最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第532號上 訴 人 戴運鑫訴訟代理人 謝良駿 律師
卓心雅 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平
送達代收人 吳偉銓上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年2月20日臺北高等行政法院108年度訴字第75號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人之代表人由黃景茂變更為黃一平，茲據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
(一)訴外人高苙桁(原判決誤載為高笠桁)於臺北市○○區○○街00號1樓（下稱系爭建物）經營「市招：MADE AACHIC」，經臺北市商業處（下稱商業處）於民國105年12月20日派員至該址進行稽查，認定高苙桁於系爭建物經營「布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業」及「其他零售業」，乃當場製作商業處協助營業態樣認定訪視表（下稱營業態樣認定訪視表），並經高苙桁簽名確認後，以105年12月27日北市商三字第10538987900號函移請被上訴人處理。
(二)案經被上訴人審認高苙桁之營業態樣歸屬行為時臺北市土地使用分區管制自治條例第5條規定之「第19組：一般零售業甲組。」及「第20組：一般零售業乙組（14）資訊器材及週邊設備。」而系爭建物之土地使用分區為第3種住宅區，臨接寬度6公尺之計畫道路，依行為時臺北市土地使用分區管制自治條例第8條、行為時臺北市土地使用分區附條件允許使用標準等規定，第3種住宅區得附條件允許作「第19組：
一般零售業甲組。」（核准條件：設置地點應臨接寬度8公尺以上之道路。限於建築物第1層及地下1層使用。營業面積應在500平方公尺以下）使用；第3種住宅區得附條件允許作「第20組：一般零售業乙組（14）資訊器材及週邊設備。」（核准條件：設置地點應臨接寬度10公尺以上之道路。限於建築物第1層及地下1層使用。營業面積應在500平方公尺以下）使用，然系爭建物臨接道路寬度均不符上開核准條件，被上訴人認高苙桁有違反都市計畫法等規定之情事，乃以106年1月6日北市都築字第10541392200號函通知高苙桁改善。
(三)嗣商業處於107年3月14日再次派員前往系爭建物稽查，發現上訴人於系爭建物經營「布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業」，乃現場製作營業態樣認定訪視表，並以107年3月20日北市商三字第10732867001號函請被上訴人處理。嗣被上訴人審認上訴人之營業態樣歸屬行為時臺北市土地使用分區管制自治條例第5條規定之「第19組：一般零售業甲組。
」違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及行為時臺北市土地使用分區管制自治條例第8條等規定，爰依行為時都市計畫法第79條第1項、臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序第3類第1階段規定，以107年5月14日北市都築字第10734367700號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起3個月內停止違規使用。上訴人不服，提起訴願，經臺北市政府107年12月4日府訴二字第1072091895號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，上訴人仍不服，循序提起行政訴訟，並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審)以原判決駁回，上訴人猶未甘服，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，判決駁回上訴人之訴，係略以：
(一)上訴人主張本案情形有4個時段，分別為63年5月至80年4月，由「合義什貨店」經營日用品買賣及80年4月至85年11月先後出租予戴勝郎從事「二撇鹹粥」、李見秋從事「宜蘭海產」、陳麗華及范騰支從事咖啡簡餐等商業使用，85年12月至90年12月出租予趙宇從事「阿羅哈小吃店」，以及91年2月至106年2月亦出租他人經營商業。最前、最後兩時段有商業使用之事實，較無爭議。有疑問者為中間兩時段，就此上訴人所提出之相關證明書雖無法為有效之舉證，但被上訴人所提出之資料也無法完整的證述該爭議時段之情節。職是，後者因被上訴人已無爭執，而前者是傾向對上訴人為有利之認定，而暫定這期間均為小吃店營業之事實，並將本案爭執之重心，移至法規之適用。
(二)就系爭建物是否屬72年4月25日發布施行之臺北市土地使用分區管制規則第94條第5款規定之「原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。」上訴人主張應以同規則第93條所稱之類別為準，被上訴人則認應以第5條規定之組別判斷。經分析「臺北市土地使用分區管制規則」72年、77年、82年間之法規修正，與該規則之法規位階，以及原72年間之法規得繼續原來之使用，第一類「嚴重破壞環境品質者」不得超過5年、第二類「與主要使用不相容者」不得超過10年。至82年間之法規第94條，時間上已經超過10年，若嚴格而徹底的執行，已經沒有「第一、二類」之存在，自然也就沒有「非第一、二類之第三類」之存在；故只將殘存之「第一、二類」統一管制為限期變更使用或遷移，至「臺北市土地使用分區管制規則」關於組別內容有所變更時，僅就「是否可以繼續為原來之使用」來控管，但殘存之「第一、二類」已經不存在得繼續原來之使用的概念，而統一管制為限期變更使用或遷移。因此，82年間之法規第94條第4款關於「原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用」之對象，僅有一種情況，就是得為原有不合規定使用之建築物者，其得改為妨害較輕之使用者，自無法以上訴人所稱之分類處理之，而被上訴人所稱之分組處理，當有所據，且應以分組之次序為危害輕重之準據，方是合於規範之選擇，此由各種分組之修法過程亦足證實。
(三)準此，系爭建物63年5月至80年4月經營日用品買賣之原來之使用是延續著80年4月至85年11月，以及85年12月至90年12月兩個時段，期間固得暫時認定並無「停止使用滿二年者，則不得再繼續為原來之使用」之情形；但對「原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用」卻無法合致（上訴人主張之原來使用是經營日用品買賣，而這段期間經營小吃店業是妨害較重之使用）；所以上訴人不能主張繼續為原來之使用等由為據。
五、上訴意旨略以：
(一)原判決於調查證據前，未將本案重要之攻擊或防禦方法列為爭點而踐行爭點整理，且於調查證據後，亦漏未曉諭兩造當事人就該項爭點為適當完全之辯論。此外，原審對於此項訴訟有關之證據上爭點，不僅未將其「證據評價」之認識、判斷作適時或適度之公開，復未就各項證據依調查證據之程序具體逐一提示兩造為適當辯論，其所踐行之訴訟程序已有重大瑕疵。
(二)臺北市政府雖於72年4月25日發布施行臺北市土地使用分區管制規則，其第8條規定得在第三種住宅區內為第12組「日常用品零售業」之使用（無須經臺北市政府核准），以及第14組「一般零售業」（包含第15目「呢絨、綢緞」、第28目「估衣」、第34目「餐館」）之使用（須經臺北市政府核准），惟均未針對設置地點臨接道路寬度設有任何限制；嗣於83年9月1日，臺北市政府修正發布「臺北市土地使用分區管制規則分區須經本府核准使用組別核准標準表」，始就第17組、第19組、第21組之使用核准條件增設「設置地點應臨接寬度8公尺以上之道路」之限制。凡此俱見，建築物原來之使用，如於上開核准標準表修正發布以後，始不合分區使用規定者，自應適用當時（即83年6月28日修正發布）之臺北市土地使用分區管制規則第93條、第94條等規定。從而，83年6月28日修正發布之臺北市土地使用分區管制規則第94條所謂「原來之使用」，解釋上係指不合分區使用以前之「合法使用」之狀態；所謂「改為妨害較輕之使用」，解釋上包含「同組別卻不相同之附條件允許使用」、或「不同組別卻相同之附條件允許使用」等情節。
(三)系爭建物於臺北市政府於83年9月1日修正發布上開核准標準表前，均符合當時之分區使用規定，於該核准標準表發布後，系爭建物雖不符合當時之分區使用規定，惟依83年6月28日修訂發布之臺北市土地使用分區管制規則第94條第2款至第4款之規定，分別得再繼續為原來（即自80年4月起至83年11月止作為當時第14組「一般零售業」）之使用、或改為妨害較輕之使用。原判決漏未審酌上訴人所主張系爭建物之「原有之使用」係指自80年4月起至83年11月間作為第14組「一般零售業」（包含第34目「餐館」）使用之合法狀態，遽認定系爭建物於80年4月至85年11月及85年12月至90年12月兩個時段均為小吃店營業之事實，非屬「原來之使用」即（63年5月至80年4月）經營日用品買賣乙節，顯然判決不備理由。
(四)參諸住三之各組、各目之規定，其設置地點臨接道路寬度之限制，核與各組各目之先後排序完全無涉，衡以經驗法則，其危害公共安全之危險程度較高之設施，諸如「煤氣、天然氣整壓站」、「加油站、液化石油氣汽車加油站」等，均在序號較低之第12組「公共事業設施」；反觀其危害公共安全之危險程度遠遠較低之設施，諸如「日常用品零售業」、「零售市場」、「一般零售業甲組」、「小吃店業」，分別為序號較高之第17組、第18組、第19組、第21組等。原判決遽謂組別之次序係從使用情形由妨害較輕之使用至妨害較重之使用等云云，其論理之依據究竟為何？恐有未明，顯有判決不備理由之情節。
(五)原判決徒憑被上訴人之主張，遽認定組別之次序係從使用情形由妨害較輕之使用至妨害較重之使用，迺漏未審酌被上訴人103年7月25日北市都築字第10335410000號函、原審104年度訴字第1185號判決書第3頁之答辯內容，依行政慣例所持法律見解，係以「臨接道路寬度」作為「使用情形係妨害較輕或較重」之認定標準，有消極不適用「行政自我拘束原則」之違背法令。83年9月1日修正發布「臺北市土地使用分區管制規則分區須經本府核准使用組別核准標準表」，其組、各目之規定，其設置地點臨接道路寬度之限制，核與各組各目之先後排列順序完全無涉。被上訴人辯稱：土地使用分區組別是以妨害較輕一直到重云云，核與上開標準表之規範意旨不符，純屬其主觀臆測。
六、本院查：
(一)都市計畫法第34條規定，「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」行為時同法第79條規定，「（第1項）都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。……」。又臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定，「……前條各使用分區使用限制如下：1.住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。……。」同條例第26條規定，「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」
(二)本件關於訴外人高苙桁於系爭建物經營「市招：MADE AACHIC」，經商業處認定高苙桁於系爭建物經營「布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業、其他零售業」，函移被上訴人處理。經被上訴人審認高苙桁之營業態樣歸屬行為時臺北市土地使用分區管制自治條例第5條規定之「第19組：一般零售業甲組。（14）呢絨、綢緞、及其他布料，（19）估衣」及「第20組：一般零售業乙組（14）資訊器材及週邊設備。
」而系爭建物之土地使用分區為第3種住宅區，臨接寬度6公尺之計畫道路，依行為時臺北市土地使用分區管制自治條例第8條、行為時臺北市土地使用分區附條件允許使用標準等規定，第3種住宅區得附條件允許作「第19組：一般零售業甲組。（14）呢絨、綢緞、及其他布料，（19）估衣」（核准條件：設置地點應臨接寬度8公尺以上之道路；限於建築物第1層及地下1層使用；營業面積應在500平方公尺以下）使用；第3種住宅區得附條件允許作「第20組：一般零售業乙組（14）資訊器材及週邊設備。」（核准條件：設置地點應臨接寬度10公尺以上之道路；限於建築物第1層及地下1層使用；營業面積應在500平方公尺以下）使用。然系爭建物臨接道路寬度均不符該自治條例第8條等規定之核准條件，被上訴人以高苙桁有違反都市計畫法等規定之情事，函知高苙桁應改善。嗣商業處於107年3月14日再次派員前往系爭建物稽查，發現上訴人於系爭建物經營布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業等事實，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，且無違經驗法則、論理法則及證據法則，自得為本院判決之基礎。
(三)依72年4月25日發布施行之臺北市土地使用分區管制規則第93條、第94條規定，於該規則發布施行後，不合該規則規定之原有土地及建築物，可區分為三類；設於各種分區內不合各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於第一類、第二類者，則為第三類。第三類之土地及建築物，得無限期為原來之使用（第94條第3款參照）；於停止使用滿2年者，則不得再繼讀為原來之使用（第94條第4款參照），並參照同條第5款規定，就原有不合規定使用，有停止使用滿2年，或對原該建築物改為妨礙較重之使用，均無法再主張原來使用之繼續。復按，都市計畫範圍內之土地及建物之使用，依其性質、用途而分組，從臺北市政府基於都市計畫法第85條之授權，於72年4月25日發布施行都市計畫法臺北市施行細則，而同日基於該施行細則第26條之授權，另訂土地使用分區管制規則，就使用管制所為之分組，自72年4月25日迄修訂為自治條例前，就是分組項次的細緻化，而72年4月25日發布施行之臺北市土地使用分區管制規則第94條第三類之土地及建築物，得無限期為原來之使用；於停止使用滿2年者，則不得再繼續為原來之使用；另對原有不合規定使用之建築物得改為妨礙較輕之使用。臺北市政府訂立都市計畫法臺北市施行細則之同時，基於該細則之授權，於同日訂定臺北市土地使用分區管制規則，係基於中央法規所授權另定之法規命令（都市計畫法臺北市施行細則），而由該法規命令之再轉授權而訂立之臺北市土地使用分區管制規則。相較於都市計畫法第34條（住宅區）之規範，都市計畫法臺北市施行細則82年間修訂之規定，與目前現行法相同規範，較有彈性，住宅區並非完全禁絕工商業，而是以住戶或居民之生活機能為考量，自生活機能健全之下，容許適當的商業及工業在住宅區立足，而由地方自治政府為適當控管，是合於其中央法規之母法都市計畫法第32條的規範本旨部分，已據原審論明，經核於法尚無不合。
(四)上訴人雖主張83年6月28日修訂發布之「臺北市土地使用分區管制規則」第94條所謂「原來之使用」，解釋上係指不合分區使用以前之「合法使用」之狀態；所謂「改為妨害較輕之使用」，解釋上包含「同組別卻不相同之附條件允許使用」、或「不同組別卻相同之附條件允許使用」；系爭建物臺北市政府於83年間修訂發布「臺北市土地使用分區管制規則分區須經本府核准使用組別核准標準表」前，均符合當時之分區使用規定，於該核准標準表發布後，系爭建物雖不符合當時之分區使用規定，惟依83年6月28日修訂發布之臺北市土地使用分區管制規則第94條第2款至第4款之規定，分別得再繼續為原來（即自80年4月起至83年11月止作為當時第14組「一般零售業」）之使用，或改為妨害較輕之使用等等。但查，原審已論明本件82年11月2日修訂施行臺北市土地使用分區管制規則第94條第4款關於「原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用」之對象，僅有一種情況，就是得為原有不合規定使用之建築物者，其得改為妨害較輕之使用者，而無法以上訴人所稱之分類處理之(原判決第28頁第13行至第30頁第10行參見)，經核並無違誤。原審就系爭建物80年4月至90年12月所涉之兩時段，已依該期間均為小吃店營業之事實作為判斷基礎，而認該期間雖得認定並無「停止使用滿二年者，則不得再繼續為原來之使用」之情形。但因系爭建物於72年4月25日發布施行臺北市土地使用分區管制規則時，被上訴人認系爭建物係經營日用品買賣(即63年5月至80年4月「合義什貨店」之原來之使用)，故80年4月至90年12月為小吃店營業，即不符臺北市土地使用分區管制規則第94條第4款所定原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用之情形，已論述明確(原判決第31頁第11行至第32頁第18行參見)。系爭建物於72年4月25日發布施行臺北市土地使用分區管制規則時，被上訴人認系爭建物係經營日用品買賣(即63年5月至80年4月「合義什貨店」之原來之使用)部分，經參照臺北市政府95年1月3日函釋「臺北市土地使用分區管制規則第93條及第94條『合法使用』定義如下：……有關合法使用係指行為符合行為時之使用管制規定依法申請者，或領有本府營利事業登記證者。」而系爭建物當時已經領有的營利事業登記證即63年5月9日北市建一商號(63)字第82858號臺北市政府營利事業登記證，營利事業名稱：合義什貨店，營業項目：日用品買賣。則原審認所謂原來的使用，就是合義什貨店部分，經核並無不合。上訴人主張依83年6月28日發布施行之臺北市土地使用分區管制規則第94條第2款至第4款之規定，分別得再繼續為原來（即自80年4月起至83年11月止作為當時第14組「一般零售業」）之使用，或改為妨害較輕之使用；系爭建物之「原有之使用」係指自80年4月起至83年11月間作為第14組「一般零售業」（包含第34目「餐館」）使用之合法狀態，原判決漏未審酌上訴人所主張系爭建物之「原有之使用」係指自80年4月起至83年11月間作為第14組「一般零售業」（包含第34目「餐館」）使用之合法狀態，遽認定系爭建物於80年4月至85年11月及85年12月至90年12月兩個時段均為小吃店營業之事實，非屬「原來之使用」即（63年5月至80年4月）經營日用品買賣乙節，顯然判決不備理由等等，並非可採。
(五)依72年發布施行及77年修訂施行之臺北市土地使用分區管制規則，在第三種住宅區作為日用品買賣並無條件限制，作為小吃店使用則須經臺北市政府核准及限於建築物第1層及地下層。而83年修訂施行臺北市土地使用分區管制規則，在第三種住宅區作為第21組：小吃店業允許使用條件仍較第17組：日常用品零售業使用為嚴格等情觀之，顯然小吃店使用較日用品買賣使用妨害為重，始有上開較嚴格限制之必要。原審就臺北市土地使用分區管制規則所訂組別之次序係從使用情形由妨害較輕之使用至妨害較重之使用部分，論述雖未盡妥適，但其論斷小吃店使用較日用品買賣使用妨害較重部分，則無違誤。而所謂判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據之情形。上述原判決關於就臺北市土地使用分區管制規則所訂組別之次序係從使用情形由妨害較輕之使用至妨害較重之使用之論述雖未盡妥適，但與判決不備理由仍有不同，尚不能據此指原判決此部分有判決不備理由之違法情形 。
(六)本件關於72年4月25日發布施行臺北市土地使用分區管制規則時，系爭建物係經營日用品買賣為所謂原來的使用，系爭建物於80年4月至85年11月及85年12月至90年12月兩個時段所經營小吃店營業是否屬「原來之使用」部分，參照108年6月5日、同年9月16日、同年11月25日準備程序及109年1月20日言詞辯論期日筆錄內容，兩造業就上開爭點及證據主張為攻擊防禦，並由法院進行審理，並無就本件重要之攻擊或防禦方法未列為爭點或未使兩造當事人就該項爭點為適當完全之辯論之情形。上訴人主張原審對此未使兩造為適當辯論，其所踐行之訴訟程序已有重大瑕疵一節，並非可採。至於其他上訴人所主張之爭點，或證據調查聲明，法院是否採擇或不另進行論究，核屬事實審認定事實、證據取捨之職權行使，與違背法令無涉，尚不能因證據取捨致事實認定異於當事人之主張，即指為原判決違法。
(七)依上所述，系爭建物並非「原有不合規定使用之建築物改為妨害較輕使用」，而得繼續使用之情形。則因在系爭建物所在第三種住宅區作為第19組：一般零售業甲組。（14）呢絨、綢緞、及其他布料，（19）估衣使用設置地點，依行為時臺北市土地使用分區管制自治條例第8條規定，應臨接寬度8公尺以上之道路，限於建物第一層及地下一層使用，營業樓地板面積在500平方公尺以下，惟然系爭建物臨接道路寬度不符該自治條例第8條等規定之核准條件。則原審審認被上訴人以上訴人違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及行為時臺北市土地使用分區管制自治條例第8條等規定，而依行為時都市計畫法第79條第1項及臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序第3類第1階段規定，以原處分處上訴人6萬元罰鍰，並限於文到次日起3個月內停止違規使用，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，而駁回上訴人於原審之訴，依上說明，應屬合法。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 12 月 16 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 胡 方 新
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 12 月 16 日
書記官 廖 仲 一