃會章程草案。四、召開重劃會成立大會。五、申請核准成立重劃會。六、申請核定重劃範圍。七、徵求土地所有權人同意。八、重劃計畫書草案之研擬、申請核定及公告，並通知土地所有權人及已知之利害關人。九、測量、調查及地價查估。十、土地改良物或墳墓拆遷補償及工程施工。十一、計算負擔及分配設計。十二、公告、公開閱覽重劃分配結果及其異議之處理。
十三、申請地籍整理。十四、辦理交接及清償。十五、財務結算。十六、撰寫重劃報告。十七、報請解散重劃會。」第40條規定：「自辦市地重劃區辦竣土地登記後，重劃會應以書面通知土地所有權人及使用人定期到場交接土地，並限期辦理遷讓或接管。逾期不遷讓者，得經理事會通過後訴請司法機關裁判。」第42條規定：「(第1項)自辦市地重劃區內抵費地之出售，應於重劃工程竣工驗收，並報經主管機關同意後為之。但重劃工程未竣工驗收係因不可歸責於重劃會之事由，並經主管機關同意者，不在此限。(第2項)前項抵費地出售方式、對象、價款及盈餘款之處理應由理事會訂定並提報會員大會通過後辦理之。所得價款應優先償還重劃費用、工程費用、貸款及其利息。」第42條之1規定：「(第1項)重劃會未完成下列事項前，直轄市或縣（市）主管機關得酌定保留部分抵費地，暫緩出售：一、重劃區地上物拆遷補償費、差額地價及現金補償繳領或提存。二、土地分配異議協調處理或訴請司法機關裁判。三、經法院判決確定應給付之費用尚未給付者。(第2項)重劃會對於前項第1款或第3款事項怠於執行者，直轄市或縣（市）主管機關得比照本條例施行細則第84條規定辦理公開標售抵費地，並以所得價款代執行之。」第43條規定：「抵費地出售後，應由重劃會造具出售清冊二份，送請該管直轄市或縣（市）主管機關備查，並由直轄市或縣（市）主管機關於備查同時，檢附清冊一份通知該管登記機關作為當事人申請移轉登記時之審查依據。」準此，重劃會應報請主管機關核准後始得出售抵費地，因此，主管機關之核准，具有規制重劃會得出售抵費地之效力，核其性質為形成處分，依首揭說明，即無行政處分是否執行完畢之問題。
㈣經查，被上訴人以原處分同意重劃會出售系爭抵費地後，復
經重劃會於107年8月9日召開第21次理事會決議分別出售予訴外人東泰公司、張鄭寶蓮，再經被上訴人以107年8月21日函備查後，於107年9月19日完成土地所有權移轉登記等情，爲原判決確定之事實，並爲兩造所不爭。惟原處分乃是重劃會得以出售系爭抵費地之前提要件之一，其規制效力不因系爭抵費地出售及完成移轉登記而消滅。至於已辦畢所有權移轉登記之買受人是否爲善意第三人而應受交易安全之保護，爲應經私法實體認定之事項，與原處分之規制效力分屬二事。查上訴人獲配之系爭土地有他人之地上物占用，且該占用情形於原審言詞辯論終結前並未改變，亦即重劃會尚未完成拆除補償點交予上訴人，則上訴人主張在重劃會尚未完成獎勵辦法第42條之1第1項第1款所定：「重劃區地上物拆遷補償費、差額地價及現金補償繳領或提存」等事項前，被上訴人未暫緩重劃會出售系爭抵費地，並以原處分同意重劃會出售系爭抵費地，加以重劃會未將該售地所得用以補償占有系爭土地之地上物所有人及充作拆除地上物經費使用，則上訴人獲配之系爭土地將因尚有無法處理之地上物而受到無法點交使用之侵害，即非無據。是以，上訴人如欲除去原處分之規制效力，依前述說明，應提起撤銷訴訟，以資救濟。
㈤惟按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁
定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又提起撤銷訴訟，依同法第4條規定，應先踐行訴願程序，此爲撤銷訴訟之起訴合法要件。然據上訴人於原審提出之起訴狀記載內容及其訴訟代理人於原審準備程序時之陳述(原審卷一第16頁、第398-399頁)，可知上訴人係以原處分已因系爭抵費地出售且辦理所有權移轉登記予訴外人東泰公司、張鄭寶蓮而已執行完畢爲由，未經訴願程序，直接向原審提起本件確認原處分違法之訴訟甚明。但本件如前所述，上訴人應提起者應爲撤銷訴訟，原審未闡明爲正確之訴訟類型，並以前述理由駁回上訴人之訴，固有未洽，惟因上訴人未經訴願，縱闡明爲撤銷訴訟，亦因尚未踐行訴願程序，且其情形不能補正，上訴人之起訴仍不合法而應予駁回。是以原審未以上訴人起訴不合法駁回上訴人之訴，雖有未洽，惟其駁回之結論則無不同，仍應予以維持。
㈥末按訴願法第14條規定：「(第1項)訴願之提起，應自行政處
分達到或公告期滿之次日起30日內為之。(第2項)利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。……。」第57條規定：「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。……。」經查，上訴人於107年8月31日收受重劃會107年8月9日第21次理事會會議紀錄，始經由該會議紀錄知悉被上訴人於107年7月26日以原處分同意重劃會出售系爭抵費地，上訴人隨即委請仁頌聯合律師事務所於107年9月3日發函向被上訴人表示系爭土地上尚有地上物尚未拆除補償點交予上訴人，且系爭重劃區尚有諸多工作未完成，請求被上訴人依獎勵辦法第42條之1第1項規定暫緩系爭重劃區抵費地之出售，經被上訴人以107年9月14日函說明其同意重劃會出售系爭抵費地之理由，有各該函文及會議紀錄可資對照(原審卷一第125頁、第127-129頁、第173頁)。是以上訴人於107年8月31日知悉原處分後，即於107年9月3日發函向被上訴人爲不服之意思表示，依上揭規定，應視爲自始向有管轄權之機關提起訴願，被上訴人未將上訴人107年9月3日函所爲不服及請求被上訴人暫緩同意出售抵費地之書面(實則即爲不服原處分並請求撤銷原處分之意思) 依訴願程序辦理，卻僅以107年9月14日函向上訴人補充說明作成原處分之理由，其處理程序於法不合。
㈦綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，理由未洽，惟駁回之結
論，則無不同，仍應予以維持。上訴意旨求爲廢棄原判決，爲無理由，應予駁回。被上訴人則應依前述規定及說明，就上訴人不服原處分而提起之訴願，依訴願程序辦理，以保障上訴人之救濟權利，附此敘明。
六、據上論結，本件上訴爲無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 3 月 11 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 3 月 11 日
書記官 劉 柏 君